Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 21.4.2007 e depositato presso la Segreteria della Sezione il successivo giorno 27 (rubricato al n. 495/07 R.G.R.), TS C. s.r.l., S.B. e S.R. impugnavano:
a) la deliberazione di Consiglio Comunale n. 40 del 26 giugno 2006, con cui il Comune di Puegnago sul Garda aveva adottato il Piano di Lottizzazione denominato PA/2 in variante al P.R.G. vigente, ai sensi dell’art. 2, secondo comma, della Legge Regionale n. 23/1997;
b) la deliberazione di Consiglio Comunale n. 8 del 15 gennaio 2007 recante "Esame osservazioni e approvazione definitiva piano di lottizzazione P.A./2 località Riello, in variante al P.R.G. vigente ai sensi della legge L.R. n. 23/1997".
I ricorrenti articolavano le seguenti doglianze::
1) Violazione, falsa ed errata applicazione dell’articolo 2, comma secondo, della legge regionale Lombardia 23 giugno 1997, n. 23. Eccesso di potere per travisamento ed errata rappresentazione dei presupposti di fatto e per difetto di motivazione.
2) Violazione, falsa ed errata applicazione degli articoli 1 e 7 della legge regionale Lombardia 23 giugno 1997, n. 23; dell’articolo 2 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per carente motivazione.
3) Violazione, falsa ed errata applicazione dell’articolo 13, primo comma, delle decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285; articoli 1, 2 e 3 del Decreto Ministeriale 5 novembre 2001 e dell’articolo 5 bis della legge regionale Lombardia 4 maggio 2001, n. 9.
4) Violazione, falsa ed errata applicazione dell’articoli 9 e 11 del d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327. Eccesso di potere per errata rappresentazione dei presupposti di fatto.
Si costituivano in giudizio sia il Comune di Puegnago sul Garda sia la controinteressata ECA SRL, chiedendo il rigetto del gravame.
Alla Camera di consiglio del 5.7.2007 (ord. N. 545/07) la Sezione ha respinto la domanda incidentale di sospensione degli effetti dell’atto impugnato.
Il Consiglio di Stato (Sez. IV, ord. n. 5174 del 9.10.2007) pronunciando sull’appello proposto dalle ricorrenti, ha accolto la domanda cautelare.
Successivamente, con atto di motivi aggiunti notificato il 13.11.2007 e depositato presso la Segreteria della Sezione il successivo giorno 13, le parti ricorrenti hanno impugnano:
– la denuncia di inizio attività n. 33/2007, presentata dalla controinteressata il 16 aprile 2007 prot. n. 2770 per le opere di urbanizzazione delle aree comprese nel PA/2 località Riello, (conosciuta dai ricorrenti il 30 luglio 2007, a seguito di apposita istanza di accesso agli atti e ai documenti del 12 luglio 2007;
– la denuncia di inizio attività n. 34/2007, presentata dalla controinteressata il 16 aprile 2007 prot. n. 2771 per la costruzione di nuovo edificio residenziale in zona PA/2 località Riello (conosciuta dai ricorrenti il 30 luglio 2007, a seguito di apposita istanza di accesso agli atti e ai documenti del 12 luglio 2007), deducendo: "Illegittimità derivata", con la riproposizione degli stessi motivi articolati con il ricorso originario.
Successivamente, con ricorso notificato il 16.6.2008 e depositato presso la Segreteria della Sezione il successivo giorno 14 (rubricato al n. 703/2008 R.G.R.), TS C. s.r.l., S.B. e A.V.P., impugnavano la deliberazione di Consiglio Comunale n. 12 del 28 febbraio 2008, pubblicata all’Albo Pretorio Comunale il 9 aprile 2008, recante "Esame ed approvazione convenzione per allargamento passaggio pedonale e carraio esistente in località Riello, mapp. Nn. 4433, 4230 sub. 24, 4235, 4471 sub. 24 e 4230 sub. 4", deducendo:
1) Violazione, falsa ed errata applicazione dell’articolo 2, comma secondo, della legge regionale Lombardia 23 giugno 1997, n. 23. Eccesso di potere per errata rappresentazione dei presupposti di fatto, per carenza di interesse pubblico e per sviamento della causa del potere esercitato.
2) Violazione, falsa ed errata applicazione dell’articolo 2, comma secondo, della legge regionale Lombardia 23 giugno 1997, n. 23, articolo 98 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei Contratti Pubblici). Eccesso di potere per travisamento ed errata rappresentazione dei presupposti di fatto e per difetto di motivazione.
3) Violazione, falsa ed errata applicazione dell’articolo 93 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei Contratti Pubblici).
4) Violazione, falsa ed errata applicazione dell’articolo 13, primo comma, delle decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285; articoli 1, 2 e 3 del Decreto Ministeriale 5 novembre 2001 e dell’articolo 5 bis della legge regionale Lombardia 4 maggio 2001, n. 9.
5) Violazione, falsa ed errata applicazione dell’articoli 9, 11 e 16 del d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327, articoli 97 e 98 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei Contratti Pubblici). Eccesso di potere per errata rappresentazione dei presupposti di fatto.
Si costituivano in giudizio il Comune di Puegnago sul Garda e i controinteressati ECA SRL e F.C., chiedendo il rigetto del gravame.
Alla Camera di consiglio del 31.7.2008 (ord. N. 548/08) la Sezione ha respinto la domanda incidentale di sospensione degli effetti dell’atto impugnato.
Il Consiglio di Stato (Sez. IV, ord. n. 6392/08) ha respinto l’appello proposto dai ricorrenti avverso tale ordinanza.
In data 4.2.2009 i ricorrenti hanno depositato istanza di prelievo del ricorso.
Con ricorso notificato il 18.12.2008 e depositato presso la Segreteria della Sezione il successivo giorno 16.1.2009 (rubricato al n. 57/09 R.G.R.), TS C. s.r.l., S.B. e S.R. impugnavano: a) la deliberazione di Consiglio Comunale n. 13 del 28 febbraio 2008, con cui il Comune di Puegnago sul Garda adottava il Piano di Lottizzazione denominato PA/2 in variante al P.R.G. vigente ai sensi della Legge Regionale n. 23/1997; b) la deliberazione di Consiglio Comunale n. 44 del 4 settembre 2008, recante "approvazione definitiva piano di lottizzazione P.A./2 località Riello, in variante al P.R.G. vigente ai sensi della legge L.R. n. 23/1997"; c) la convenzione urbanistica allegata alla deliberazione di adozione n. 13 del 28 febbraio 2008.
I ricorrenti articolano le seguenti doglianze::
1) Violazione, falsa ed errata applicazione dell’articolo 28 della legge n. 1150/1942. Eccesso di potere per travisamento ed errata rappresentazione dei presupposti di fatto e per difetto di motivazione.
2) Violazione, falsa ed errata applicazione dell’articolo 2, comma secondo, della legge regionale Lombardia 23 giugno 1997, n. 23. Eccesso di potere per travisamento ed errata rappresentazione dei presupposti di fatto e per difetto di motivazione.
3) Violazione, falsa ed errata applicazione degli articoli 1 e 7 della legge regionale Lombardia 23 giugno 1997, n. 23; dell’articolo 2 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per carente motivazione.
4)Violazione, falsa ed errata applicazione dell’articolo 13, primo comma, delle decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285; articoli 1, 2 e 3 del Decreto Ministeriale 5 novembre 2001 e dell’articolo 5 bis della legge regionale Lombardia 4 maggio 2001, n. 9.
Si costituivano in giudizio il Comune di Puegnago sul Garda e la controinteressata ECA SRL, chiedendo il rigetto del gravame.
Alla Camera di consiglio del 26.2.2009 (ord. N. 147/09) la Sezione ha respinto la domanda incidentale di sospensione degli effetti dell’atto impugnato.
Il Consiglio di Stato (Sez. IV, ord. n. 2477/09) ha respinto l’appello proposto dai ricorrenti avverso tale ordinanza.
Con atto depositato il 1.2.2010, il difensore dei ricorrenti ha chiesto il prelievo congiunto dei ric. n. 495/07, 57/09 e 703/08.
In vista della pubblica udienza le parti hanno depositato documenti, nonché memorie e repliche.
Alla pubblica udienza del 24.11.2010 i tre ricorsi sono stati trattenuti in decisione.
Motivi della decisione
Preliminarmente il Collegio, anche in adesione alle richieste formulate dalla parti costituite, procede alla riunione dei tre ricorsi all’esame, i quali possono essere decisi con un’unica sentenza, trattandosi della impugnativa da parte degli stessi soggetti (salvo quanto specificato più sotto) di una serie di atti – tutti assunti dall’Amministrazione comunale di Puegnago sul Garda – fra loro strettamente connessi in quanto attinenti alla destinazione urbanistica, mediante piano attuativo in variante al piano regolatore, di un compendio immobiliare.
Sotto il profilo soggettivo va specificato che i tre gravami risultano collettivamente proposti da tre distinti soggetti: due di questi – TS C. s.r.l. e S.B. – sono presenti in tutti e tre gli atti di ricorso, R. Sergio nel primo e nel terzo, l’A.V.P. solo nel secondo.
Con il primo ricorso (n. 497/2007) TS C. s.r.l., S.B. e S.R. – premesso di essere residenti (R. e B.) o domiciliati (TS C. s.r.l.) in unità immobiliari confinanti o viciniori alle aree oggetto dell’intervento edilizio individuato quale PA n. 2 – impugnano (con il ricorso originario): a) la deliberazione di Consiglio Comunale n. 40 del 26 giugno 2006, con cui il Comune di Puegnago sul Garda aveva adottato il Piano di Lottizzazione denominato PA/2 in variante al P.R.G. vigente, ai sensi dell’art. 2, secondo comma, della Legge Regionale n. 23/1997; b) la deliberazione di Consiglio Comunale n. 8 del 15 gennaio 2007 recante "Esame osservazioni e approvazione definitiva piano di lottizzazione P.A./2 località Riello, in variante al P.R.G. vigente ai sensi della legge L.R. n. 23/1997", nonché (con il ricorso per motivi aggiunti) c) la DIA presentata dalla controinteressata ECA il 16 aprile 2007 prot. n. 2770 per le opere di urbanizzazione delle aree comprese nel PA/2 località Riello e d) la DIA presentata dalla controinteressata il 16 aprile 2007 prot. n. 2771, relativa alla costruzione di nuovo edificio residenziale in zona PA/2 località Riello.
A seguito dell’accoglimento -da parte del Consiglio di Stato (ordinanza 9.10.2007 n. 5174) – della istanza cautelare, ECA s.r.l. presentava un nuovo piano di lottizzazione, differente dal precedente in quanto non implicante la modificazione del perimetro del comparto, che veniva approvato con la deliberazione di Consiglio Comunale n. 44 del 4 settembre 2008 (oggetto di impugnativa con il terzo ricorso) nonché una proposta di convenzione per l’allargamento di passaggio pedonale e carraio esistente in località Riello, che veniva approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 12 del 28 febbraio 2008 (oggetto di impugnativa con il secondo gravame).
Le parti, nelle memorie finali, risultano concordi nel rilevare l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse del suddetto primo gravame, sul rilievo che il piano di lottizzazione approvato nel 2007 è stato abbandonato e sostituito da altro piano avente caratteristiche parzialmente differenti, e fatto oggetto delle altre impugnative.
Il ricorso n. 497/2007 va quindi dichiarato improcedibile.
Con il secondo gravame (n. 703/2008) TS C. s.r.l., S.B. e l’A.V.P. hanno impugnato la deliberazione del Consiglio Comunale di Puegnago sul Garda (n. 12 del 28 febbraio 2008) recante "esame ed approvazione convenzione per allargamento passaggio pedonale e carraio esistente in loc. Riello mapp. n. 4433, 4230 sub. 24, 4235, 4471 sub. 24 e 4230 sub. 4".
Natura e scopi dell’intervento sono così descritti nella relazione tecnica (costituente l’all. 1quater alla delibera): "Trattasi di progetto di passaggio pedonale e carraio esistente già previsto nella Convenzione Urbanistica Integrativa a norma dell’art. 8 della Legge 765 del 6 agosto 1967 sottoscritta in data 14.3.1996 Notaio Giovanni Bonari…omissis.
Detto passaggio pedonale e carraio come previsto dal PRG e dalla sopraccitata Convenzione Urbanistica Integrativa è stato realizzato per consentire l’accesso al PA/2 oltre che essere usato per detto scopo dagli abitanti dei fabbricati confinanti del complesso Riello.
Mediante il progetto di allargamento allegato si intende migliorare la funzionalità e la viabilità per i frontisti fra cui il sig. F.C. sia l’accesso al PA/2 in funzione anche dell’utilizzo dell’area a verde pubblico indicata nel PRG in vigore.
L’allargamento previsto dovrà essere realizzato in parte sulla proprietà dello stesso F.C. e in parte sulla proprietà comunale fino ad ottenere una larghezza costante di ml. 5,00 circa.
Come previsto dalle norme di attuazione art. 32 trattandosi di intervento da realizzarsi in zona SP in parte su proprietà comunale si dovrà procedere ad adeguato convenzionamento fra i richiedenti e l’Amministrazione Comunale.
Il Comune dovrà comunque essere esonerato dal sostenere qualsiasi spesa relativa alla realizzazione di dette opere.
Le opere previste consistono nella demolizione e ricostruzione della recinzione lungo la proprietà F. e lo spostamento dei cordoli esistenti con la realizzazione di un piccolo cordolo di sostegno lungo la proprietà comunale."
I ricorrenti rappresentano:
– di essere residenti (quanto a S.B.) o domiciliati (la TS C. s.r.l. e l’A.V.P.) in unità immobiliari, nel comune di Puegnago sul Garda, confinanti e/o vicinorie alle aree oggetto dell’intervento edilizio individuato quale Piano di Attuazione n. 2 dal vigente P.R.G. del Comune di Puegnago sul Garda;
– che TS C. s.r.l. è proprietaria dell’area contraddistinta al mappale n. 4496, foglio logico 9, foglio di mappa 10 del Comune Censuario di Puegnago sul Garda (cfr. all. n. 2 – doc. n. 8);
– che S.B. è proprietaria di una porzione di area contraddistinta al mappale n. 4495, foglio logico 9, foglio di mappa 10 del Comune Censuario di Puegnago sul Garda (cfr. all. n. 2 – doc. n. 7);
– entrambe le proprietà confinano con le aree interessate dalla lottizzazione e dal passaggio della strada di accesso al lotto del Piano di Attuazione in questione.
Secondo la prospettazione dei ricorrenti:
– l’allargamento proposto andrebbe ad occupare aree che sono di loro proprietà;
– benché l’Amministrazione abbia descritto l’intervento come volto ad ampliare la strada di accesso al nuovo parcheggio da realizzarsi (nell’ambito del PA 2) da parte di ECA, in realtà si tratta della strada di lottizzazione per accedere al nuovo insediamento edilizio denominato PA2 Riello che non presenta altra via alternativa di ingresso al comparto;
– la realizzazione di tale intervento determina per gli altri frontisti (tra cui i deducenti) un peggioramento delle condizioni di vita, poiché essi sono privati delle aree delle quali sono proprietari esclusivi e che utilizzano come parcheggi, senza che sia individuata una soluzione alternativa quanto alla loro dislocazione, e saranno costretti a sopportare il notevole traffico derivante dall’ accesso al complesso residenziale.
La ricostruzione in punto di fatto operata dai ricorrenti è stata contestata sia dalla difesa comunale sia da quella dei controinteressati.
Infatti, l’Amministrazione comunale (con la memoria difensiva e il deposito documentale del 25.7.2008) evidenzia (cfr. l’estratto del PRG prodotto come doc. n. 1) che:
– il PRG di Puegnago contempla specifico comparto, denominato PA2VP, destinato alla edificazione residenziale, per il quale è previsto che l’edificazione venga concentrata in una determinata zona e che la siano cedute aree standard in misura superiore ai minimi di legge;
– l’unica strada di accesso al predetto piano di lottizzazione PA2VP corre lungo i mappali nn. 4235, 4230/24 e 4471/24, individuata sul PRG come area SP;
– l’art. 32 delle NTA del PRG (doc. n. 5) – che disciplina gli interventi sulle aree SP – prevede che tali interventi siano riservati all’Amministrazione comunale ovvero ad "intervento convenzionato con l’A.C.".
In sostanza l’Amministrazione pone in luce che:
– la strada esistente è larga mt. 3,60 nel punto più stretto e si allarga progressivamente fino a mt. 4,80;
– il progetto di allargamento e sistemazione (cfr. tavola n. 3) prevede che a regime la strada risulti larga circa 5,00 metri;
– l’allargamento interessa in gran parte area di proprietà dei lottizzanti e per circa 50 mq. area di proprietà comunale, non va ad interessare aree di proprietà dei ricorrenti.
Ancora, dalla documentazione versata in atti (dep. del 28.7.2008) dalla controinteressata ECA SRL emerge che:
A) la predetta società è proprietaria in Puegnago dei terreni contraddistinti dai mappali n. 4275 di mq. 3685 e n. 4276 per una porzione di mq. 295, e così per una superficie complessiva catastale di mq. 3980; detta area è azzonata in base al P.R.G. vigente in zona C e costituisce il comparto "PA/2" con volumetria definita di mc. 1.200, da realizzare su di un’area di mq. 1135, mentre la restante superficie di mq. 2845 risulta destinata a verde pubblico (cfr. estratto mappa e estratto di P.R.G., doc. n. 1).
B) il PA/2 è adiacente alla lottizzazione "Riello", di cui costituisce completamento. Agli immobili di proprietà della società E. S.r.l. (lotto intercluso) si accede attraverso la strada esistente, contraddistinta dai mappali n. 4235, 4230/24 e 4471/24 (doc.n.2), ceduti all’A.C. nel 2000 (doc. n. 3) in forza della convenzione urbanistica del 14.3.1996 inerente la lottizzazione "Riello" (doc. n. 4).
C) Tale strada costituisce opera di urbanizzazione realizzata nell’ambito "dell’ampliamento e variante lottizzazione Riello" di cui alla citata convenzione urbanistica 14.3.1996, come da tavola 5 allegata alla convenzione (doc.n. 4 bis), dalla quale emerge che i mappali 4235, 4230/24 e 4471/24 sono destinati a "passaggio pedonale e carraio" realizzato nell’ambito "della nuova area verde" (cfr. legenda della tavola). Sotto tale strada sono stati realizzati tutti gli impianti tecnologici (cfr tavola 5, doc. cit. 4 bis). In tale tavola sono specificatamente individuate, con apposita campitura, le aree a parcheggio, distinte, quindi, dall’area destinata a passaggio pedonale e carraio.
D) L’allargamento del percorso pedonale e carraio esistente non interessa la proprietà dei ricorrenti: esso è previsto esclusivamente sulla proprietà comunale e sulla proprietà di C. F., come da tavola allegata al progetto nonché dai titoli di proprietà.
E) L’area acquistata dalla T.S. C. S.r.l. (che non è proprietaria del mappale adiacente 4496 o di altra proprietà adiacente) è un reliquato di soli mq. 24 (cfr. atto di acquisto prodotto dai ricorrenti sub n. 9 del fascicolo dei ricorrenti) esterna alla recinzione del terreno contraddistinto dal mappale 4496 e molto al di fuori dell’area prevista per l’allargamento, come da documentazione fotografica con indicazioni illustrative (doc.n. 11).
L’accesso all’immobile (contraddistinto dal mappale 4495) di cui è in parte proprietaria B. S. non avviene dalla strada contraddistinta dal mappale 4235, attesa l’esistenza della recinzione continua in muratura, ma dal lato opposto, e cioè in fregio alla strada Provinciale (cfr. doc. cit. n. 11).
Le documentate asserzioni fatte dal Comune e dalla controinteressata non hanno trovato sostanziale smentita da parte dei ricorrenti. Anzi, questi – con la memoria conclusiva depositata il 21.10.2010 – hanno dato atto (cfr. p. 2.1.2 pag. 7) che "la causa petitoria pendente innanzi al Tribunale Civile di Brescia – sez. distaccata di Salò di cui al ricorso RG 218/09, è stata abbandonata dalla ricorrente (TS C. s.r.l.) a fronte dell’esito della CTU espletata, con atto di rinuncia notificato.
In particolare, il professionista incaricato dal Tribunalearch. Angelo Spagnoli, depositando il 29 aprile 2010 relazione peritale definitiva, ha dato atto che il progetto di allargamento non interessa le aree della TS C. poiché la linea che si pensava essere quella di confine, ovvero quella che di fatto delimita l’esistente strada, in realtà, risulta essere più arretrata, ciò influendo anche sulla reale estensione dei mappale numero 4496 e 5354.
Sicché, prendendo quanto appena rappresentato da TS C. ha provveduto, oltre che a notificare il 20 ottobre 2010 alle controparti, atto di rinunzia dell’azione intrapresa, alla rimozione delle viti ivi impiantate con ciò consentendo all’Amministrazione comunale di rientrare nella piena disponibilità delle aree di sua proprietà.".
Così ricostruita la situazione di fatto, il Collegio può passare alla disamina delle censure articolate dai ricorrenti, prescindendo dalla disamina delle eccezioni (di difetto di legittimazione al ricorso e di interesse ad agire in capo ai deducenti) che sono state sollevate dalla resistente Amministrazione e dalla controinteressata, posto che il ricorso si palesa infondato nel merito.
Preliminarmente va rilevato che la disamina va limitata alle doglianze così come risultano cristallizzate nell’atto introduttivo del giudizio, risultando inammissibile l’estensione dell’oggetto del giudizio, posto in essere dai ricorrenti attraverso l’introduzione di nuovi profili, mediante la memoria depositata il 17.4.2010, non notificata.
Contrariamente a quanto sostenuto dal difensore dei ricorrenti, con la memoria finale depositata il 21.10.2010, non si tratta di mero sviluppo di censure già introdotte nel ricorso originario ma di doglianze del tutto differenti e nuove (venendosi per la prima volta a sollevare la questione relativa alla mancata autorizzazione al F., da parte del Super condominio Riello, all’arretramento del recinzione per realizzare la strada).
Con il primo motivo, prospettando il vizio di "eccesso di potere per errata rappresentazione dei presupposti di fatto, per carenza di interesse pubblico e per sviamento della causa del potere esercitato", si afferma che l’atto risulta privo dell’esplicazione dell’interesse pubblico che lo giustifica.
I ricorrenti sostengono che la deliberazione consiliare non avrebbe indicato le ragioni di interesse pubblico volte a giustificare l’esecuzione dell’opera e sostengono che la finalità perseguita consisterebbe unicamente nel consentire al lottizzante di realizzare un accesso all’insediamento previsto della lottizzazione.
La doglianza va disattesa.
Scopo del piano attuativo è di assicurare un corretto disegno urbanistico di una zona, sia sotto il profilo del coordinamento con le aree circostanti sia con riguardo alla dotazione delle necessarie infrastrutture, alla stregua di un disegno urbanistico definito dal piano regolatore generale.
Nella specie il PA/2 è stato inserito con la variante al PGR adottata nel 1995 che nell’azzonamento individua l’accesso sulle aree divenute di proprietà comunale a seguito della cessione (v. supra alla lett. C). Tali circostanze sono sufficienti a smentire l’asserito difetto di interesse pubblico all’intervento e di perseguimento dell’interesse di un privato, inserendosi nell’ambito dell’attuazione di pregresse (definitive, inoppugnabili) scelte pianificatorie, che soddisfano anche interessi pubblici (la consistente cessione gratuita al Comune di aree a verde pubblico)
L’intervento oggetto dell’impugnata deliberazione non è affatto a vantaggio ingiustificato ed esclusivo di un privato, ma è coerente con la scelta pianificatoria ed è volto a migliorare l’urbanizzazione esistente.
Non sussiste alcun sviamento dalla causa del potere esercitato per il fatto che è stata approvata una convenzione autonoma, mentre, a detta dei ricorrenti, avrebbe dovuto essere inserita nell’ambito della progettazione del piano attuattivo "rispetto al quale è collegato". In proposito è sufficiente osservare che l’intervento, comunque migliorativo rispetto alla situazione esistente (trattandosi di ampliamento dell’attuale passaggio) riguarda immobili, di proprietà comunale e di privato che ha dato il consenso, esterni al perimetro del PA/2, che viene eseguito in forza di convenzionamento senza alcun onere per l’A.C. secondo quanto previsto dall’art. 32 delle NTA del PRG.
Con il secondo motivo si lamenta che è stata illegittimamente modificata la destinazione urbanistica – ad aree a standard (per accesso pedonale agli immobili e a parcheggio) – che era stata impressa alle aree in questione all’atto della loro cessione al Comune – effettuata da C. F. con atto notarile del 18.10.2000, "ad ingiusto vantaggio di un privato e senza preoccuparsi di verificare e garantire il rispetto della dotazione minima di aree a standard urbanistici ", lamentando che verrebbero eliminate aree pubbliche di sosta.
La censura va rigettata.
Innanzi tutto, l’assunto è infondato in fatto, atteso che (v. punto C) l’area contraddistinta dai mappali 4235, 4230/24 e 4471/24 in base alla "variante e ampliamento della lottizzazione Riello" è destinata a passaggio pedonale e carraio, come risulta dalla tavola n. 5 allegata alla convenzione urbanistica del 1996. Inoltre, alla stregua del P.R.G. vigente l’area è azzonata come SP, normata dall’art. 32 delle N.T.A. che tra l’altro dispone: "Le destinazioni delle singole aree indicate nelle tavole di P.R.G. hanno carattere indicativo e, fermo restando l’uso pubblico, possono essere variate senza che ciò costituisca variante al P.R.G.".
Con la terza censura, si afferma che, ove l’opera oggetto della convenzione dovesse qualificarsi opera pubblica, e non semplicemente come di interesse pubblico, la deliberazione impugnata approva un progetto che non è conforme alle prescrizioni dell’art. 93 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei Contratti Pubblici).
La doglianza è inammissibilità per genericità, posto che non sono esplicitate le ragioni della non conformità al parametro legislativo invocato.
Con il quarto motivo si prospetta la violazione delle norme (art.13, primo comma, del D. lgs. 30 aprile 1992, n. 285; artt. 1, 2 e 3 del Decreto Ministeriale 5 novembre 2001 e art. 5 bis della legge regionale Lombardia 4 maggio 2001, n. 9) che disciplinano le caratteristiche tecniche delle nuove strade e la non adeguata valutazione delle soluzioni viabilistiche per l’accesso al nuovo realizzando comparto.
La censura muove dall’erroneo erroneo presupposto che si tratti della costruzione di una nuova strada, ma – come si è visto (v. B e C) si tratta invece del mero allargamento di un passaggio carraio già esistente, per la realizzazione di una mera strada interna di lottizzazione, sicchè non ricorrono i presupposti per l’applicazione della normativa invocata.
Infine, il quinto motivo – con cui si deduce non esser state rispettate le norme in tema di espropriazioni, sostenendosi che la strada interessa i mapp. n. 4495 e 4496 che sono di proprietà di TS C. s.r.l. e S.B. – risulta articolata su di un erroneo presupposto, atteso che gli stessi ricorrenti, in corso di giudizio, hanno dovuto riconoscere che così non è.
Il secondo ricorso risulta quindi infondato.
Con il terzo ricorso (n. 57/2009) TS C. s.r.l., S.B. e S.R. impugnano a) la deliberazione di Consiglio Comunale n. 13 del 28 febbraio 2008, con cui il Comune di Puegnago sul Garda adottava il Piano di Lottizzazione denominato PA/2 in variante al P.R.G. vigente ai sensi della Legge Regionale n. 23/1997; b) la deliberazione di Consiglio Comunale n. 44 del 4 settembre 2008, recante "approvazione definitiva piano di lottizzazione P.A./2 località Riello, in variante al P.R.G. vigente ai sensi della legge L.R. n. 23/1997"; c) la convenzione urbanistica allegata alla deliberazione di adozione n. 13 del 28 febbraio 2008.
Il Collegio è dispensato dalla disamina delle eccezioni di difetto di legittimazione al ricorso e di interesse ad agire in capo ai deducenti, sollevate dalla controinteressata, posto che il ricorso si palesa infondato nel merito.
I ricorrenti così riassumono i termini delle sollevate doglianze:
"le doglianze di diritto possono così sintetizzarsi, seppure ai fini di una disamina tecnica, accanto a quella giuridica che qui prevalentemente si offrirà, si rinvia alla relazione a firma del tecnico di parte architetto Fabrizio Comencini (cfr. doc. n. 15):
a) modifica dei limiti di ambito del Piano di Attuazione 2 in applicazione delle procedure semplificate di variante di cui alla Legge Regionale Urbanistica n. 23/1997 accorpando zone tra loro disomogenee, senza ragioni tecniche che adeguatamente giustifichino le scelte urbanistiche operate al solo scopo di aumentare la capacità edificatoria delle aree comprese nel limite originario del PA2. Il P.L., invero, modifica surrettiziamente l’azzonamento di P.R.G. aumentando le superfici edificabili e diminuendo le superfici ad uso pubblico;
b) il P.L. non poteva essere approvato con la procedura semplificata della Legge Regionale n. 23/1997, in variante al P.R.G. perché la fattispecie della principale modificazione introdotta non è contemplata tra quelle approvabili con procedura semplificata: diminuzione delle aree pubbliche, aumentando le aree edificabili private;
c) La scheda di controllo allegata tace inammissibilmente della variante di azzonamento apportate all’interno del P.L. ovvero altra ne descrive infondata e senza alcuna controprova descrittiva agli atti del procedimento di approvazione;
d) La convenzione annovera la formazione di parcheggi tra le opere di urbanizzazione primaria e ne deduce il costo preventivo dagli oneri parametricamente dovuti al Comune; ritiene assolta ogni obbligazione in materia di cessione degli standard urbanistici per effetto della cessione di una parte delle opere di urbanizzazione primaria, i parcheggi;
e) La lottizzazione è priva di schema di convenzione riferibile a deliberato volitivo del Consiglio Comunale ritenuto che quella semplicemente adottata con deliberazione n. 13 del 28 febbraio 2008 non è stata poi, con la deliberazione n. 44 del 4 settembre 2008, fatta oggetto di approvazione. In altri termini non esiste atto, poiché tale non può essere una semplice dichiarazione di adozione, che approvi in termini volontaristici la ridetta bozza di convenzione e autorizzi l’amministrazione attiva a sottoscrivere un preciso e voluto testo di accordo di convenzione. In poche parole, manca nel deliberato sia della delibera n. 13 (28 febbraio 2008) che nella 44 (04 settembre 2008) la esplicita volontà di approvare la convenzione che non può ricavarsi aliunde;
f) La convenzione, richiamata come detto solo nella delibera di adozione, non prevede la cessione delle aree, ma descrive solo un impegno di cessione che è altro rispetto alla reale cessione, destinate alla formazione delle strade, pur computando i relativi oneri economici al fine della successiva deduzione degli oneri parametricamente dovuti, sempre in violazione della’art. 28 della legge 1150/1942;
g) La convenzione assoggetta la futura cessione delle aree pubbliche a motivazioni che ne condizionano l’efficacia e che ne rendono incerta l’applicazione;
h) La convenzione non individua, secondo una prassi invece minima e obbligatoria, con frazionamento catastale o almeno su mappa catastale annotata la posizione e l’estensione delle aree da cedere né fa riferimento alcuno ai pur insufficienti e contraddittori grafici di P.L. che prevede la circostanza;
i) mutamento della destinazione d’uso impressa alle aree catastalmente identificate al mappale n. 4235 foglio n. 9 ceduto al Comune di Puegnago sul Garda quale standard urbanistico della lottizzazione Riello per essere destinato a zona pubblica – parcheggio e accesso ai cancelli pedonali dei sei alloggi realizzati alla fine del 2000, per destinarle a strada di accesso al Piano di Attuazione n. 2, senza individuare alternative soluzioni alla dislocazione dei parcheggi esistenti lungo detta via;"
Il ricorso è infondato.
In punto di fatto, va rilevato che – come posto in luce dalla controparti – il piano di lottizzazione qui impugnato è stato approvato in variante al PRG, secondo la procedura semplificata di cui alla L.R. 23.6.1997 n. 23, ma non perché (come in passato) venisse previsto un ampliamento del perimetro del comparto, ma solo perché veniva riconosciuto un incremento volumetrico pari al 10% di quanto ammesso dal PRG, ricorrendo l’ipotesi di cui all’art. 2, comma 2, lett. e) della cit. legge regionale.
Così l’aumento del 10% della volumetria definita di mc. 1200 (pari a mc.120) dà un totale di complessivi mc. 1320.
Dall’estratto del PRG (cfr. doc. n. 1 del Comune) risulta che il perimetro del comparto PA/2 – VP comprende sia una zona C, sia una zona SP.
Il piano di lottizzazione approvato riguarda i terreni contraddistinti dei mappali n. 4275 (di mq. 3685) e una porzione di mq. 295 del mappale n. 4276, per una superficie complessiva catastale di mq. 3980 di proprietà della ECA, tutti compresi nel perimetro originario del PA/2.
Il progetto prevede una leggera modifica planimetrica della porzione edificabile, senza modifica della superficie complessiva su cui realizzare il fabbricato, secondo quanto previsto e consentito
dall’art. 9 delle NTA del PRG – "modalità di attuazione del PRG" – che dispone: "ai sensi della vigente legge urbanistica omissis il PRG viene attuato nel rispetto delle prescrizioni di zona, allineamenti e vincoli indicati nelle tavole grafiche di piano e nelle prescritte norme con le seguenti modalità…", specificando alla lett. f), che: "Nell’ambito dei perimetri dei piani attuativi, ferme restando le quantità, le localizzazioni delle singole zone urbanistiche sono da intendersi come indicative. In sede di progetto del singolo piano attuativo è possibile definire con precisione le destinazioni di zona delle singole aree anche modificandone la localizzazione, ferme restando le quantità previste nell’ambito dell’azzonamento del P.R.G.".
Il PL prevede la cessione gratuita di aree per una estensione di 2845 mq. a fronte di un obbligo di cessione di aree a standard, in rapporto all’ edificabilità totale di mc. 1320, di mq. 349.
Con il primo motivo i ricorrenti sostengono che non esisterebbe un atto di approvazione della convenzione, non potendosi ritenere sufficiente quanto previsto nella deliberazione n. 13 del 28.2.2008, che è di mera adozione. In ogni caso, anche a voler tener conto di quanto previsto dalla bozza di convenzione approvata con la suddetta delibera n. 13/08, questa si limita a prevede solo l’impegno di cessione delle aree, senza precisare quale è l’area ceduta, sicché si sarebbe in presenza solo di un impegno del lottizzante non coercibile da parte della pubblica amministrazione.
La doglianza va disattesa.
La bozza di convenzione risulta espressamente richiamata tra gli allegati alla deliberazione di approvazione del PL.
Il testo della convenzione, all’articolo 8, contiene l’assunzione dell’obbligo della lottizzante "a cedere e trasferire al comune entro il termine di scadenza della convenzione" le aree per standard di metri quadrati 349,80 e l’area già destinata a verde pubblico della superficie di 2495,20. Tale obbligo è stato puntualmente riportate in sede di sottoscrizione della convenzione avvenuta il 7 novembre 2008 (documento n. 14 ECA).
Gli elaborati del piano di lottizzazione individuano con precisione l’area edificabile e le aree da cedere. Invero, ad eccezione della superficie edificabile, di tutta la restante area del piano è prevista la cessione al Comune.
L’art. 11 della convenzione stabilisce il termine di scadenza di efficacia della convenzione in anni cinque; mentre l’art. 13 prevede una fideiussione a garanzia del corretto e puntuale adempimento degli obblighi convenzionali.
Con la seconda censura, i ricorrenti deducono che il piano avrebbe introdotto una modifica dell’azzonamento, con sensibile diminuzione di aree destinate a servizi pubblici (verde pubblico) dal PRG e il proporzionale aumento di aree destinate ad usi edificatori, modifica non assoggettabile a procedura di approvazione semplificata ai sensi della legge regionale numero 23/97.
I ricorrenti sostengono inoltre che il piano di lottizzazione avrebbe comportato una modifica dell’azzonamento con diminuzione delle aree standard.
La doglianza non risulta fondata.
Come è stato rilevato più sopra, la variante semplificata approvata si limita ad attribuire l’incremento del 10% della capacità edificatoria.
E’ vero che il PL ha previsto una diversa localizzazione delle aree standard, ma ciò in applicazione del già richiamato art. 9, lett. f), delle NTA del PRG.
Dalla relazione tecnica Comincini prodotta dai ricorrenti risulta che vi sarebbe stato un incremento della zona omogenea edificabile C ed una riduzione della zona SP.
Peraltro, tale circostanza è plausibilmente contestata dal Comune e dalla controinteressata ECA, i quali pongono in luce che l’affermazione del tecnico di parte ricorrente discende dai dati contenuti nella tavola di PRG elaborata a seguito della sua informatizzazione, ma non corrisponde invece al PRG tradotto su supporto cartaceo, che è l’unico ad avere rilevanza ed efficacia giuridica.
Calcolando la consistenza delle aree sulla scorta del supporto cartaceo si perviene invece ai dati del piano di lottizzazione.
Invero, con deliberazione n. 12 del 31 marzo 2004 (doc. n. 15 ECA) il consiglio comunale ha approvato l’informatizzazione del PRG, dando espressamente atto che "a seguito dell’elaborazione definitiva degli elaborati costituenti la variante, in caso di differenza tra lo strumento urbanistico e NTA emergenti dal confronto tra gli elaborati cartacce e quelli informatizzati prevalga PRG su base cartacea, approvato con deliberazione della Giunta regionale Lombardia n. 43067 in data 14 maggio 1999 pubblicato sul bollettino regionale Lombardia".
I ricorrenti, poi, insistono nell’affermare che il perimetro del piano di lottizzazione sarebbe stato modificato così da ricomprendere anche un’area azzonata come B, ma l’affermazione è del tutto errata ed infondata. Dalla relazione tecnica allegata al P.L. e dagli elaborati grafici risulta invece che il perimetro del P.L. è rimasto invariato e che l’area relativa assomma sempre ai mq. 3.980 previsti dal PRG, corrispondenti ai mappali 4275 e 4276, mentre i mappali 4855 parte e 4854 non sono stati più ricompresi nel piano di lottizzazione.
Con il terzo motivo si lamenta la carenza di motivazione rispetto a quanto osservato con l’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato sul primo ricorso.
La doglianza muove dall’erroneo presupposto che sia stato sia stato approvato lo stesso piano, mentre, come si è visto, così non è.
Con la quarta doglianza si deduce la mancata valutazione delle soluzioni viabilistiche per l’accesso al nuovo comparto.
La censura è infondata in quanto muove dal presupposto che debba essere costruita una nuova strada mentre il passaggio carraio è già esistente. Inoltre l’ampliamento avviene esclusivamente su aree di proprietà del Comune e di altro privato (F.) che ha dato il proprio assenso. L’affermazione secondo cui il lottizzante disporrebbe di possibilità alternativa di accedere comodamente ad una pubblica non risponde al vero: il lotto di proprietà ECA è circondato da altre proprietà e l’accesso può avvenire solo sulla strada esistente sui mappali 4235,4230/24 e 4471/24.
Conclusivamente, alla stregua dei predetti elementi di fatto e della documentazione versata in atti dal Comune e dalla controinteressata, possono essere confutati i rilievi sopra riportati sollevati dai ricorrenti (esaminati mantenendo le stesse lettere):
a) il perimetro del piano di lottizzazione non è stato modificato rispetto a quanto previsto dal PRG: la superficie territoriale del comparto è esattamente quella contemplata dal PRG (mq. 3.980) ed abbraccia i mappali 4275 e 4276;
b) la variante apportata (aumento del 10% della capacità edificatoria) è espressamente prevista dall’art., 2, comma 2, lett. e), della legge regionale n. 23/97;
c) non è vero che la scheda illustrativa della variante non abbia rappresentato la realtà;
d) è ammissibile lo scomputo dagli oneri di urbanizzazione dei costi dei parcheggi destinati ad essere ceduti, trattandosi pacificamente di opere di urbanizzazione;
e) non è vero che sia mancata la volontà di approvare la convenzione, posto che la bozza d convenzione è stata espressamente approvata ed allegata sia alla deliberazione consiliare n. 13/08 di adozione del piano di lottizzazione, sia alla deliberazione consiliare n. 44/08 di approvazione definitiva del piano di lottizzazione;
f) la convenzione prevede l’obbligo di cedere le aree e fissa termini certi (e garantiti da fideiussione);
g) la convenzione è chiara nel determinare gli obblighi a carico dei lottizzanti;
h) la convenzione indica con chiarezza le aree da cedere;
i) non è vero che non fosse possibile prevedere una destinazione a strada di aree destinate a standard.
Conclusivamente il ric. n. 497/2007 va dichiarato improcedibile, mentre i ricorsi n. 703/2008 e n. 57/2009 vanno respinti.
Le spese – liquidate come da dispositivo – vanno poste a carico dei ricorrenti,previa compensazione per un terzo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) preliminarmente riuniti i ricorsi in epigrafe, dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse il n. 497/2007, respinge i n. 703/2008 e n. 57/2009.
Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio in favore della resistente e della controinteressata che- previa compensazione per un terzo – liquida in Euro 4.000 per ciascuno, oltre ad accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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