Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo e motivi della decisione
1. – Premetteva parte ricorrente di aver partecipato al concorso indetto dal Comune di Roma per il rilascio di n. 300 licenze per taxi.
Pur avendo concorso nella selezione, parte ricorrente lamenta che il Comune non ha provveduto a riconoscere tutti i titoli da lui presentati pregiudicandolo nella graduatoria finale ed in particolare il titolo relativo all’attività svolta quale autista dipendente di impresa di noleggio (nella specie la cooperativa Euronoleggio), per il periodo di tre anni ed un mese, per come previsto dalla legge 15 gennaio 1992 n. 21.
Precisa il ricorrente che sia le legge statale che quella regionale di settore attribuiscono valore all’attività svolta quale autista dipendente di una impresa di noleggio auto al fine dell’ottenimento della licenza taxi nell’ambito delle prescritte selezioni pubbliche. Lamenta che, nonostante il regolamento comunale per la disciplina del servizio di taxi e di noleggio autovetture con conducente faccia espresso rinvio alle disposizioni della legge n. 21 del 1992 circa le modalità e i criteri per il rilascio dei relativi titoli abilitativi all’esercizio di quelle attività, il bando di concorso con riferimento al quale si è svolta la selezione in questione ha limitato l’attribuzione di uno specifico punteggio alla sola attività di sostituto alla guida (di altro soggetto titolare di licenza taxi).
Si duole, quindi, il ricorrente che la commissione nel valutare la sua domanda ha omesso di considerare, in aderenza a quanto indicato nel bando, il periodo svolto quale autista dipendente di una impresa di noleggio, pregiudicandolo inevitabilmente nella graduatoria finale tanto che, se gli fosse stato riconosciuto lo stesso punteggio attribuito dalla commissione a quei concorrenti che hanno dimostrato di aver sostituito alla guida titolari di licenza taxi, si sarebbe collocato in posizione utile per ottenere l’aspirato titolo abilitativo.
In ragione di quanto sopra, ritenendo illegittima la disposizione del bando di concorso che ha dato luogo alla surriferita sperequazione tra concorrenti e, di conseguenza, sostenendo l’illegittimità della graduatoria nella parte in cui non gli è stato attribuito l’ulteriore punteggio, il ricorrente chiede che tali provvedimenti siano annullati in sede giudiziale nella parte di suo interesse.
2. – Nel silenzio processuale dei controinteressati intimati, si è costituito in giudizio il Comune di Roma eccependo preliminarmente la irricevibilità del ricorso proposto e contestando nel merito le avverse prospettazioni in quanto ritenute infondate.
Con ordinanza n. 4099 del 13 luglio 2006 questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare proposta dall’odierno ricorrente, di talché l’Amministrazione intimata procedeva, con determinazione dirigenziale n. 1032 del 23 aprile 2007, a rilasciare in favore del ricorrente la licenza di taxi provvisoria n. 51P.
Il Tribunale, ritenuta la doverosità di un approfondimento in merito alle decisioni assunte medio tempore – rispetto alla data fissata per la definizione nel merito del ricorso – dal Comune con riferimento a fattispecie analoghe a quelle oggetto del presente giudizio, ha emesso ordinanza istruttoria n. 1162 del 23 luglio 2010. Il Comune di Roma, nell’adempiere tempestivamente, ha depositato in data 16 settembre 2010 una relazione con annessa documentazione attraverso la quale ha rammentato che nessun’altra determinazione era stata assunta oltre a quella che aveva condotto al rilascio della licenza di taxi provvisoria n. 51P, peraltro "subordinata all’esito del giudizio di merito e sottoposta a revoca in caso di mancato accoglimento del ricorso" (così, testualmente, a pag. 1 della relazione depositata) e che, comunque, "Il Comune di Roma non ha quindi modificato il proprio orientamento, che si ribadisce essere quello di non riconoscere il punteggio per le sostituzioni alla guida ai partecipanti al Concorso che hanno ritenuto di avere svolto attività di noleggio con conducente" (così, testualmente, a pag. 1 della relazione depositata), aggiungendo che ad alcuni concorrenti era stata comunque rilasciata la licenza di taxi sol perché, nonostante la mancata valutazione dell’attività di sostituto svolta, si erano comunque collocati in posizione utile nella graduatoria finale in seguito alla sopravvenuta estensione della graduatoria stessa.
Entrambe le parti presentavano memorie conclusive confermando le già rassegnate conclusioni.
3. – Preliminarmente il Collegio deve respingere l’eccezione di irricevibilità sollevata nei confronti di quella parte del ricorso proposto con la quale si sostiene la illegittimità del bando di concorso.
Il Comune di Roma sostiene che il ricorrente, ben conscio della impossibilità che gli potessero essere valutati, ai fini della formazione della graduatoria di merito, i periodi di attività quale autista dipendente di una impresa di noleggio in quanto costituenti un titolo non valutabile in ragione delle prescrizioni del bando, avrebbe dovuto impugnare la determinazione dirigenziale n. 1391 del 4 agosto 2005 (con la quale il bando è stato approvato) tempestivamente e non, come effettivamente è avvenuto, solo dopo la conoscenza della determinazione dirigenziale n. 585 del 29 marzo 2006 di approvazione della graduatoria finale, che non lo vede tra i vincitori.
Va rammentato in proposito che, per costante orientamento giurisprudenziale, l’onere della immediata impugnazione degli atti generali contenenti le prescrizioni disciplinanti una procedura selettiva (gara o concorso pubblici) si manifesta esclusivamente quando le prescrizioni della lex specialis che si ritengono illegittime e che pregiudicano la posizione del concorrente (o dell’aspirante tale, per meglio dire) impediscano di fatto la sua partecipazione tanto che, se l’interessato presentasse la relativa domanda, il soggetto procedente non potrebbe che escluderlo dalla selezione.
L’onere di immediata impugnazione delle norme disciplinanti la partecipazione ad una procedura selettiva deve, quindi, essere assolto con riguardo a quelle sole disposizioni concernenti i requisiti soggettivi di partecipazione e a quelle che integrano un’immediata preclusione alla partecipazione, ossia a quelle clausole che ledano immediatamente e direttamente l’interesse sostanziale del soggetto che ha chiesto di partecipare alla procedura concorsuale. Ogni diversa questione inerente all’applicazione delle norme regolamentari generali, così come l’impugnazione di norme del bando che, pur potendo considerarsi immediatamente lesive non siano peraltro univocamente chiare e vincolanti, può e deve essere proposta unitamente agli atti che di esse fanno applicazione, dal momento che sono questi ultimi ad identificare in concreto il soggetto leso dal provvedimento e a rendere attuale e concreta la lesione della sua situazione soggettiva (cfr., in termini, da ultimo T.A.R. Lazio, Sez. II, 17 settembre 2010 n. 32351).
Deriva da quanto sopra che non sussiste attualità dell’interesse a ricorrere allorché si controverta in ordine a disposizioni di un bando di concorso non immediatamente lesive quali la valutazione di titoli e l’attribuzione di punteggi.
Ad ulteriore dimostrazione di quanto sopra, se ve ne fosse necessità, può riferirsi proprio della vicenda che ha avuto protagonista il concorso in questione, durante il quale la platea dei vincitori è aumentata grazie alla possibilità, stabilita dal Comune di Roma, di rilasciare non più 300 licenze di taxi (come previsto dal bando) ma ben 1000, consentendo quindi anche a quei concorrenti che erano stati pretermessi in graduatoria, perché in possesso di titoli non valutabili in ragione di quanto prescritto dal bando, di rientrare comunque tra i vincitori della selezione, in ragione del punteggio acquisito per effetto degli altri titoli valutabili ed in loro possesso (cfr. sul punto pag. 2 della relazione depositata dal Comune di Roma in adempimento dell’ordinanza istruttoria n. 1162 del 2010).
L’eccezione di tardività sollevata dal Comune di Roma è quindi non condivisibile nei suoi presupposti giuridici e quindi infondata.
4. – Passando al merito della controversia, appare fondamentale ai fini della decisione esaminare la normativa che regola il settore del rilascio delle licenze per lo svolgimento del servizio di taxi nella parte qui di interesse.
La legge 15 gennaio 1992 n. 21 costituisce la leggequadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea ed all’art. 1, comma 2, essa precisa che "costituiscono autoservizi pubblici non di linea: a) il servizio di taxi con autovettura, motocarrozzetta, natante e veicoli a trazione animale; b) il servizio di noleggio con conducente e autovettura, motocarrozzetta, natante e veicoli a trazione animale".
All’art. 5, comma 1, lett. d), la legge affida ai Comuni, tramite la fonte regolamentare, il compito di fissare "i requisiti e le condizioni per il rilascio della licenza per l’esercizio del servizio di taxi e della autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente". Va detto, per incidens, che con decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112 sono state devolute alle Regioni e agli Enti locali tutte le funzioni amministrative inerenti alla materia dei trasporti, ad eccezione di quelle espressamente mantenute allo Stato e alle autorità portuali. Ai privati, invece, sono state affidate le funzioni inerenti all’accertamento medico dell’idoneità alla guida degli autoveicoli, e alla riscossione delle entrate per prestazioni rese da soggetti pubblici nel settore dei trasporti. Tale assetto è perfettamente compatibile con la Carta costituzionale ed in particolare con il novellato art. 117, in particolare commi 2, 3 e 6 (quest’ultimo, specificamente, per quanto concerne la potestà regolamentare degli Enti locali).
Posto che l’art. 8, comma 1, della legge n. 21 del 1992 espressamente impone ai Comuni la previa selezione ai fini del conferimento della licenza di taxi ("La licenza per l’esercizio del servizio di taxi e l’autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente sono rilasciate dalle amministrazioni comunali, attraverso bando di pubblico concorso, ai singoli che abbiano la proprietà o la disponibilità in leasing del veicolo o natante, che possono gestirle in forma singola o associata"), di particolare interesse ai fini dello scrutinio della presente controversia è la disposizione contenuta nell’ultimo comma dell’articolo citato, a mente del quale "L’avere esercìto servizio di taxi in qualità di sostituto alla guida del titolare della licenza per un periodo di tempo complessivo di almeno sei mesi, ovvero essere stato dipendente di una impresa di noleggio con conducente per il medesimo periodo, costituisce titolo preferenziale ai fini del rilascio della licenza per l’esercizio del servizio di taxi o dell’autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente".
La interpretazione corretta della norma surriprodotta, secondo l’assunto giurisprudenziale prevalente (cfr., sul punto, ad es., T.A.R. Veneto, Sez. II, 30 aprile 2004 n. 1280 e T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 11 giugno 2002 n. 353), deve essere quella di attribuire al concorrente che ha svolto attività di sostituto alla guida del titolare di una licenza di taxi per un periodo di tempo complessivo di almeno sei mesi ovvero (nel senso non disgiuntivo) a colui che, per il medesimo periodo, può dimostrare di essere stato dipendente di una impresa di noleggio con conducente la preferenza a parità di punteggi all’esito della selezione comunale.
In perfetta aderenza con quanto prescritto dalla leggequadro, la legge della Regione Lazio 26 ottobre 1993 n. 31 (recante disposizioni per l’esercizio del trasporto pubblico non di linea e norme concernenti il ruolo dei conducenti dei servizi pubblici di trasporto non di linea, di cui all’articolo 6 della legge 15 gennaio 1992, n. 21) nulla prescrive di innovativo e cogente in materia di modalità di rilascio dei titoli abilitativi al servizio di taxi o di noleggio con conducente, ribadendo anzi all’art. 14 che tale compito è affidato ai Comuni – "attraverso bando di pubblico concorso, ai singoli che abbiano la proprietà o la disponibilità in leasing del veicolo o natante, che possono gestirle in forma singola o associata" (così l’art. 7, comma 1, della citata legge regionale) – attraverso la fonte regolamentare che dovrà indicare tra l’altro "i requisiti e le condizioni per il rilascio della licenza per l’esercizio del servizio di taxi e della autorizzazione per l’esercizio di noleggio con conducente" (così la lettera d).
Se è vero dunque che anche la legge regionale riconosce ai Comuni una ampia discrezionalità nel fissare le regole che andranno applicate alle selezioni per il rilascio delle licenze di taxi, non può sottacersi come anche la legge regionale n. 58 del 1993, riproducendo esattamente l’art. 8, comma 4, della legge n. 21 del 1992, ribadisce che "L’avere esercitato servizio di taxi in qualità di sostituto alla guida del titolare della licenza, per un periodo di tempo complessivo di almeno sei mesi, ovvero essere stato dipendente di una impresa di noleggio con conducente per il medesimo periodo, costituisce titolo preferenziale ai fini del rilascio della licenza per l’esercizio del servizio o dell’autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente" (così l’art. 7, comma 4, della ridetta legge regionale).
5. – Il regolamento del Comune di Roma per la disciplina degli autoservizi pubblici non di linea, approvato con la deliberazione n. 214 del 12 novembre 1998, nell’affrontare all’art. 11 la tematica dei contenuti del bando di concorso in seguito al quale, a mente dell’art. 10, comma 1, del regolamento, possono essere assegnate le licenze di taxi e l’autorizzazione per l’esercizio del servizio di N.C.C., stabilisce, tra l’altro, che il bando deve stabilire "i titoli che saranno valutati per la formazione della graduatoria – oltre a quelli già previsti dall’art. 8 comma 4 della Legge 21/92 – ed il relativo punteggio requisiti per il rilascio delle licenze e delle autorizzazioni" (così alla lettera e).
Nel caso di specie il bando relativo alla procedura selettiva in ordine alla quale è qui controversia, approvato con determina dirigenziale n. 1391 del 4 agosto 2005, dopo aver richiamato e fatto proprie (e quindi estendendone l’applicazione alla procedura in esame) le norme della legge n. 21 del 1992, della legge regionale n. 58 del 1993 e del regolamento comunale approvato con la delibera consigliare n. 214 del 1998:
A) non attribuisce alcuna valutazione, neppure quale titolo di preferenza a parità di punteggio, al periodo, superiore a sei mesi, di svolgimento dell’attività di autista dipendente di una impresa di noleggio;
B) attribuisce punteggi, nella misura di punti 0.18 o di 0.03 in ragione dello svolgimento dell’attività tra il 1° gennaio 1993 ed il 31 dicembre 2001, nel primo caso e dal 1° gennaio 2002 alla data di pubblicazione del bando, nel secondo caso, all’attività "svolta in qualità di sostituto alla guida, ai sensi dell’art. 10 della Legge n. 21/92, per un periodo di tempo non inferiore a sei mesi" (così, testualmente, il punto 4 della sezione "Titoli di valutazione" del bando).
Pur ribadendo il Collegio che al Comune è affidato, dalla disposizioni normative sopra riprodotte o richiamate, il potere di fissare le regole per lo svolgimento delle procedure selettive di assegnazione delle licenze di taxi e, soprattutto, di individuare i titoli che consentiranno di formare la graduatoria dei concorrenti, esercitando tale potere con ampia discrezionalità in assenza di norme di settore che tale esercizio restringano fortemente, deve riaffermarsi la possibilità per il giudice amministrativo, investito della questione di scrutinare la legittimità o meno delle regole di un bando, di svolgere una delibazione attenta delle regole della selezione al fine di evidenziare se nel concreto siano state predisposte clausole valutative che nella loro applicazione diano luogo ad ingiustificate disparità di trattamento.
D’altronde, se è indubbiamente vero che rientra nel potere discrezionale della Pubblica amministrazione indicente un bando di concorso stabilire le modalità di valutazione dei titoli professionali e culturali, valutazione insindacabile dal giudice amministrativo della legittimità, salvo che dette modalità non trasmodino in ipotesi evidentemente illogiche, incongrue e comunque prive di razionalità (cfr., tra le tante e da ultimo, T.A.R. Lazio, Sez. III, 11 febbraio 2010 n. 1982), è altrettanto vero che il comportamento delle Amministrazioni deve sempre conformarsi ai principi comunitari e nazionali (si veda, ad esempio, il contenuto dell’art. 1 della legge 7 agosto 1990 n. 241) di parità di trattamento, non discriminazione, proporzionalità, tutela della trasparenza che, nel corretto significato della espressione, può tradursi quale garanzia di medesimo trattamento tra tutti i concorrenti di una selezione pubblica ed aspiranti all’ottenimento del beneficio atteso con la partecipazione. Tali regole basilari dell’agire amministrativo possono essere derogate esclusivamente quando sussista uno specifico e grave motivo che giustifichi tale deroga, altrimenti la disposizione derogatoria va tacciata di irragionevolezza e quindi considerata illegittima.
6. – Nel caso di specie difficilmente si comprende come possa resistere alla critica di disparità di trattamento tra soggetti operanti nel medesimo settore, quello del trasporto pubblico non di linea, la disposizione del bando in questione che limita la valutazione e l’attribuzione di punteggi ai soli concorrenti che possano vantare di aver sostituito alla guida un titolare di licenza di taxi, non tenendo in nessuna considerazione (addirittura neppure quale titolo di preferenza a parità di punteggio) l’attività di autista dipendente (verificata nel suo concreto realizzarsi, ovviamente, non essendo sufficiente il mero requisito dell’essere dipendente) di una impresa di noleggio auto con conducente, laddove sia la leggequadro nazionale sia la legge della Regione Lazio n. 58 del 1993 non attribuiscono nessuna distinzione tra le due tipologie di titolo.
Né può sostenersi – perché una tale interpretazione proverebbe troppo e finirebbe per disvelare valutazioni giuridicamente non condivisibili alla stato della legislazione primaria vigente sia nazionale che regionale, seppur nei limiti costituzionali della rispettiva portata prescrittiva consentita a tali fonti primarie nei confronti dell’ordinamento degli Enti locali – che la disposizione in questione del bando sia giustificata dall’obiettivo di voler privilegiare chi ha già operato quale sostituto nell’attività di servizio di taxi, piuttosto che in quella di conducente di auto di proprietà di una impresa di noleggio, attesa la perfetta identità fenomenica tra il trasporto del pubblico attraverso il servizio di taxi e quello svolto con la formula del noleggio auto con conducente.
Né ancora si possono condividere le pur pregevoli deduzioni sviluppate dalla difesa del Comune di Roma con le quali intendeva convincere che tra i due tipi di servizio, in realtà, vi fosse una differenza tale da giustificare la mancata considerazione nel bando di selezione dell’attività svolta dai concorrenti quale autista dipendente di una ditta di noleggio. La difesa comunale, infatti, ha ritenuto che tale dimostrazione discendesse dalla circostanza che sia la legge nazionale che quella regionale prevedono due titoli diversi e distinti per svolgere il servizio di taxi ed il servizio di noleggio con conducente (cfr. pag. 7 della memoria depositata in vista dell’udienza del 14 aprile 2010). Detta difesa ha anche richiamato a supporto di tali assunti alcune pronunce cautelari del giudice amministrativo (cfr. pag. 8 della memoria depositata in vista dell’udienza del 14 aprile 2010) nelle quali si ribadisce la legittimità della valorizzazione di pregresse esperienze professionali.
Orbene, per un verso, la circostanza che il titolo abilitativo all’esercizio delle due tipologie di servizio di trasporto pubblico non di linea è stato diversificato dalla legislazione di settore non dimostra affatto che le due attività nel concreto non siano assimilabili e, soprattutto, non supera l’innegabile equiparazione che proprio la legislazione di settore, nazionale e regionale, opera espressamente ai fini della valutabilità della pregressa esperienza quale titolo di preferenza nelle selezioni per il rilascio dei relativi titoli (cfr. art. 8, comma 4, della legge n. 21 del 1992 e l’art. 7, comma 4, della legge della Regione Lazio n. 58 del 1993); sotto altro profilo, non appare ragionevole valorizzare l’esperienza pregressa quale sostituto di titolare di licenza di taxi e non attribuire alcun tipo di valutazione all’analoga attività dipendente di una impresa per la conduzione di autovetture per lo svolgimento del trasporto pubblico non di linea di noleggio con conducente.
Da quanto sopra deriva, dunque, l’irragionevole scelta operata dal Comune di Roma e la conseguente illegittimità del bando nella parte in cui limita la valutazione dell’esperienza pregressa dei concorrenti alla sola attività di sostituzione di titolare di licenza taxi, con altrettanto conseguente illegittimità della determinazione dirigenziale di approvazione della graduatoria finale nella parte che riguarda la posizione dell’odierna parte ricorrente.
7. – Per completezza di motivazione va poi ricordato che, seppure le disposizioni di fonte primaria che attribuiscono rilievo sia all’avere esercitato servizio di taxi in qualità di sostituto alla guida del titolare della licenza per un periodo di tempo complessivo di almeno sei mesi, sia di essere stato dipendente di una impresa di noleggio con conducente per il medesimo periodo, quale titolo preferenziale ai fini del rilascio della licenza per l’esercizio del servizio di taxi o dell’autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente sono chiaramente finalizzate ad assicurare una preferenza a chi abbia già maturato una certa esperienza lavorativa nel settore "a parità di punteggio"; ai fini dell’attribuzione dei punteggi di valutazione, invece, il bando ben avrebbe potuto differenziare in ordine al peso dei punteggi con riferimento al tipo di attività svolta dal concorrente, tra le due sopra descritte, ma non appare ragionevole aver escluso totalmente dal novero degli elementi valutabili ai fini della formazione del punteggio – una volta che era considerata valutabile la sostituzione del titolare di licenza di taxi – l’attività di autista dipendente per una ditta di noleggio auto con conducente.
8. – In ragione delle suesposte considerazioni, stante la fondatezza delle censure dedotte, il ricorso va accolto con annullamento degli atti impugnati nei limiti di cui in motivazione.
Le spese con riferimento a tutte le parti costituite e, comunque, intimate vanno compensate, ai sensi dell’art. 92 c.p.c. novellato, attesa la peculiarità del caso in esame e l’assenza di precedenti riferimenti interpretativi inerenti alle specifiche norme di settore applicate dall’Amministrazione soccombente nell’adozione degli atti amministrativi qui impugnati.
P.Q.M.
pronunciando in via definitiva sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei limiti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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