Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo e motivi della decisione
1. – La Serena S.p.A. (nel prosieguo "Serena"), titolare della casa di cura "Villa Serena" ubicata in Palermo, ha impugnato la sentenza, di estremi specificati in epigrafe, con la quale il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, ha respinto l’impugnativa (articolata nel ricorso introduttivo e in motivi aggiunti), dalla stessa promossa in prime cure, onde ottenere l’annullamento dei seguenti atti:
– il decreto del Dirigente generale dell’Ispettorato regionale sanitario del 27 febbraio 2008, pubblicato nella G.U.R.S., parte I, n. 12 del 14 marzo 2008, avente ad oggetto "l’Elenco delle strutture ambulatoriali convenzionate – case di cura private – che hanno superato positivamente le verifiche dei requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi per l’accreditamento istituzionale delle Aziende U.S.L. n. 2 di Caltanissetta, n. 3 di Catania, n. 5 di Messina, n. 6 di Palermo, n. 8 di Siracusa e n. 9 di Trapani", nella parte in cui la società appellante veniva formalmente accreditata solo per le attività ambulatoriali di medicina laboratorio e radiologia con TAC e non anche per quelle di cardiologia, medicina nucleare e neurologia;
– la nota dell’AUSL n. 6 di Palermo, prot. n. 541/DP, del 21 febbraio 2005;
– il decreto del Dirigente generale dell’Ispettorato regionale sanitario del 30 aprile 2008, pubblicato nella G.U.R.S., parte I, n. 22 del 16 maggio 2008, avente ad oggetto le "Modifiche ed integrazioni al decreto n. 27 febbraio 2008, concernente elenco delle strutture ambulatoriali convenzionate – case di cura private – che hanno superato positivamente le verifiche dei requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi per l’accreditamento istituzionale delle aziende U.S.L. n. 2 di Caltanissetta, n. 3 di Catania, n. 5 di Messina, n. 6 di Palermo, n. 8 di Siracusa e n. 9 di Trapani", nella parte in cui la società appellante, in aggiunta alle attività ambulatoriali di medicina laboratorio e radiologia con TAC, veniva accreditata per elettroencefalogramma (ECG) ed elettrocardiogramma (EEG) e non anche per quelle di cardiologia e neurologia – nonché avverso ogni altro atto connesso e consequenziale, ivi comprese le note dell’AUSL 6 di Palermo ivi richiamate.
2. – Si sono costituiti, per resistere all’impugnazione, l’Assessorato regionale alla salute e l’Azienda sanitaria provinciale di Palermo (d’ora in poi "Asp").
3. – All’udienza del 22 settembre 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
4. – Giova premettere in fatto che:
– in passato la Serena, tramite la casa di cura da essa gestita, erogò prestazioni sanitarie sia di degenza sia ambulatoriali, a carico del servizio sanitario nazionale, dapprima in virtù di convenzionamento e, a seguito del D.Lgs. n. 502/1992, quale soggetto provvisoriamente accreditato, nelle seguenti branche: cardiologia; laboratorio analisi; medicina nucleare con metabolismo basale; neurologia e radiologia;
– dopo l’emanazione dei decreti assessoriali n. 890 del 17 giugno 2002 e n. 5882 del 1 luglio 2005, la Serena presentò domanda di accreditamento istituzionale relativamente alle suindicate branche, conformi ai requisiti di cui al d.a. n. 890/2002, ad eccezione di quelle di medicina nucleare e radioterapia, per le quali erano in fase di realizzazione interventi di adeguamento – non ancora completati – specificamente indicati in un piano, inviato all’Assessorato regionale della sanità con nota prot. n. 833 del 25 giugno 2007;
– con decreto del Dirigente generale dell’Ispettorato Regionale Sanitario del 27 febbraio 2008, pubblicato sulla G.U.R.S., parte I, n. 12 del 14 marzo 2008, l’appellante fu formalmente accreditata per le attività ambulatoriali di medicina laboratorio e radiologia con TAC e non anche per quelle di cardiologia, medicina nucleare e neurologia.
Avverso tale decreto la Serena si tutelò avanti il T.A.R. per la Sicilia. A siffatto ricorso introduttivo fece seguito una seconda impugnativa per motivi aggiunti contro il predetto decreto del 30 aprile 2008, nella parte in cui la società appellante, in aggiunta alle attività ambulatoriali di medicina laboratorio e radiologia con TAC, era stata accreditata per ECG e EEG e non anche per quelle di cardiologia e neurologia.
5. – La sentenza impugnata, con la quale il T.A.R. ha respinto le domande della Serena, è sorretta dalle seguenti motivazioni:
– sussiste un rapporto di continuità tra convenzione, accreditamento provvisorio e accreditamento definitivo, nel senso che l’accreditamento provvisorio ha lo scopo di assicurare la prosecuzione dei rapporti tra l’amministrazione e i soggetti già convenzionati fino alla concessione dell’accreditamento istituzionale definitivo e alla stipula dei relativi accordi contrattuali, mediante il riconoscimento, al titolo originario (cioè la convenzione) di fonte regolativa del nuovo rapporto di accreditamento;
– è pertanto infondata la doglianza secondo la quale sarebbe illegittimo il mancato accreditamento definitivo per le branche di specialistica ambulatoriale di cardiologia e neurologia, motivato con riferimento alla loro qualificazione come prestazioni interne, stante la pregressa titolarità del rapporto di convenzionamento e di quello di accreditamento provvisorio: la Serena era difatti convenzionata ed è stata successivamente provvisoriamente accreditata (v. il decreto assessoriale n. 28907 del 2 marzo 1981, il decreto assessoriale n. 29550 del 27 aprile 1981 e l’elenco delle strutture sanitarie formalmente ammissibili all’accreditamento istituzionale dell’AUSL n. 6 di Palermo, pubblicato sulla G.U.R.S. n. 56 del 7 dicembre 2006) non per le branche di specialistica ambulatoriale di cardiologia e neurologia nella loro interezza, ma solo – relativamente alla prima – per la prestazione di EEG e – con riferimento alla seconda – a quella di EEG;
– legittimamente pertanto gli atti impugnati, in ossequio al ridetto principio di continuità, hanno fatto riferimento non alle branche di neurologia e cardiologia complessivamente considerate, ma unicamente alle prestazioni di ECG ed EEG;
– del resto, nel decreto assessoriale n. 890/2002 non si rinviene alcuna disposizione che imponga alla Amministrazione regionale di disporre l’accreditamento solo per intere branche e non anche per singole prestazioni nelle stesse ricomprese;
– in ogni caso poi il riferimento alle branche non inficia il principio generale secondo il quale va garantita continuità tra convenzione, accreditamento provvisorio ed accreditamento definitivo;
– inoltre l’EEG e l’ECG rappresentano prestazioni strumentali, che, seppure collocate nel più ampio contesto dell’intervento diagnostico e terapeutico neurologico e cardiologico, possono anche essere effettuate isolatamente;
– comunque l’accreditamento definitivo, secondo la particolare ed agevolata procedura oggetto dei fatti di causa, può aversi esclusivamente per le prestazioni già oggetto di convenzione ed accreditamento provvisorio, richiedendo l’eventuale ampliamento dell’oggetto di tali atti l’attivazione di una autonoma e ulteriore procedura la quale presuppone la verifica del fabbisogno regionale;
– è, viepiù, legittimo il diniego di accreditamento definitivo per le attività ambulatoriali di medicina nucleare e radioterapia, motivato con riferimento al mancato completamento degli interventi di adeguamento alla data della verifica, stante la perentorietà del termine del 29 giugno 2007 fissato dall’art. 12 del decreto assessoriale n. 890/2002;
– a tal riguardo l’art. 67 della L. 3 maggio 2001 n. 6, avente ad oggetto l’adeguamento delle strutture sanitarie, dopo avere previsto, al comma 1, la determinazione, ad opera della Regione, dei requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi minimi per l’esercizio dell’attività sanitaria da parte delle strutture pubbliche e private, e quelli ulteriori in attuazione del decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1997, nonché le modalità per l’accertamento e la verifica degli stessi, disponeva al comma 2 che il termine di cinque anni, previsto dall’art. 3, comma 3, del D.P.R. 14 gennaio 1997 per l’adeguamento ai requisiti minimi strutturali delle strutture già autorizzate ed in esercizio, decorresse dalla data di entrata in vigore di tale provvedimento regionale;
– detti requisiti sono stati fissati dal citato decreto assessoriale n. 890/2002, che ha dettato le condizioni tecniche, a cui devono rispondere le strutture sanitarie sia per potere operare, che per poter ottenere l’accreditamento istituzionale.
– siffatto decreto ha previsto, all’art. 12, i tempi massimi per l’adeguamento delle strutture pubbliche e private ai requisiti previsti per l’accreditamento nell’allegato 1, fissando, relativamente ai soggetti pubblici e privati – autorizzati, in esercizio e già provvisoriamente accreditati – per tutte le funzioni sanitarie autorizzate e con riferimento specifico ai requisiti strutturali e tecnologici, generali e specifici, il termine di 5 anni dalla pubblicazione nella G.U.R.S. (avvenuta il 28 giugno 2002);
– da ciò consegue che, in forza dell’art. 67, comma 2, della L. 3 maggio 2001, n. 6 e dell’art. 12 del citato d.a. n. 890 del 17 giugno 2002 il termine per l’adeguamento delle strutture sanitarie ai requisiti strutturali e tecnologici previsti dallo stesso decreto era perentorio ed è scaduto il 29 giugno 2007.
– d’altronde il mancato rispetto di tale scadenza non comporta (in presenza ovviamente dell’adeguamento alle disposizioni dettate con il d.a. n. 890/2002) l’impossibilità di svolgere attività sanitaria né impedisce alle strutture interessate di chiedere, attraverso l’ordinario procedimento a regime, l’accreditamento istituzionale, ma preclude unicamente l’accesso al regime "agevolato" di accreditamento istituzionale definitivo, per le strutture in esercizio (dapprima convenzionate e successivamente accreditate in via provvisoria);
– nella fattispecie è pacifico e incontestato che, alla data del 29 giugno 2007, la struttura gestita dalla ricorrente non aveva ancora terminato i lavori per adeguarsi ai parametri del d.a. n. 890/2002 relativamente alle branche di medicina nucleare e radioterapia e quindi risulta legittimo, nonché coerente con le disposizioni di cui al predetto decreto assessoriale, il diniego di accreditamento.
6. – L’appello è affidato alle seguenti censure:
I) con riferimento al mancato accreditamento per le branche di cardiologia e di neurologia: il T.A.R. non ha adeguatamente valutato che il d.a. n. 29550 del 27 aprile 1981 aveva aggiunto il riferimento alla "neurologia con elettroencefalogramma" e quindi Villa Serena era stata accreditata per l’intera branca e non solo per gli esami di (EEG), posto che il d.a. n. 890/2002 fa riferimento alla branca e non alle singole prestazioni. Tale esegesi sarebbe imposta da un triplice ordine di considerazioni: innanzitutto perché i requisiti tecnologici, strutturali e organizzativi previsti dal richiamato d.a. non riguardano la singola prestazione, ma la branca nella sua interezza; poi perché i budget annuali sono assegnate alle strutture (pre)accreditate in rapporto a branche specialistiche e non a singole prestazioni e, infine, perché l’ECG e l’EEG rappresentano soltanto un momento strumentale di più ampi interventi diagnostici e terapeutici e dunque la loro effettuazione non può prescindere dalle correlate e più ampie prestazioni di cardiologia e di neurologia;
II) con riferimento alle branche di medicina nucleare e cardiologia: l’art. 17 del d.a. n. 890/2002 rinviava a un successivo provvedimento per l’indicazione delle eventuali sanzioni in caso di rispetto di quanto stabilito dallo stesso decreto e tuttavia in nessun successivo provvedimento è stata fissata alcuna sanzione per il mancato rispetto del termine di adeguamento, con la conseguenza che a tale inosservanza non poteva conseguire, come effetto, la perdita della possibilità di ottenere l’accreditamento definitivo, ma, al più, soltanto la sospensione del procedimento fino al superamento positivo della verifica sui lavori effettuati.
7. – Tanto premesso, il Collegio osserva che, una volta ridotte ai termini essenziali, le difese della Serena poggiano su due assunti, ossia:
– l’accreditamento può avvenire soltanto per branche e non per singoli esami diagnostici;
– il mancato adeguamento entro il termine (circostanza non contestata) non può essere sanzionato con la perdita della possibilità di ottenere un accreditamento definitivo.
8. – Su entrambi tali aspetti della controversia si è ampiamente diffuso il T.A.R., corredando il dispositivo di rigetto con le doviziose e puntuali argomentazioni sopra riferite, dalle quali il Collegio non ritiene di doversi discostare. L’appello non offre invero argomenti per una riforma della pronuncia impugnata. Per un verso, in aggiunta a quanto già divisato dal primo Giudice, è sufficiente rilevare che non sempre, come insegna la comune esperienza, le prestazioni di ECG e di EEG sono erogate nell’ambito di più ampi trattamenti terapeutici di cardiologia o di neurologia; per altro verso, le difese della Serena sono evidentemente superate dal richiamato principio di continuità. Ed invero le conseguenze applicative di detto principio rendono, a ben vedere, irrilevante ai fini del decidere la questione della possibilità, in astratto, di accreditare singole prestazioni o intere branche. Di certo nella fattispecie vi è la circostanza che l’appellante era unicamente accreditata in via provvisoria all’erogazione di prestazioni di ECG e di EEG (a nulla rilevando in questa sede se essa si sia attenuta, o no, a tale vincolo) e ciò è chiaramente evincibile dagli atti intervenuti successivamente (v., tra gli altri, il decreto dell’Assessore regionale alla sanità del 22 aprile 2005, pubblicato sulla G.U.R.S. n. 20 del 13 maggio 2005) all’originario provvedimento autorizzativo del 1981. Essendo solamente quelle richiamate le attività ambulatoriali "già esistenti", legittimamente l’accreditamento, in forza del ricordato, prevalente principio di continuità, non ha legittimamente riguardato le intere branche della cardiologia e della neurologia.
9. – Del tutto priva di pregio è poi la seconda doglianza. Il T.A.R. ha condivisibilmente spiegato che dal mancato rispetto del termine di adeguamento non derivava alcuna perdita della possibilità di ottenere un accreditamento in via definitiva, ma da esso discendeva la conseguenza che, una volta scaduto il predetto termine, le strutture interessate avrebbero dovuto avviare il procedimento a regime e non più quello "speciale" e transitorio di cui all’art. 67 della L. 3 maggio 2001, n. 6 (e al d.a. n. 890/2002) il cui termine era definitivamente spirato, senza esser stato prorogato da alcuna legge.
Del tutto errata in punto di diritto è poi la configurazione di questo effetto in termini di sanzione. Non occorre difatti dilungarsi sulla differenza tra un onere (relativo, nella fattispecie, alla necessità di completare tempestivamente i lavori di adeguamento entro una certa data onde conseguire il risultato utile dell’accreditamento) e un obbligo (derivante dalla legge o da un atto amministrativo): le sanzioni in senso proprio conseguono alla violazione di obblighi o di doveri, non all’inosservanza di oneri.
10. – Al lume dei superiori rilievi, ritiene il Collegio di poter assorbire ogni altro motivo o eccezione, in quanto ininfluenti e irrilevanti ai fini della presente decisione.
11. – In conclusione, la sentenza impugnata ben resiste alle censure contro di essa rivolte e merita integrale conferma.
12. – Il regolamento delle spese processuali del secondo grado del giudizio, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, respinge l’appello.
Condanna l’appellante alla rifusione delle spese processuali del secondo grado del giudizio, liquidate in Euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00) in favore di ciascuna delle amministrazioni costituitesi in giudizio e, quindi, in complessivi Euro 5.000,00 (cinquemila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 22 settembre 2010, con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Antonino Anastasi, Gabriele Carlotti, estensore, Pietro Ciani, Giuseppe Mineo, componenti.
Depositata in Segreteria il 5 gennaio 2011.
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