Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2012
Sentenza
nel giudizio di legittimita’ costituzionale degli articoli 11, 16,
36, 47, 55, 63, 75 e 76 della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio
2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo – Legge
Finanziaria Regionale 2011), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 14-18 marzo 2011, depositato
in cancelleria il 21 marzo 2011 ed iscritto al n. 26 del registro
ricorsi 2011.
Udito nell’udienza pubblica del 10 gennaio 2012 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
Udito l’avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 14-18 marzo 2011 e depositato il
successivo 21 marzo (reg. ric. n. 26 del 2011), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimita’
costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 18, 23, 97, 117 e 120
della Costituzione, degli articoli 11, 16, 36, 47, 55, 63, 75 e 76
della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale
2011-2013 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2011).
1.1. – L’art. 11 della citata legge regionale prevede
disposizioni in materia di erogazione di compensi per lavoro
straordinario effettuati nell’ambito dell’emergenza terremoto. In
particolare, il comma 1 dispone che al personale con contratto di
collaborazione coordinata e continuativa, appartenente alla
Protezione Civile della Regione Abruzzo e agli Enti strumentali della
Regione, impegnato, nell’anno 2009, presso le Strutture del
Dipartimento Nazionale della Protezione Civile e, nell’anno 2010,
presso la Struttura per la Gestione dell’Emergenza, e’ riconosciuto
il compenso previsto per le prestazioni aggiuntive rese nell’ambito
delle disposizioni speciali per la gestione dell’emergenza post
sisma. Il comma 2 prevede che i suddetti compensi sono rimborsati
alla Regione dalla Struttura per la Gestione dell’Emergenza e sono
erogati dalla Direzione regionale competente in materia di Risorse
umane e strumentali della Giunta regionale, d’intesa con la stessa
Struttura per la Gestione dell’Emergenza. Infine, il comma 3
autorizza la Giunta regionale a disporre con provvedimento
amministrativo le variazioni di bilancio ai sensi dell’art. 25 della
legge della Regione Abruzzo 25 marzo 2002, n. 3 (Ordinamento
contabile della Regione Abruzzo), per l’iscrizione degli stanziamenti
di entrata e di spesa destinati a dare attuazione alle disposizioni
del presente articolo.
Cosi’ disponendo, pero’, il legislatore regionale travalicherebbe
i limiti della propria competenza, invadendo quella esclusiva dello
Stato in materia.
Premette la difesa dello Stato che all’esito del sisma
verificatosi nel territorio abruzzese il 6 aprile 2009 e’ stato
deliberato lo stato di emergenza (vigente fino al 31 dicembre 2011)
ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225
(Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), e sono
state emanate, d’intesa con l’Amministrazione regionale, le correlate
ordinanze di protezione civile ai sensi dell’art. 5, comma 2, della
medesima legge, prevedenti le attivita’ del Commissario delegato e le
relative risorse finanziarie; che in relazione al suddetto evento
calamitoso e’ stato poi emanato anche il decreto-legge 28 aprile
2009, n. 39 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite
dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e
ulteriori interventi urgenti di protezione civile), convertito in
legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 giugno
2009, n. 77, recante le misure per fronteggiare gli esiti del sisma e
gli stanziamenti di risorse statali esclusivamente destinate al
soddisfacimento delle esigenze previste e disciplinate dal richiamato
provvedimento di legge, nonche’ disponente, sub art. l, comma 1, che
le ordinanze di protezione civile intese a governare l’emergenza
sismica in questione sono emanate di concerto con il Ministro
dell’economia e delle finanze per quanto riguarda gli aspetti di
carattere fiscale e finanziario.
La norma regionale in esame stabilisce la corresponsione di
compensi per lavoro straordinario per gli anni 2009 e 2010 al
personale titolare di contratto di collaborazione coordinata e
continuativa stipulato dalla Regione o dai suoi Enti strumentali ed
inoltre che gli oneri derivanti dal pagamento di tali compensi «sono
rimborsati alla Regione dalla Struttura per la Gestione
dell’Emergenza».
Il Presidente del Consiglio dei ministri, dopo aver rilevato che
la Struttura per la gestione dell’emergenza sarebbe identificabile
con la struttura commissariale istituita ai sensi delle ordinanze di
protezione civile vigenti, rappresenta che i compensi al personale
assunto con contratti di collaborazione coordinata e continuativa
sono posti espressamente a carico dei fondi della Regione Abruzzo sia
per l’anno 2009 che per l’anno 2010, ai sensi dell’art. 7, comma 2
dell’ordinanza di protezione civile del 22 dicembre 2009, n. 3833
(Ulteriori interventi urgenti diretti a fronteggiare gli eventi
sismici verificatisi nella regione Abruzzo il giorno 6 aprile 2009 e
altre disposizioni di protezione civile). Cio’ nondimeno, il rimborso
in questione verrebbe ad incidere su fondi di pertinenza statale
vincolati alla realizzazione di interventi per l’emergenza in
Abruzzo, realizzando una distrazione di tali risorse (aventi una
destinazione fatta oggetto di intesa da parte dell’Amministrazione
regionale) mediante atto unilaterale della Regione e per scopi
diversi rispetto a quelli definiti dalla legge e dalle ordinanze di
protezione civile. In tal modo, secondo il ricorrente, vi sarebbe
violazione non solo dei principi di leale collaborazione, di non
contraddittorieta’ e di ragionevolezza (art. 120 Cost.), ma anche
dell’art. 117, terzo comma, Cost.
1.2. – Per quanto attiene ai primi tre aspetti, l’intervento
regionale sarebbe viziato sotto il profilo della congruenza tra il
fine perseguendo con lo schema normativo adottato dalla Regione
(corresponsione di compensi per lavoro straordinario) ed i mezzi
apprestati per il suo soddisfacimento (fondi statali vincolati alla
salvaguardia ed al ripristino di beni ed interessi della
collettivita’ colpita dal sisma), cosicche’ la legge regionale
risulterebbe priva della necessaria intima coerenza atta ad
assicurare per i provvedimenti legislativi, anche regionali, la
conformita’ al principio costituzionale della necessita’ di
esercitare il potere legislativo secondo un coerente apprezzamento
del fine da perseguire e del mezzo idoneo al suo raggiungimento.
Infatti, con specifico riferimento alle ordinanze di protezione
civile emanate di concerto con il Ministro dell’economia e delle
finanze, quanto agli aspetti fiscali e finanziari, per disciplinare
l’emergenza in questione, la Regione, che aveva prestato un esplicito
assenso alla ripartizione dei relativi oneri finanziari tra Stato e
Regione, sarebbe caduta in contraddizione con il varo successivo di
una normativa, peraltro ascrivibile alla categoria delle
leggi-provvedimento, incidente negativamente sulle risorse
finanziarie a tale scopo concordemente destinate.
Talche’, in conclusione, sarebbe da ritenere che «l’immotivata,
irrazionale e contraddittoria determinazione regionale (peraltro
neanche quantificata nell’ammontare degli oneri di cui si chiedera’
il rimborso a valere sulle risorse statali) violi i principi in
materia di potesta’ legislativa regionale, appropriandosi di fondi
statali, e si sostanzi in un rovesciamento di priorita’ sviando
l’esercizio della potesta’ legislativa regionale dal fine suo proprio
di salvaguardia delle preminenti esigenze della collettivita’».
1.3. – Inoltre, l’esercizio della prerogativa regionale di cui
trattasi violerebbe il principio di leale collaborazione, tanto piu’
in considerazione del fatto che la vigente normativa di protezione
civile dispone che le ordinanze di protezione civile debbano essere
emanate d’intesa tra il Governo e la Regione interessata, proprio
allo scopo di evitare che disposizioni, pur se eccezionali, possano
porre in essere una indebita invasione delle competenze regionali. Di
guisa che l’utilizzo del potere legislativo regionale malgrado la
possibilita’ di un apprezzamento condiviso Stato-Regione
manifesterebbe una volonta’ contraria ad ogni paritario confronto con
il livello statuale (sentenza n. 284 del 2006).
1.4. – Sarebbe leso, altresi’, l’art. 117, secondo comma, Cost.,
che riserva alla legislazione esclusiva statale il compito di dettare
norme nelle materie sistema tributario e contabile dello Stato
(lettera e), nonche’ ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali (lettera g), atteso che
la Regione non puo’ distrarre risorse statali mediante un intervento
non rientrante nelle prerogative legislative regionali.
1.5. – Per quanto concerne, invece, la violazione dell’art. 117,
terzo comma, Cost., nell’ambito del complessivo giudizio di
conformita’ alla Costituzione delle leggi regionali di protezione
civile, rileverebbero, ai fini dell’individuazione dei principi
fondamentali della materia entro i quali le Regioni sono tenute a
legiferare in ambito concorrente, le disposizioni contenute nella
legislazione statale di protezione civile e, segnatamente, nella
legge n. 225 del 1992, laddove – sub art. 12, comma 4 – si dispone
espressamente che le norme in questione costituiscono principi della
legislazione statale cui dovranno conformarsi le leggi regionali. In
particolare, ad avviso del ricorrente, le norme regionali in parola
si pongono in netta antitesi con uno dei principi fondamentali
codificati dalla legge n. 225 del 1992, ossia quello, sancito
dall’art. 5, comma 2, secondo cui per l’attuazione degli interventi
di emergenza si provvede con ordinanze di protezione civile, le quali
disciplinano uno straordinario (seppur temporaneo perche’ limitato
alla durata dello stato di emergenza) assetto sovrastrutturale di
poteri, allo scopo di tutelare l’integrita’ della vita, dei beni e
degli insediamenti. In buona sostanza, l’applicazione dell’art. 5
della legge n. 225 del 1992 implicherebbe un’azione statuale di
natura latamente sostitutiva delle competenze regionali, per cui la
Regione non potrebbe disciplinare ulteriormente, tanto meno con
disposizioni normative contrastanti rispetto a quelle dettate dalle
ordinanze di protezione civile, il medesimo settore gia’ normato,
seppure in via straordinaria, a livello statale. Perche’ laddove la
funzione di protezione civile sia esercitata dallo Stato, tale
esercizio – oltre tutto posto in essere d’intesa con la Regione –
determinerebbe una compressione, ancorche’ temporanea, della relativa
potesta’ legislativa regionale.
2. – L’art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011 attribuisce
alla Giunta regionale il potere di predisporre «un provvedimento
legislativo per la revisione complessiva delle tasse, dei canoni e
delle imposte regionali» e, in caso di inadempienza da parte della
Giunta, ne prevede un adeguamento su base ISTAT.
Secondo il ricorrente, la disposizione normativa in esame sarebbe
illegittima perche’, nel prevedere genericamente una "revisione
complessiva" di tasse, canoni ed imposte regionali, non ne
escluderebbe l’aumento. Mentre la Regione, al momento, non avrebbe la
potesta’ di deliberare aumenti delle entrate tributarie, stante la
sospensione, disposta dal legislatore statale sino all’attuazione del
c.d. federalismo fiscale, del potere delle Regioni e degli enti
locali di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali, delle
aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad essi
attribuiti con legge dello Stato, ai sensi dell’art. 1, comma 123,
della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilita’
2011). Donde la lesione dell’art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., che riserva al legislatore statale la competenza esclusiva in
materia di tutela del sistema tributario.
2.1. – Inoltre, la disposizione contenuta nel comma 2 dell’art.
16, che prevede un adeguamento di tasse, canoni e imposte, ancorato
agli indici ISTAT, in caso di inerzia della Giunta, contrasterebbe
con l’art. 2 della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in
materia di statuto dei diritti del contribuente), che pone il
principio generale dell’ordinamento tributario di chiarezza e
trasparenza delle relative disposizioni, si’ da invadere la
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela del sistema
tributario e da violare la riserva di legge in subiecta materia ex
art. 23 Cost.
3. – L’art. 36 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2001,
concernente «Norme in materia di servizio idrico integrato della
Regione Abruzzo», dispone al comma 1 che «[…] le peculiari
caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del
contesto territoriale, specie quello montano, nelle condizioni date
non permettono in linea generale un efficace ed utile ricorso al
mercato tra concorrenti per l’affidamento delle gestioni. Queste,
pertanto, restano affidate agli attuali gestori».
3.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri deduce che la
predetta norma, nel disporre che le gestioni del servizio idrico
restano affidate agli attuali gestori, impedisce l’affidamento
secondo le procedure di evidenza pubblica previste dalla legislazione
statale, attuativa di quella comunitaria, ponendosi in contrasto,
segnatamente, con l’art. 23-bis, comma 2, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita’, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n.
133, e con l’art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 7
settembre 2010, n. 168 (Regolamento in materia di servizi pubblici
locali di rilevanza economica, a norma dell’articolo 23-bis, comma
10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), nonche’ con i
principi comunitari a tutela della concorrenza e del mercato.
3.2. – Anche se in base al comma 2 del medesimo art. 36 gli
effetti della disposizione in oggetto sono limitati al termine del 31
dicembre 2011, al comma 1 la norma regionale pone una presunzione
assoluta, in via legislativa, di insussistenza delle «caratteristiche
economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto
territoriale» idonee per il ricorso al mercato per gli affidamenti
delle gestioni di servizio idrico. Di qui il prospettato contrasto
con i commi 3 e 4 del succitato art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008,
i quali disciplinano un procedimento complesso in caso di ipotizzata
insussistenza delle condizioni economiche, sociali e ambientali,
richiedendo – tra l’altro – il parere dell’Autorita’ garante della
concorrenza e del mercato.
Pertanto, l’art. 36, dettando disposizioni difformi dalla
normativa statale di riferimento, lederebbe la competenza esclusiva
dello Stato nella materia tutela dell’ambiente e dell’ecosistema di
cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., nonche’ la
competenza del legislatore statale nella materia tutela della
concorrenza di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
4. – L’art. 47, nel prevedere disposizioni in materia di
personale, dispone che la Giunta regionale, entro 90 giorni
dall’approvazione della legge, attua i piani di cui all’art. 3, comma
94, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2008).
Cio’ significa che il legislatore regionale avrebbe esteso al
2011 l’efficacia della normativa statale sulla progressiva
stabilizzazione del personale non dirigenziale in servizio con
contratto a tempo determinato e del personale con contratti di
collaborazione coordinata e continuativa in essere alla data di
entrata in vigore della legge succitata, ancorche’ limitatamente
all’ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni
2008, 2009 e 2010.
Cosi’ disponendo ulteriori stabilizzazioni di personale precario
al di fuori delle procedure ordinarie e concorsuali di accesso al
pubblico impiego, il legislatore regionale violerebbe i principi di
ragionevolezza, imparzialita’ e buon andamento della pubblica
amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
Inoltre, la norma in esame impingerebbe nella materia di
legislazione concorrente – ex art. 117, terzo comma, Cost. – del
coordinamento della finanza pubblica, vulnerandone i principi di
attuazione, in quanto introduttiva, senza alcuna intesa con lo Stato,
di una disciplina che, prevedendo un piano di stabilizzazione del
personale precario anche per l’anno 2011, incide sul sistema generale
della finanza pubblica.
5. – L’art. 55 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011 riguarda la
lotta all’abusivismo nell’edilizia residenziale pubblica e dispone,
al comma 1, che al fine di eliminare il fenomeno delle occupazioni
senza titolo degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, le
Aziende Territoriali per l’Edilizia Residenziale Pubblica (di seguito
ATER), presentano entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore
della legge, un piano redatto d’intesa con i Comuni interessati e le
autorita’ di pubblica sicurezza competenti.
In tal modo, ad avviso del ricorrente, il legislatore regionale
eccederebbe dalla propria competenza ed invaderebbe la competenza
esclusiva dello Stato in materia di organizzazione amministrativa
dello Stato stesso di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g),
Cost.
Infatti, anche alla luce di quanto affermato dalla Corte
costituzionale (sentenza n. 134 del 2004), il legislatore regionale
non puo’ prevedere unilateralmente la possibilita’ di redigere un
piano d’intesa con le autorita’ di pubblica sicurezza.
Poiche’ la forma di collaborazione con le autorita’ statali di
pubblica sicurezza, prevista dalla norma in esame, non trova
fondamento in leggi statali che la regolino o la consentano, ne’ in
un accordo tra gli enti interessati, ma e’ disposta unilateralmente,
l’impugnato art. 55 si porrebbe in contrasto con l’art. 160 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), il quale,
nel disciplinare le competenze dello Stato, dispone, al comma 2, che
l’ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza resta
disciplinato dalla legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento
dell’Amministrazione della pubblica sicurezza), che a sua volta
individua, ai fini della tutela dell’ordine e della sicurezza
pubblica, le forze di polizia.
6. – L’art. 63 prevede, al comma 1, che le concessioni regionali
e comunali in essere alla data di entrata in vigore della legge sono
prorogate fino al 30 giugno 2011.
Cosi’ disponendo, la norma regionale in esame urterebbe contro
l’art. 23-bis, comma 8, lettera e), del decreto-legge n. 112 del
2008, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 133 del
2008, come modificato dall’art. 1, comma 1, del decreto-legge 29
dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di
sostegno alle imprese e alle famiglie), convertito in legge, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2011, n.
10, il quale prevede che il termine per la proroga delle concessioni
e’ fissato al 31 marzo 2011.
Inoltre, l’art. 63 violerebbe gli artt. 49 e 56 del Trattato sul
funzionamento dell’Unione europea (gia’ artt. 43 e 49 del Trattato
CE) a tutela della liberta’ di stabilimento e della concorrenza e
colliderebbe con il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) che recepisce,
appunto, le direttive menzionate nel titolo in materia di
coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di lavori, di forniture e di servizi.
Difatti, la materia delle proroghe delle concessioni in tema di
servizio pubblico locale, come piu’ volte ribadito dalla Corte
costituzionale (da ultimo, con sentenza n. 325 del 2010), rientra
nella tutela della concorrenza, di competenza esclusiva dello Stato,
ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Pertanto, il legislatore regionale, ponendosi in contrasto con la
normativa statale e comunitaria di riferimento, lederebbe l’art. 117,
primo comma, Cost., in quanto fonte di possibile alterazione del
regime di libero mercato delle prestazioni e dei servizi, in
violazione degli obblighi comunitari in materia di affidamento della
gestione dei servizi pubblici derivanti dagli artt. 56 e seguenti del
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (gia’ artt. 49 e
seguenti del Trattato CE), come pure della competenza esclusiva
statale in materia di tutela della concorrenza, di cui all’art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
7. – L’ art. 75 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011 dispone al
comma 1 che gli interventi di soccorso ed elisoccorso di carattere
sanitario, comprensivi di recupero e trasporto, devono considerarsi
come prestazioni a carico del Servizio sanitario nazionale se
effettuati nei limiti di quanto disposto dall’art. 11 del decreto del
Presidente della Repubblica 27 marzo 1992 (Atto di indirizzo e
coordinamento alle regioni per la determinazione dei livelli di
assistenza sanitaria di emergenza). Il comma 3, poi, prevede che la
Giunta regionale, sentito il SASA – CNAS, entro centoventi giorni
dall’entrata in vigore della legge, integra e aggiorna il proprio
tariffario per i servizi di soccorso sanitario e non sanitario; per i
residenti nella regione Abruzzo e’ disposta una riduzione della
tariffa la cui misura verra’ concordata tra la Regione Abruzzo e le
Aziende sanitarie locali, sedi di SUEM (Servizio di urgenza ed
emergenza medica). Il minor introito derivante dalla concordata
riduzione della tariffa trova copertura finanziaria in quota parte
delle risorse assegnate dal fondo sanitario per il funzionamento del
SUEM 118.
Ad avviso del ricorrente le disposizioni oggetto di censura
sarebbero illegittime, per il fatto che la Regione Abruzzo e’
impegnata nel Piano di rientro di cui all’Accordo tra il Ministro
della salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e il
Presidente della Regione in data 6 marzo 2007, poi recepito con
deliberazione della Giunta regionale del 13 marzo 2007, n. 224.
Mentre in forza degli obblighi assunti con il suddetto piano
sanitario, la Regione Abruzzo non puo’ erogare prestazioni ulteriori
rispetto ai Livelli Essenziali di Assistenza (LEA), con l’art. 75 in
esame il legislatore regionale eroga ulteriori livelli di assistenza
non previsti, cioe’ gli interventi di soccorso ed elisoccorso. Lo
stesso dicasi per la concessione dell’agevolazione di cui al comma 3
dell’art. 75, coperta con le risorse del fondo del servizio sanitario
nazionale, che configura il riconoscimento di LEA aggiuntivi, in
contrasto con l’impegno assunto con il citato Piano di rientro di
assicurare l’equilibrio di bilancio e, conseguentemente, in
violazione unilaterale degli impegni assunti in funzione di
coordinamento della finanza pubblica.
Sicche’, il legislatore regionale, prevedendo una disciplina non
conforme a quanto stabilito nel succitato Accordo, avrebbe arrecato
un vulnus all’art. 117, terzo comma, Cost. in materia di tutela della
salute e coordinamento della finanza pubblica.
8. – L’art. 76 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011, contenente
disposizioni in materia di segni distintivi, dispone che «il SASA –
CNSAS (Soccorso Alpino Speleologico Abruzzo del Corpo nazionale del
Soccorso Alpino Speleologico) adotta sulle proprie divise di
ordinanza e sui mezzi in dotazione il logo della Protezione Civile
regionale».
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che il
legislatore regionale si sia discostato dalla disciplina nazionale di
riferimento, secondo cui: 1) il Corpo nazionale del soccorso alpino
rientra tra le strutture operative nazionali della protezione (art.
11 della legge n. 225 del 1992); 2) la disciplina dell’ordinamento,
del funzionamento e della natura del suddetto Corpo e’ stabilita a
livello nazionale dalla legge 21 marzo 2001, n. 74 (Disposizioni per
favorire l’attivita’ svolta dal Corpo nazionale soccorso alpino e
speleologico); 3) l’attivita’ di volontariato e’ espressione di
partecipazione, solidarieta’ e pluralismo, tant’e’ che la legge 11
agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato) ne riconosce il
valore sociale e la funzione, ne promuove lo sviluppo,
salvaguardandone l’autonomia, e ne favorisce l’apporto originale per
il conseguimento delle finalita’ di carattere sociale, civile e
culturale (art. 1, commi 1 e 2), imponendo alle leggi regionali di
preservarne l’autonomia di organizzazione e di iniziativa e di
favorire lo sviluppo dell’associazionismo (art. 10, comma 1).
Secondo il ricorrente, il legislatore regionale, dettando norme
non coordinate e sostanzialmente contrastanti con le suddette
disposizioni e nel prevedere di adottare sulle divise di ordinanza e
sui mezzi del SASA – CNSAS il logo regionale, lederebbe i principi
costituzionali sul libero associazionismo di cui all’art. 18 Cost.,
nonche’ la competenza esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento, organizzazione e amministrazione dello Stato e degli
enti pubblici nazionali di cui all’art. 117, secondo comma, lettera
g), Cost. ed i principi della legislazione concorrente di cui
all’art. 117, terzo comma, Cost. in riferimento all’attivita’ di
protezione civile.
9. – Con atto depositato il 16 dicembre 2011 Presidente del
Consiglio dei ministri ha, in primo luogo, rappresentato che nelle
more del presente giudizio la Regione Abruzzo si e’ conformata ai
rilievi formulati in ricorso, l’art. 9 della legge reg. 3 agosto
2011, n. 24 (Intervento di adeguamento normativo in materia di
personale) cosi’ disponendo: «L’art. 47 della L.R. 10 gennaio 2011,
n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale
2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo (Legge Finanziaria
Regionale 2011) e’ abrogato». Conseguentemente, il Consiglio dei
ministri – dato atto della sopravvenienza normativa della legge reg.
n. 24 del 2011 e dell’effetto abrogativo dell’art. 47 della legge sub
iudice e considerato il venire meno delle ragioni giustificative
dell’impugnazione di siffatta norma – nella seduta del 13 ottobre
2011, con provvedimento in pari data, ha deliberato la rinunzia
parziale al ricorso n. 26 del 2011 con riguardo alle censure relative
all’art. 47 della legge della Regione Abruzzo n. 1 del 2011.
9.1. – Il ricorrente ha motivatamente insistito, invece,
affinche’ la Corte costituzionale adita voglia dichiarare
l’illegittimita’ costituzionale degli artt. 11, 16, 36, 55, 63, 75 e
76 della legge Regione Abruzzo n. 1 del 2011, per violazione degli
artt. 3, 18, 23, 97, 117 e 120 della Costituzione, ripercorrendo gli
ulteriori profili di incostituzionalita’ gia’ illustrati nell’atto
introduttivo del giudizio, pressoche’ integralmente riprodotto.
10. – Con memoria integrativa depositata il 20 dicembre 2011
l’Avvocatura generale dello Stato si e’ soffermata su taluni
interventi normativi sopravvenuti all’incardinazione del presente
giudizio di legittimita’ costituzionale.
10.1. – In primo luogo, ha rilevato che la legge della Regione
Abruzzo 12 aprile 2011, n. 9 (Norme in materia di Servizio Idrico
Integrato della Regione Abruzzo) ha previsto l’istituzione e
l’organizzazione del sistema idrico integrato costituito dall’insieme
dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di
acqua ad usi civili ed industriali di fognatura e di depurazione
delle acque reflue da istituire in un Ambito territoriale unico
regionale (ATUR), coincidente con l’intero territorio regionale ed
attuato da un ente pubblico di nuova costituzione denominato ERSI
(Ente regionale per il servizio idrico integrato).
Ne ha desunto che la predetta novella regionale, disciplinando
l’organizzazione integrata del servizio idrico, onde pervenire
all’uniformita’ di indirizzo ed azione dei servizi idrici offerti
all’utenza, ma non incidendo in materia di conferimento, non riguarda
affatto gli aspetti disciplinati dall’art. 36 della legge reg.
Abruzzo n. 1 del 2011, attinenti alla proroga delle gestioni
esistenti.
Quanto poi alla sopravvenuta abrogazione dell’articolo 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 con decreto del Presidente della
Repubblica 18 luglio 2011, n. 113 (Abrogazione, a seguito di
referendum popolare, dell’articolo 23-bis del decreto-legge n. 112
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008,
e successive modificazioni, nel testo risultante a seguito della
sentenza della Corte costituzionale n. 325 del 2010, in materia di
modalita’ di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di
rilevanza economica), la difesa dello Stato ne ha tratto «il venir
meno del presupposto fondante della norma regionale in parola, ossia
la presunzione di esistenza delle "peculiari caratteristiche
economiche, sociali, ambientali e geormorfologiche del contesto
territoriale" che, "tenuto conto di quanto disposto dai commi 3 e 4
dell’art. 23-bis, aggiunto dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, di
conversione del d.l. 25 giugno 2008, n. 112" giustificherebbe
(secondo l’assetto sospettato di incostituzionalita’, delineato del
legislatore regionale) il permanere delle gestioni correnti in capo
agli attuali soggetti – ed, insieme ad esso, delle censure di
incostituzionalita’ dell’art. 36 L.R. Abruzzo n. 1 del 2011 che
assumono a parametro la disciplina statale caducata per effetto del
referendum […]». Ma a suo avviso – nel perdurare del vuoto
legislativo seguito alla caducazione, all’esito referendario, della
disciplina statale – il legislatore regionale sarebbe comunque tenuto
ad osservare, anche in una prospettiva de iure condendo, il rispetto
dei fondamentali principi di cui all’art. 117, secondo comma, Cost.:
1) lettera e), in tema di tutela della concorrenza; 2) lettera l) in
tema di ordinamento civile; 3) lettera s) in materia della tutela
dell’ambiente e dell’ecosistema. Ha, dunque, ritenuto che rimangano
valide le censure mosse dal Presidente del Consiglio dei ministri con
l’atto introduttivo del giudizio, con riferimento alla violazione
dell’art. 117, secondo comma, lettere e), l) e s), Cost.
10.2. – Per quanto attiene invece i rilievi di
incostituzionalita’ mossi avverso l’art. 55, comma 1, della legge
reg. Abruzzo n. 1 del 2011, laddove – al fine di eliminare il
fenomeno delle occupazioni senza titolo degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica – dispone che le ATER presentano entro trenta
giorni dalla data di entrata in vigore della legge, un piano redatto
d’intesa con i Comuni interessati e le autorita’ di pubblica
sicurezza competenti, la difesa dello Stato ne ha segnalato
l’abrogazione parziale ad opera del legislatore regionale.
Segnatamente, con legge della Regione Abruzzo 6 luglio 2011, n. 19
(Norme per l’alienazione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica da parte dei Comuni e modifica delle LL.RR. nn. 43/2000,
34/2007, 1/2010 e 1/2011), all’art. 3, comma 3, si dispone la
soppressione delle parole «e le autorita’ di pubblica sicurezza
competenti» di cui al comma 1 dell’art. 55 sopracitato, con
l’eliminazione, in tal guisa, della forma di collaborazione con le
autorita’ statali di pubblica sicurezza sospettata di
incostituzionalita’.
Con la conseguenza che, secondo l’Avvocatura generale dello
Stato, la legge sopravvenuta n. 19 del 2011 (art. 3, comma 3) di
fatto sancisce – pure in assenza della formalizzazione di apposita
rinunzia – il venir meno delle ragioni dell’impugnazione
dell’impugnato art. 55, determinando, di fatto, la cessazione della
materia del contendere.
10.3. – Circa i motivi d’impugnazione dell’art. 63, la difesa
dello Stato ha esposto che per effetto dell’entrata in vigore – lo
scorso 6 agosto 2011 – dell’art. 1 della legge della Regione Abruzzo
19 luglio 2011, n. 21, recante modifiche (tra le altre) alla legge
reg. Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1, la proroga originariamente
disposta fino al 30 giugno 2011 e’ stata ulteriormente differita fino
al 30 settembre 2011, mentre – dopo il comma 1 dell’art. 63 della
legge reg. n. 1 del 2011 – e’ stato aggiunto il seguente comma:
«1-bis. A seguito della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana dell’esito del referendum abrogativo relativo
all’articolo 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per Io sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita’, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133 e successivamente modificato e integrato con le
disposizioni di cui all’art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009,
n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari
e per l’esecuzione di sentenze della Corte di Giustizia delle
Comunita’ europee), convertito, con modificazioni, dalla legge 20
novembre 2009, n. 166, la Giunta regionale e’ autorizzata a porre in
essere, ai sensi dell’art. 5, paragrafo 5 del regolamento (CE) n.
1370/2007 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007,
relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e
per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n.
1191/69 e (CEE) n. 1107/70, del 23 ottobre 2007, un provvedimento di
proroga delle concessioni regionali. Allo stesso modo, procedono i
Comuni titolari di concessioni di trasporto urbano. I provvedimenti
sono formulati nel rispetto delle condizioni previste dal presente
Capo VI e in ogni caso non possono superare la durata di un anno».
Alla stregua del summenzionato regolamento europeo, condizione
presupposta e necessaria per il ricorso alla disciplina derogatoria
in discorso e’ la dimostrazione dello stato emergenziale enucleato
nel c.d. «rischio di interruzione del servizio o di pericolo
imminente di interruzione». E cio’ – ha sottolineato la difesa dello
Stato – fa difetto nell’art. 63, comma 1, sia nella formulazione
originaria, sia in quella nuova assunta a seguito dell’innesto
normativo del 2011, che si limita semplicemente a richiamare il
riferimento al regolamento comunitario. Di contro, resta fermo il
rispetto degli obblighi comunitari in materia di affidamento della
gestione dei servizi pubblici derivanti dagli artt. 56 e seguenti del
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (gia’ art. 49 e
seguenti del Trattato CE), siccome attuati dal d.lgs. n. 163 del 2006
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture), che recepisce le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE in
materia di coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi. Come pure
resta fermo che – anche all’esito del referendum summenzionato e dei
conseguenti vuoti normativi derivati dalla caducazione dell’art.
23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito dalla legge n.
133 del 2008 – la materia delle proroghe delle concessioni in tema di
servizio pubblico locale, come piu’ volte ribadito dalla Corte
costituzionale (da ultimo, con sentenza n. 325 del 2010), rientra
nella tutela della concorrenza, che e’ materia di competenza
esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost.
Da tutto quanto sopra esposto la difesa dello Stato ha desunto
che rimangono validi i motivi d’impugnazione dell’art. 63 della legge
reg. Abruzzo n. 1 del 2011, come formulati negli scritti gia’
depositati in atti.
10.4. – Pertanto, dopo aver chiesto all’adita Corte
costituzionale – con atto di rinunzia parziale al ricorso notificato
a controparte il 15 dicembre 2011 – di voler dichiarare, in via
principale, l’estinzione parziale del giudizio ovvero la cessazione
della materia del contendere relativamente alla censura
d’illegittimita’ costituzionale dell’art. 47 della legge della
Regione Abruzzo n. 1 del 2011 in ragione della intervenuta
abrogazione della stessa ad opera dell’art. 9 della legge regionale
n. 24 del 2011, sulla base delle argomentazioni sopra svolte, la
difesa dello Stato ha concluso, chiedendo, altresi’, che la Corte
costituzionale voglia dichiarare la cessazione della materia del
contendere relativamente alla censura dell’art. 55 della legge reg.
Abruzzo n. 1 del 2011, in ragione dell’intervenuta abrogazione
parziale dello stesso ad opera dell’art. 3 della legge reg. Abruzzo
n. 19 del 2011, nonche’ insistendo, affinche’ la Corte adita voglia
dichiarare l’illegittimita’ costituzionale degli artt. 11, 16, 36,
63, 75 e 76 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011, per violazione
degli artt. 3, 18, 23, 97, 117 e 120 Cost.
Considerato in diritto
1. – Con ricorso notificato il 14-18 marzo 2011 e depositato il
successivo 21 marzo, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimita’ costituzionale, in riferimento
agli artt. 3, 18, 23, 97, 117 e 120 della Costituzione, degli
articoli 11, 16, 36, 47, 55, 63, 75 e 76 della legge della Regione
Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la
redazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della
Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2011).
Successivamente al ricorso, la suddetta legge regionale e’ stata
oggetto di numerose modifiche. Parimenti e’ mutato il quadro
normativo in relazione ad alcune delle disposizioni di legge statale
evocate dal Governo come parametro interposto.
1.1. – L’art. 11 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011 prevede
disposizioni in materia di erogazione di compensi per lavoro
straordinario effettuati nell’ambito della notoria emergenza
terremoto. In particolare, il comma 1 dispone che al personale con
contratto di collaborazione coordinata e continuativa appartenente
alla Protezione Civile della Regione Abruzzo e agli Enti strumentali
della Regione impegnato, nell’anno 2009, presso le Strutture del
Dipartimento Nazionale della Protezione Civile e, nell’anno 2010,
presso la Struttura per la Gestione dell’Emergenza, e’ riconosciuto
il compenso previsto per le prestazioni aggiuntive rese nell’ambito
delle disposizioni speciali per la gestione dell’emergenza post
sisma. Il comma 2 prevede che i suddetti compensi sono rimborsati
alla Regione dalla Struttura per la Gestione dell’Emergenza e sono
erogati dalla Direzione regionale competente in materia di Risorse
umane e strumentali della Giunta regionale, d’intesa con la stessa
Struttura per la Gestione dell’Emergenza. Infine, il comma 3
autorizza la Giunta regionale a disporre con provvedimento
amministrativo le variazioni di bilancio ai sensi dell’art. 25 della
legge della Regione Abruzzo 25 marzo 2002, n. 3 (Ordinamento
contabile della Regione Abruzzo), per l’iscrizione degli stanziamenti
di entrata e di spesa destinati a dare attuazione alle disposizioni
del presente articolo.
1.1.1. – Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, il
rimborso in questione verrebbe ad incidere su fondi di pertinenza
statale vincolati alla realizzazione di interventi per l’emergenza in
Abruzzo, realizzando una distrazione di tali risorse (aventi una
destinazione fatta oggetto d’intesa da parte dell’Amministrazione
regionale) mediante atto unilaterale della Regione e per scopi
diversi rispetto a quelli definiti dalla legge e dalle ordinanze di
protezione civile. In tal modo, sarebbero violati: a) i principi di
leale collaborazione, di non contraddittorieta’ e di ragionevolezza
(art. 120 Cost.); b) l’art. 117, secondo comma, lettere e) (sistema
tributario e contabile dello Stato) e g) (ordinamento e
organizzazione amministrativa degli enti pubblici nazionali), Cost.;
c) l’art. 117, terzo comma, Cost. in materia di protezione civile e,
segnatamente, il principio fondamentale dell’art. 5, comma 2, della
legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale
della protezione civile), che demanda alle ordinanze di protezione
civile, «in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei
principi generali dell’ordinamento giuridico», la disciplina per
l’attuazione degli interventi conseguenti alla deliberazione dello
stato di emergenza. Piu’ specificamente, il ricorrente richiama
l’art. 7, comma 2, dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei
ministri 22 dicembre 2009, n. 3833 (Ulteriori interventi urgenti
diretti a fronteggiare gli eventi sismici verificatisi nella regione
Abruzzo il giorno 6 aprile 2009 e altre disposizioni di protezione
civile), che pone a suo dire i compensi del personale assunto con
contratti di collaborazione coordinata e continuativa a carico della
Regione Abruzzo sia per l’anno 2009 che per l’anno 2010. Ma tale
previsione e’ contenuta, invero, nell’art. 5, comma 2-bis,
dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri 9 aprile
2009, n. 3754 (Ulteriori disposizioni urgenti conseguenti agli eventi
sismici che hanno colpito la provincia dell’Aquila ed altri comuni
della regione Abruzzo il giorno 6 aprile 2009).
1.1.2. – Dopo la proposizione del ricorso, sia l’art. 7, comma 2,
dell’ordinanza invocata in ricorso, sia l’art. 5, comma 2-bis,
dell’ordinanza n. 3754 del 2009, sono stati modificati dall’art. 12
dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri 30 giugno
2011, n. 3950 (Ulteriori interventi urgenti diretti a fronteggiare
gli eventi sismici verificatisi nella regione Abruzzo il giorno 6
aprile 2009), nel senso di veicolare l’onere degli straordinari in
oggetto a valere sulle risorse del fondo (statale) per la
compensazione degli effetti finanziari non previsti di cui all’art.
14, comma 5, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39 (Interventi
urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici
nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi
urgenti di protezione civile), convertito in legge, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 giugno 2009, n.
77.
1.2. – L’art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011
attribuisce alla Giunta regionale il potere di predisporre «un
provvedimento legislativo per la revisione complessiva delle tasse,
dei canoni e delle imposte regionali» e, in caso di inadempienza da
parte della Giunta, ne prevede un adeguamento su base ISTAT.
1.2.1. – Secondo il ricorrente, la disposizione normativa in
esame e’ illegittima perche’, nel prevedere genericamente una
«revisione complessiva» di tasse, canoni ed imposte regionali, non ne
escluderebbe l’aumento. Di contro, la Regione non avrebbe allo stato
la potesta’ di deliberare aumenti delle entrate tributarie, a causa
della sospensione, disposta dal legislatore statale sino
all’attuazione del federalismo fiscale, del potere delle Regioni e
degli enti locali di deliberare aumenti dei tributi, delle
addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di
tributi ad essi attribuiti con legge dello Stato, ai sensi dell’art.
1, comma 123, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
di stabilita’ 2011). Donde la lesione dell’art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., che riserva al legislatore statale la competenza
esclusiva in materia di tutela del sistema tributario.
Inoltre, la disposizione contenuta nel comma 2 dell’art. 16,
laddove prevede un adeguamento di tasse, canoni e imposte regionali
ancorato agli indici ISTAT, in caso di inerzia della Giunta,
striderebbe con l’art. 2 della legge 27 luglio 2000, n. 212
(Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente),
che pone il principio generale dell’ordinamento tributario di
chiarezza e trasparenza delle relative disposizioni. Ne
discenderebbero l’invasione della competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela del sistema tributario e la violazione della
riserva di legge in subiecta materia ex art. 23 Cost.
1.3. – L’art. 36 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011,
concernente «Norme in materia di servizio idrico integrato della
Regione Abruzzo», prevede che «1. […] le peculiari caratteristiche
economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto
territoriale, specie quello montano, nelle condizioni date non
permettono in linea generale un efficace ed utile ricorso al mercato
tra concorrenti per l’affidamento delle gestioni. Queste, pertanto,
restano affidate agli attuali gestori. 2. I soggetti gestori del
Servizio alla data di entrata in vigore della presente legge
continuano a operare fino al verificarsi delle condizioni previste
dal presente articolo […] e comunque entro e non oltre il 31
dicembre 2011».
1.3.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri denuncia che
l’art. 36, nel disporre che le gestioni del Servizio idrico integrato
abruzzese restano affidate agli attuali gestori, impedisce
l’affidamento secondo le procedure di evidenza pubblica previste
dalla legislazione statale, attuativa di quella comunitaria,
ponendosi in contrasto, segnatamente, con l’art. 23-bis, comma 2, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita’, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della
legge 6 agosto 2008, n. 133, e con l’art. 3 del decreto del
Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 168 (Regolamento in
materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma
dell’articolo 23-bis, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133), nonche’ con i principi comunitari a tutela della concorrenza e
del mercato.
Il ricorrente riconosce che in base al comma 2 del medesimo art.
36 gli effetti della disposizione in oggetto sono limitati al termine
del 31 dicembre 2011, ma stigmatizza che al comma 1 la norma
regionale ponga una presunzione assoluta, in via legislativa,
d’insussistenza delle «caratteristiche economiche, sociali,
ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale» idonee per il
ricorso al mercato per gli affidamenti delle gestioni di servizio
idrico. Di qui il prospettato contrasto con i commi 3 e 4 del
succitato art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, i quali disciplinano
un procedimento complesso in caso di ipotizzata insussistenza delle
condizioni economiche, sociali e ambientali, richiedendo – tra
l’altro – il parere dell’Autorita’ garante della concorrenza e del
mercato.
Pertanto, l’art. 36 citato, dettando disposizioni difformi dalla
normativa statale di riferimento, lederebbe la competenza esclusiva
dello Stato nella materia della "tutela dell’ambiente e
dell’ecosistema" di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., nonche’ nella materia della tutela della concorrenza di cui
all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., con cui fanno corpo i
principi posti dal diritto europeo a presidio del mercato, ed inoltre
– come chiaramente dedotto soltanto nelle memorie depositate in
prossimita’ dell’udienza – anche in tema di ordinamento civile ex
art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
1.3.2. – Successivamente al ricorso, il quadro normativo e’
profondamente mutato.
A partire dal 21 luglio 2011, in esito a referendum, l’intero
art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 e’ stato abrogato
dall’art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica 18 luglio
2011, n. 113 (Abrogazione, a seguito di referendum popolare,
dell’articolo 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, e successive
modificazioni, nel testo risultante a seguito della sentenza della
Corte costituzionale n. 325 del 2010, in materia di modalita’ di
affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica). Quindi, l’art. 4, comma 34, del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito in legge, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011,
n. 148 – articolo significativamente rubricato come «Adeguamento
della disciplina dei servizi pubblici locali al referendum popolare e
alla normativa dall’Unione europea» – ha escluso l’applicazione del
regime di gestione concorrenziale dei servizi pubblici di rilevanza
locale da esso introdotto al servizio idrico integrato.
1.4. – L’art. 47 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011, nel
prevedere disposizioni in materia di personale, dispone che «La
Giunta regionale predispone, entro 90 giorni dall’approvazione della
presente legge, i piani di cui all’articolo 3, comma 94, della legge
24 dicembre 2007, n. 244 recante "Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
2008)"».
1.4.1. – Il ricorrente censura la suddetta disposizione per avere
il legislatore regionale voluto con essa estendere al 2011
l’efficacia della normativa statale sulla progressiva stabilizzazione
del personale non dirigenziale in servizio con contratto a tempo
determinato o di collaborazione coordinata e continuativa in essere
alla data di entrata in vigore della legge succitata, invero
limitatamente all’ambito della programmazione triennale dei
fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010. In particolare,
l’impugnato art. 47, disponendo ulteriori stabilizzazioni di
personale precario al di fuori delle procedure ordinarie e
concorsuali di accesso al pubblico impiego, lederebbe i principi di
ragionevolezza, imparzialita’ e buon andamento della pubblica
amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost. Inoltre, la norma
regionale in esame eccederebbe la competenza regionale nella materia
di legislazione concorrente – ex art. 117, terzo comma, Cost. – del
coordinamento della finanza pubblica, vulnerandone i principi di
attuazione. Essa, infatti, senza alcuna intesa con lo Stato,
contempla un piano di stabilizzazione del personale precario anche
per l’anno 2011, si’ da incidere sul sistema generale della finanza
pubblica.
1.4.2. – Successivamente al ricorso, l’art. 47 in questione e’
stato abrogato dall’art. 9 della legge della Regione Abruzzo 3 agosto
2011, n. 24 (Intervento di adeguamento normativo in materia di
personale).
1.4.3. – A seguito di cio’, il Presidente del Consiglio dei
ministri, in data 13 ottobre 2011, ha rinunciato parzialmente al
ricorso in relazione alle censure concernenti la disposizione
regionale in oggetto.
1.5. – L’art. 55 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011,
riguardante la lotta all’abusivismo nell’edilizia residenziale
pubblica, dispone, al comma 1, che al fine di eliminare il fenomeno
delle occupazioni senza titolo degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica, le Aziende Territoriali per l’Edilizia Residenziale
Pubblica (ATER) presentano, entro trenta giorni dalla data di entrata
in vigore della legge, un piano redatto d’intesa con i Comuni
interessati e le autorita’ di pubblica sicurezza competenti.
1.5.1. – Il ricorrente denuncia l’occupazione in tal modo, da
parte del legislatore regionale, dell’ambito di competenza esclusiva
dello Stato in materia di organizzazione amministrativa dello Stato
stesso di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
A suo avviso, infatti, il legislatore regionale, anche alla luce
di quanto affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 134 del
2004), non puo’ unilateralmente prevedere la possibilita’ di redigere
un piano d’intesa con le autorita’ di pubblica sicurezza.
1.5.2. – Nelle more del giudizio il censurato art. 55 e’ stato
modificato dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Abruzzo 6
luglio 2011, n. 19 (Norme per l’alienazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica da parte dei Comuni e modifica delle LL.RR. nn.
43/2000, 34/2007, 1/2010 e 1/2011), che ha soppresso al comma 1 della
norma impugnata le parole «e le autorita’ di pubblica sicurezza
competenti».
1.5.3. – Nella memoria depositata il 20 dicembre 2011 la difesa
dello Stato ha chiesto, pertanto, alla Corte di voler ritenere
cessata la materia del contendere in relazione alla questione di
legittimita’ in oggetto, essendo venute meno, con l’intervenuta
abrogazione parziale di cui sopra, le ragioni dell’impugnazione della
disposizione regionale in esame.
1.6. – L’art. 63 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011, dettato
in materia di trasporto pubblico regionale e locale, prevede, al
comma 1, che le concessioni regionali e comunali in essere alla data
di entrata in vigore della legge sono prorogate fino al 30 giugno
2011.
1.6.1. – Ad avviso del Governo, la norma regionale in esame urta
contro l’art. 23-bis, comma 8, lettera e), del decreto-legge n. 112
del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 133
del 2008, come modificato dall’art. 1, comma 1, del decreto-legge 29
dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di
sostegno alle imprese e alle famiglie), a sua volta convertito in
legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 26
febbraio 2011, n. 10, il quale prevede che il termine per la proroga
delle concessioni e’ fissato al 31 marzo 2011. Ne conseguirebbe
l’invasione, da parte del legislatore regionale, della materia della
tutela della concorrenza, di competenza esclusiva dello Stato ai
sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., poiche’ nella
stessa rientra, altresi’, la disciplina delle proroghe delle
concessioni in tema di servizio pubblico locale, come piu’ volte
ribadito dalla giurisprudenza costituzionale (da ultimo, con sentenza
n. 325 del 2010).
Inoltre, l’impugnato art. 63 violerebbe gli artt. 49 e 56 del
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (gia’ artt. 43 e 49
del Trattato CE), posti a tutela della liberta’ di stabilimento e
della concorrenza, e colliderebbe con il decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE) che recepisce, appunto, le direttive menzionate nel
titolo in materia di coordinamento delle procedure di aggiudicazione
degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi.
1.6.2. – Dopo la data di proposizione del ricorso, il quadro
normativo statale di riferimento, nonche’ la stessa disposizione
regionale censurata, hanno subito rilevanti modifiche.
Innanzitutto, prima che la maggiore durata del termine previsto
dalla legge regionale potesse dispiegarsi, la scadenza fissata dalla
legge statale e’ stata (ulteriormente) differita al 30 settembre
2011, ai sensi del combinato disposto dell’art. 1, comma 1, del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 25 marzo 2011
(Ulteriore proroga di termini relativa alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri), in combinato disposto con l’art. 1, comma 2, del
succitato decreto-legge n. 225 del 2010.
Indi, come si e’ visto (punto 1.3.2.), l’intero art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008, a seguito di referendum, e’ stato
abrogato dall’art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica n.
113 del 2011, con la decorrenza del 21 luglio 2011.
Conseguentemente, il legislatore regionale ha modificato e
integrato l’impugnato art. 63 in modo tale da allineare la scadenza
ivi prevista al termine ultimo gia’ stabilito dalla norma statale
interposta di cui all’art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008.
In tal senso, l’art. 1 della legge della Regione Abruzzo 19 luglio
2011, n. 21, intitolata «Modifiche all’art. 56 e al Capo VI
(Interventi urgenti e indifferibili in materia di trasporto pubblico
regionale e locale) della L.R. 10 gennaio 2011, n. 1 "Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale
2011-2013 della Regione Abruzzo (Legge finanziaria regionale 2011)"»,
vi ha aggiunto un comma 1-bis, uniformandosi espressamente al regime
di prorogabilita’ delle concessioni di cui all’art. 5, paragrafo 5,
del regolamento (CE) 23 ottobre 2007, n. 1370/2007, regolamento del
Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai servizi pubblici di
trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i
regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70.
Successivamente, l’art. 4, comma 32, lettera a), del
decreto-legge n. 138 del 2011 ha introdotto un nuovo regime
transitorio degli affidamenti diretti non conformi ai principi
comunitari di gestione cosiddetta in house, prevedendone la
cessazione alla data del 31 marzo 2012. Tale termine e’ stato
prorogato sino al 31 dicembre 2012 dall’art. 25, lettera b), n. 5 del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la
concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita’).
1.6.3. – Con la memoria depositata il 20 dicembre 2011, la difesa
dello Stato ha sostenuto che il ius superveniens non consenta di
ritenere superati i motivi di censura gia’ dedotti in ricorso. Cio’,
in quanto il richiamo della disposizione regionale come sopra
novellata (sub comma 1-bis) al regolamento comunitario n. 1370/2007
non sarebbe sufficiente ad uniformare l’impugnato art. 63 ai principi
di aggiudicazione competitiva di derivazione europea ivi contenuti,
contemplanti (per quanto qui rileva) l’eccezionale derogabilita’ –
nella forma, tra le altre, della proroga consensuale del contratto di
servizio -, nei soli casi «di interruzione del servizio o di pericolo
imminente di interruzione». Con la conseguenza che permarrebbero
l’inosservanza degli obblighi comunitari in materia di affidamento
della gestione dei servizi pubblici derivanti dagli artt. 56 e
seguenti del TCE, siccome attuati dal d.lgs. n. 163 del 2006,
nonche’, sul piano del diritto interno, la lesione della competenza
esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza.
1.7. – L’art. 75 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011 dispone
al comma 1 che gli interventi di soccorso ed elisoccorso di carattere
sanitario, comprensivi di recupero e trasporto, devono considerarsi
come prestazioni a carico del Servizio sanitario nazionale se
effettuati nei limiti di quanto disposto dall’art. 11 del decreto del
Presidente della Repubblica 27 marzo 1992 (Atto di indirizzo e
coordinamento alle regioni per la determinazione dei livelli di
assistenza sanitaria di emergenza). Il comma 3, poi, prevede che la
Giunta regionale, sentito il SASA (Soccorso alpino e speleologico
abruzzese) – CNAS (Corpo nazionale soccorso alpino e speleologico),
entro centoventi giorni dall’entrata in vigore della legge, integra e
aggiorna il proprio tariffario per i servizi di soccorso sanitario e
non sanitario; per i residenti nella Regione Abruzzo e’ disposta una
riduzione della tariffa, in misura da concordarsi tra la Regione
Abruzzo e le Aziende sanitarie locali, sedi di SUEM (Servizio di
urgenza ed emergenza medica) ed il minor introito dovuto alla
divisata riduzione tariffaria e’ coperto con una quota parte delle
risorse assegnate dal fondo sanitario per il funzionamento del SUEM
118.
1.7.1. – Secondo il Governo, le predette disposizioni non sono
conformi a Costituzione, per il fatto che la Regione Abruzzo e’
impegnata nel Piano di rientro di cui all’Accordo tra il Ministro
della salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e il
Presidente della Regione in data 6 marzo 2007, poi recepito con
deliberazione della Giunta regionale 13 marzo 2007, n. 224. In forza
degli obblighi assunti con il suddetto piano sanitario, la Regione
non puo’ erogare livelli di assistenza ulteriori rispetto a quelli
essenziali, mentre con l’art. 75 in esame essa assicurerebbe
interventi di soccorso ed elisoccorso non previsti su tutto il
territorio nazionale e la misura aggiuntiva dell’agevolazione di cui
al comma 3 dell’art. 75, coperta con le risorse del fondo del
servizio sanitario nazionale.
Sicche’, il legislatore regionale, prevedendo una disciplina non
conforme a quanto stabilito nel succitato Accordo, arrecherebbe un
vulnus all’art. 117, terzo comma, Cost. in materia di tutela della
salute e coordinamento della finanza pubblica.
1.8. – L’art. 76 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011, dispone
che «il SASA – CNSAS adotta sulle proprie divise di ordinanza e sui
mezzi in dotazione il logo della Protezione Civile regionale».
1.8.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri denuncia
l’illegittimita’ costituzionale della disposizione regionale in esame
per contrasto con la disciplina nazionale di riferimento, secondo
cui: a) il Corpo nazionale del soccorso alpino rientra tra le
strutture operative nazionali della protezione civile (art. 11 della
legge n. 225 del 1992); b) la disciplina dell’ordinamento, del
funzionamento e della natura del suddetto Corpo e’ stabilita a
livello nazionale dalla legge 21 marzo 2001, n. 74 (Disposizioni per
favorire l’attivita’ svolta dal Corpo nazionale soccorso alpino e
speleologico); c) l’attivita’ di volontariato e’ espressione di
partecipazione, solidarieta’ e pluralismo, tant’e’ che la legge 11
agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato) ne riconosce il
valore sociale e la funzione, ne promuove lo sviluppo,
salvaguardandone l’autonomia, e ne favorisce l’apporto originale per
il conseguimento delle finalita’ di carattere sociale, civile e
culturale (art. 1, commi 1 e 2), imponendo alle leggi regionali di
preservarne l’autonomia di organizzazione e di iniziativa e di
favorire lo sviluppo dell’associazionismo (art. 10, comma 1).
In buona sostanza, ad avviso del ricorrente, il legislatore
regionale, con il richiedere il logo della protezione civile
regionale sulle divise di ordinanza e sui mezzi del SASA – CNSAS,
lede la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento,
organizzazione e amministrazione dello Stato e degli enti pubblici
nazionali di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost. ed i
principi della legislazione concorrente ai sensi dell’art. 117, terzo
comma, Cost. in riferimento all’attivita’ di protezione civile,
nonche’ i principi costituzionali sul libero associazionismo di cui
all’art. 18 Cost.
2. – Vanno preliminarmente esaminate le questioni relative alle
norme regionali censurate che sono state interessate, direttamente o
indirettamente, dal ius superveniens.
3. – In primo luogo, dev’essere dichiarata l’estinzione del
giudizio relativamente all’art. 47 della legge reg. Abruzzo n. 1 del
2011, in quanto abrogato, nelle more del giudizio, dall’art. 9 della
legge reg. Abruzzo n. 24 del 2011. Difatti, a seguito di cio’, il
Presidente del Consiglio dei ministri, in data 13 ottobre 2011, ha
rinunciato parzialmente al ricorso con riguardo alle censure relative
ad esso. E tale rinuncia, unitamente alla mancata costituzione della
Regione Abruzzo, comporta, appunto, l’estinzione parziale del
giudizio (sentenze n. 217 e n. 123 del 2011).
4. – Quanto alla questione di legittimita’ costituzionale
dell’art. 55 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011, la materia del
contendere, riguardo ad essa, e’ cessata. L’abrogazione parziale
della predetta disposizione regionale, sopravvenuta nel corso del
giudizio, e’, infatti, pienamente satisfattiva delle pretese del
ricorrente, essendo stata eliminata dal testo iniziale proprio la
censurata intesa con le autorita’ di pubblica sicurezza competenti.
Tant’e’ che la stessa difesa dello Stato ha riconosciuto il venir
meno delle ragioni dell’impugnazione.
4.1. – Ne deriva che, per effetto del ius superveniens,
dev’essere dichiarata la cessazione della materia del contendere in
parte qua, anche perche’ non consta che la norma regionale in oggetto
abbia potuto trovare applicazione medio tempore nella versione
originaria (sentenze n. 192, n. 153 e n. 89 del 2011; ordinanze n.
238 del 2011 e n. 136 del 2010).
5. – La questione di legittimita’ dell’art. 36 della legge reg.
Abruzzo n. 1 del 2011 – disatteso, in limine, l’assunto della difesa
dello Stato, secondo cui il legislatore regionale, malgrado la
sopravvenuta abrogazione per via referendaria della norma statale
interposta di cui all’art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008,
sarebbe nondimeno tenuto ad osservare, anche in un’ottica de iure
condendo, le sfere di competenza statale esclusiva di cui all’art.
117, secondo comma, lettere e), l) e s), Cost. – e’ inammissibile
sotto molteplici aspetti.
5.1. – E’ evidente, infatti, che la presunzione assoluta
d’insussistenza delle condizioni per il ricorso al mercato di cui
alla disposizione regionale censurata – valutata alla luce
dell’assetto normativo conseguito al referendum abrogativo della
norma statale interposta – non puo’ piu’ configurare la violazione
della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza denunciata in ricorso, neppure nella prospettiva futura
adombrata nella memoria conclusionale. Cio’, in quanto e’ stato
proprio il legislatore statale, nel solco del referendum abrogativo
dell’art. 23-bis citato, a sancire inequivocabilmente l’esclusione
del servizio idrico integrato dalla normativa pro-concorrenziale di
cui all’art. 4 del decreto-legge n. 138 del 2011.
Tale rilievo e’ sufficiente a dimostrare il sopravvenuto difetto
d’interesse del Presidente del Consiglio dei ministri a coltivare il
ricorso sul punto. Con la conseguenza dell’inammissibilita’ della
questione di legittimita’ dell’art. 36 della legge reg. Abruzzo n. 1
del 2011 promossa in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost. ed ai principi di diritto europeo a tutela della
concorrenza e del mercato.
5.2. – Parimenti inammissibili sono gli altri profili di lesione
denunciati dal ricorrente.
5.2.1. – La competenza statale in materia di ordinamento civile
ex art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., e’ stata espressamente
evocata dall’Avvocatura generale dello Stato solo genericamente, e
soltanto nelle memorie depositate in prossimita’ dell’udienza.
5.2.2. – Circa la tutela ambientale, egualmente rimessa in via
esclusiva alla legislazione dello Stato dall’art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., la censura, sostanzialmente immotivata, e’ rimasta
assolutamente oscura.
6. – Anche la questione di legittimita’ dell’impugnato art. 63,
nei termini enunciati in ricorso, e’ inammissibile per sopravvenuta
carenza d’interesse del Governo.
6.1. – Il nucleo della censura risiede nel denunciato sfalsamento
del termine finale della proroga: 31 marzo 2011 secondo la norma
interposta di legge statale (art. 23-bis, comma 8, lettera e, del
decreto-legge n. 112 del 2008, come modificato dall’art. 1, comma 1,
del decreto-legge n. 225 del 2010), 30 giugno 2011 secondo
l’impugnato art. 63.
Orbene, prima della scadenza fissata dalla legge regionale (30
giugno 2011), la legge statale ha prorogato il termine da essa
stabilito fino al 30 settembre 2011 e il legislatore abruzzese, con
la modifica sopra riportata della disposizione in esame, si e’
adeguato a tale termine, cosi’ facendo venir meno la discrasia
temporale stigmatizzata dal ricorrente.
6.2. – L’Avvocatura generale dello Stato ha sostenuto nelle
memorie conclusive che le sopravvenienze normative sopra richiamate
(punto 1.6.2.) non abbiano privato di fondamento i motivi
d’impugnazione gia’ dedotti in ricorso ed ha focalizzato la denuncia
dell’illegittimita’ della proroga, disposta dall’art. 63 in
questione, sul mancato rispetto dei principi di diritto europeo e
della sfera (di esclusiva competenza statale) della tutela della
concorrenza, che il mero rinvio al regolamento comunitario n.
1370/2007 di cui al comma 1-bis aggiunto alla disposizione regionale
impugnata non sarebbe sufficiente a garantire.
E’ di tutta evidenza, pero’, che si tratta di una censura
completamente diversa, in quanto mossa contro una disposizione della
legge regionale dal contenuto normativo radicalmente innovato. Con
l’effetto che la questione di legittimita’ non puo’ essere trasferita
sulla nuova norma, nella parte in cui – con l’inserimento del comma
1-bis – ha modificato quella originaria a seguito del referendum
abrogativo relativo all’art. 23-bis citato. Difatti, la lesivita’ di
una disposizione che ha assunto nelle more del giudizio un nuovo e
diverso contenuto avrebbe potuto essere denunciata dal Governo solo
adempiendo all’onere di tempestiva impugnazione (tra le altre,
sentenza n. 40 del 2010).
6.3. – Quindi, la questione in oggetto dev’essere ritenuta
inammissibile anche sotto quest’ultimo profilo.
7. – Nel merito, le ulteriori censure prospettate dal Presidente
del Consiglio dei ministri possono essere divise in quattro gruppi,
ciascuno riferito ad un diverso articolo della legge impugnata.
8. – La questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 11
della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011 e’ fondata nei seguenti
termini.
8.1. – La Regione, nel disporre di risorse statali, non puo’
intervenire con una propria disciplina in un ambito di competenza
dello Stato. Essa certamente non puo’ interferire in materie di
esclusiva competenza statale, ne’ puo’ farlo, per le materie di
legislazione concorrente, nella sfera, pure afferente allo Stato,
dell’emanazione dei principi fondamentali. Cio’, indipendentemente
dal contenuto della norma regionale emanata e, quindi, a fortiori in
caso di contrasto della stessa con i predetti principi fondamentali.
8.1.1. – Cio’ chiarito, l’impugnato art. 11 viola, innanzitutto,
l’art. 117, secondo comma, lettere e) e g), Cost., perche’, per il
suo tramite, il legislatore regionale ha disposto unilateralmente a
favore della Regione Abruzzo di somme gia’ precedentemente attribuite
per il perseguimento di determinate finalita’ ad un’autorita’
statale, qual e’ il Commissario delegato per la ricostruzione
successiva al terremoto. La norma regionale in esame finisce, cosi’,
per incidere illegittimamente nel sistema contabile dello Stato e
nella disciplina della dotazione di un organo della sua
amministrazione.
8.1.2. – D’altra parte, la disposizione regionale censurata
invade il campo dei principi fondamentali fissati dallo Stato nella
materia di legislazione concorrente della protezione civile, poiche’
e’ evidente che il legislatore regionale ha sovrapposto la propria
disciplina a quella dettata, secondo le regole, dalle ordinanze di
protezione civile, in guisa da ledere il principio fondamentale
desumibile dall’art. 5, comma 2, della legge n. 225 del 1992.
Alla stregua di esso, per l’attuazione degli interventi di
emergenza si provvede, appunto, con le ordinanze di protezione
civile, che servono a regolare temporaneamente, per tutta la durata
dello stato di emergenza, uno straordinario assetto di poteri, allo
scopo di tutelare l’integrita’ della vita, dei beni e degli
insediamenti.
Nella fattispecie in esame, i compensi straordinari dovuti ai
lavoratori utilizzati per l’emergenza erano stati posti «a carico del
bilancio della regione Abruzzo» sia dall’ordinanza del Presidente del
Consiglio dei ministri n. 3833 del 2009, richiamata in ricorso, sia
dall’ordinanza n. 3754 del 2009, quest’ultima espressamente riferita
al corrispettivo del lavoro straordinario autorizzato in capo al
personale con contratti di collaborazione coordinata e continuativa,
appartenente alla protezione civile della Regione Abruzzo,
direttamente impegnato in attivita’ emergenziali e post-emergenziali.
Di contro, l’impugnato art. 11 e’ venuto a gravare la Struttura
(nazionale) per la gestione dell’emergenza del rimborso delle somme
erogate dalla Regione a titolo di remunerazione delle prestazioni
aggiuntive, rese in conseguenza del terremoto dai suddetti
collaboratori coordinati e continuativi. In tal modo, il legislatore
regionale ha regolato, in senso oltre tutto difforme, una materia
gia’ disciplinata dalle ordinanze di protezione civile.
E’, poi, irrilevante che le norme delle succitate ordinanze siano
state modificate dall’art. 12 della successiva ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri n. 3950 del 2011, che ha posto
l’onere degli straordinari in oggetto a carico del fondo statale per
la compensazione degli effetti finanziari non previsti di cui
all’art. 14, comma 5, del decreto-legge n. 39 del 2009, convertito in
legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 77 del
2009.
La norma regionale impugnata risulta non in linea rispetto alle
disposizioni delle richiamate ordinanze, ancorche’ modificate,
perche’ queste, nella versione novellata, imputano gli stanziamenti
in discorso ad uno specifico fondo statale (peraltro incrementato
proprio per provvedere all’emergenza creatasi dopo il terremoto in
Abruzzo), mentre la disposizione regionale in oggetto prevede che i
compensi straordinari erogati dalla Regione siano rimborsati alla
stessa da parte della Struttura per la gestione dell’emergenza, senza
specificazioni di sorta.
In definitiva, l’art. 11 in questione, facendo gravare gli oneri
finanziari dell’utilizzo straordinario del personale in regime di
collaborazione coordinata e continuativa sui fondi statali
specificamente destinati a fare fronte all’emergenza sismica, si
discosta dalla normativa dettata dalle ordinanze sopra menzionate,
sia nella versione originaria (che poneva tali oneri a carico del
bilancio regionale), sia in quella derivante dalla ridetta modifica
(che attinge alle risorse del fondo speciale per il finanziamento
delle spese impreviste).
Sussiste, dunque, anche la denunciata lesione del principio
fondamentale della materia della protezione civile posto dall’art. 5
della legge n. 225 del 1992, atteso che la Regione, perdurando la
situazione di emergenza, non puo’ incidere sugli effetti prodotti
dalle ordinanze emanate dal Commissario delegato (sentenze n. 277 del
2008 e n. 284 del 2006).
8.2. – Conclusivamente, alla stregua delle considerazioni che
precedono, dev’essere dichiarata l’illegittimita’ costituzionale
dell’impugnato art. 11.
Ogni altra censura del ricorrente resta assorbita.
9. – Anche la questione di legittimita’ dell’art. 16 della legge
reg. Abruzzo n. 1 del 2011 e’ fondata.
9.1. – Le entrate tributarie delle Regioni ordinarie, come noto,
derivano essenzialmente da addizionali a tributi statali, da quote di
partecipazione al gettito di tributi statali e dall’intero gettito di
tributi disciplinati dalla legge statale, con la possibilita’ di
determinazione delle aliquote – entro limiti prefissati – da parte
della Regione.
Difatti non consta, allo stato attuale della normativa regionale,
la sussistenza di tributi regionali «propri» (nel senso di tributi
istituiti e disciplinati dalla Regione Abruzzo) che possano essere
considerati ai fini della «revisione» in oggetto.
La disposizione regionale in esame, dunque, non puo’ che essere
riferita ai tributi regionali c.d. «derivati», vale a dire istituiti
e disciplinati con legge statale, il cui gettito sia attribuito alle
Regioni (sentenza n. 123 del 2010).
Conseguentemente, il censurato art. 16 viola l’art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
Cio’, in primo luogo, in punto di «revisione complessiva» di
tasse, canoni e imposte regionali (comma 1), perche’ tale espressione
sottintende, in effetti, anche la possibilita’ d’incremento dei
predetti tributi, cosi’ da contravvenire al principio, sancito da
questa Corte, secondo cui e’ vietato alle Regioni di istituire e
disciplinare tributi propri con gli stessi presupposti dei tributi
dello Stato ovvero di legiferare sui tributi esistenti istituiti e
regolati da leggi statali (sentenza n. 102 del 2008). Tale principio
e’ stato confermato dall’art. 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell’articolo 119 della Costituzione).
Per le medesime ragioni, anche l’adeguamento indifferenziato su
base ISTAT di tasse, canoni ed imposte regionali, destinato ad
operare in caso d’inerzia della Giunta regionale (comma 2), e’ lesivo
della competenza esclusiva statale in materia tributaria, come pure
della riserva di legge ex art. 23 Cost., intermediata dalle
previsioni dello Statuto dei diritti del contribuente sulla chiarezza
e trasparenza delle disposizioni fiscali (art. 2 della legge n. 212
del 2000).
9.2. – Ne consegue la dichiarazione d’illegittimita’
costituzionale dell’art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011.
10. – La questione di legittimita’ dell’art. 75 della legge reg.
Abruzzo n. 1 del 2011 e’ fondata limitatamente alla riduzione
tariffaria di cui al comma 3.
10.1. – L’agevolazione ai residenti nella Regione Abruzzo per i
servizi di soccorso (sanitario e non), finanziata, oltre tutto, con
risorse del fondo sanitario, configura, infatti, una misura di
assistenza supplementare che si pone chiaramente in contrasto con
l’obiettivo dichiarato del Piano di rientro di riequilibrare il
profilo erogativo dei livelli essenziali di assistenza e la gestione
corrente per il perseguimento del pareggio economico nel rispetto dei
livelli essenziali di assistenza.
Sussiste, dunque, la lesione di un principio fondamentale della
materia del coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117,
terzo comma, Cost., secondo quanto gia’ affermato da questa Corte in
altri casi analoghi di incoerenza della legislazione regionale
rispetto agli obiettivi fissati dal Piano di rientro del deficit
sanitario, segnatamente con l’introduzione di livelli essenziali di
assistenza aggiuntivi (tra le altre, da ultimo, sentenza n. 163 del
2011).
10.2. – Pertanto, va dichiarata l’illegittimita’ costituzionale
dell’art. 75, comma 3, della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011,
relativamente alla riduzione tariffaria riservata ai residenti e alla
relativa copertura con una quota delle risorse del fondo sanitario
destinate al funzionamento del SUEM 118.
10.3. – Per converso, il comma 1 dell’art. 75 citato si sottrae
alle censure d’illegittimita’ costituzionale prospettate dal
ricorrente, perche’, stando alla formulazione letterale di esso, gli
interventi di soccorso ed elisoccorso ivi previsti «devono
considerarsi come prestazioni a carico del Servizio Sanitario
Nazionale se effettuati nei limiti di quanto disposto dall’art. 11
del decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1992» e, dunque,
senza alcuna "eccedenza" rispetto a quanto disciplinato con legge
statale.
10.4. – E’, quindi, non fondata la questione di legittimita’
promossa in ordine all’art. 75, comma 1, della legge reg. Abruzzo n.
1 del 2011.
11. – La questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 76
della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011 e’, invece, fondata sotto
tutti i profili enunciati dal ricorrente.
11.1. – Innanzitutto, l’appartenenza del Corpo nazionale del
soccorso alpino al servizio nazionale della protezione civile (ai
sensi del combinato disposto dell’art. 11 della legge n. 225 del 1992
e successive modifiche e dell’art. 1, comma 4, della legge n. 74 del
2001) ne esige una disciplina organizzativa di livello nazionale, non
a caso positivamente dettata con la citata legge n. 74 del 2011.
D’altro canto, l’utilizzazione delle articolazioni territoriali
del suddetto Corpo per interventi volti a fronteggiare eventi
calamitosi, sia ordinari (gestibili dalla Regione), sia straordinari
(di competenza dello Stato) – in sintonia con il modello policentrico
ricostruito da questa Corte (sentenza n. 323 del 2006) – non si
concilia con l’adozione di un segno distintivo di matrice
marcatamente regionale.
Sicche’, la norma regionale, prescrivendo l’adozione del logo
della Protezione civile regionale, interferisce con la materia
organizzativa degli apparati di pubblico servizio di rilevanza
nazionale, di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo
comma, lettera g, Cost.) e, sotto l’aspetto funzionale, con l’ambito
dei principi fondamentali in materia di protezione civile, del pari
ascrivibile alla legislazione statale (art. 117, terzo comma, Cost.).
11.2. – Inoltre, la natura volontaria del Corpo nazionale del
soccorso alpino, titolare per sua libera scelta di un proprio logo,
urta contro l’imposizione, in forza dell’impugnata disposizione
regionale, di un nuovo segno di riconoscimento non espressamente
concordato o assentito. Donde la ulteriore lesione dei principi
costituzionali sulla liberta’ di associazione di cui all’art. 18
Cost.
11.3. – In conclusione, dev’essere dichiarata l’illegittimita’
costituzionale anche dell’art. 76, comma 1, della legge reg. Abruzzo
n. 1 del 2011.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’articolo 11
della legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale
2011-2013 della Regione Abruzzo – Legge Finanziaria Regionale 2011);
2) Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 16 della
legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011;
3) Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 75, comma
3, della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011, relativamente alla
disposizione di una riduzione della tariffa per i servizi di soccorso
sanitario e non sanitario in favore dei residenti nella Regione
Abruzzo ed alla copertura finanziaria del conseguente minor introito
in quota parte delle risorse assegnate dal fondo sanitario per il
funzionamento del SUEM 118;
4) Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 76, comma
1, della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011;
5) Dichiara estinto il giudizio relativo alle questioni di
legittimita’ costituzionale dell’art. 47 della legge reg. Abruzzo n.
1 del 2011 promosse, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo
comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso n. 26 del 2011;
6) Dichiara cessata la materia del contendere limitatamente alla
questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 55 della legge
reg. Abruzzo n. 1 del 2011 promossa, in riferimento all’art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso n. 26 del 2011;
7) Dichiara inammissibili le questioni di legittimita’
costituzionale dell’art. 36 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011
promosse, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e), l)
e s), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
n. 26 del 2011;
8) Dichiara inammissibili le questioni di legittimita’
costituzionale dell’art. 63 della legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011
promosse, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., nonche’ all’art. 117, primo comma, Cost. e agli artt. 49 e 56
del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso n. 26 del 2011;
9) Dichiara non fondata la questione di legittimita’
costituzionale dell’art. 75, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 1
del 2011 promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.,
dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso n. 26 del
2011.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 febbraio 2012.
Il Presidente: Quaranta
Il Redattore: Mazzarella
Il Cancelliere: Melatti
Depositata in Cancelleria il 23 febbraio 2012.
Il Direttore della Cancelleria: Melatti
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.