T.A.R. Toscana Firenze Sez. II, Sent., 05-01-2011, n. 21 Atti amministrativi

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo e motivi della decisione

1. Il ricorrente, sig. G.P., espone di praticare da molti anni la caccia di selezione agli ungulati, di aver conseguito l’abilitazione per le specie capriolo, daino, muflone e cervo, e di essere iscritto all’Ambito Territoriale di Caccia – A.T.C. n. 16 Pistoia (e più specificamente, al distretto A per la caccia al capriolo). Sottolinea che, al fine di essere ammessi al prelievo, i cacciatori debbono partecipare ai censimenti in battuta (in cui è accertata la densità della specie) ed a vista (nei quali si accerta la divisione della popolazione in classi di età e sesso).

1.1. L’esponente partecipava al censimento a vista primaverile del 2008, prendendo parte, però (per impegni di lavoro), non a quello del distretto A, ma a quello del distretto B, fissato per il 29 marzo 2008. In esito alle relative operazioni, gli venivano contestate a voce irregolarità nell’appostamento e nella segnalazione degli animali, cui l’esponente replicava, del pari verbalmente.

1.2. Dopo circa due mesi, l’interessato veniva a sapere informalmente di essere stato deferito alla Commissione Tecnica di Gestione Ungulati e che questa gli avrebbe irrogato la sospensione per un anno e la decurtazione di 12 punti nella graduatoria di merito, per violazioni compiute in occasione del censimento prima citato. Successivamente, veniva poi a sapere che la Commissione gli avrebbe decurtato altri 11 punti per l’ulteriore infrazione di erronea compilazione del libretto. Rimaste senza alcun esito le istanze di accesso agli atti, l’esponente veniva a sapere, sempre informalmente, che la sanzione irrogatagli dalla Commissione Tecnica sarebbe stata sospesa e che la Commissione stessa si sarebbe riunita intorno al 7 luglio 2008 per decidere sull’accesso.

1.3. Il 9 luglio 2008 il sig. P. si recava all’assemblea del suo distretto per l’assegnazione dei capi ed ivi verificava, sulla tabella predisposta dai tecnici faunistici, di essere stato sospeso per un anno e di aver subito una detrazione di 29 punti; tuttavia, gli venivano ugualmente assegnati i capi, risultando sospeso il provvedimento sanzionatorio.

1.4. In data 22 luglio 2008 l’esponente riceveva la convocazione dinanzi alla Commissione Tecnica per il giorno successivo. Il 23 luglio 2008 si presentava perciò dinanzi alla Commissione, vedendosi contestata un’ulteriore infrazione, relativa al cambio irregolare di sottozona, di cui non aveva mai avuto notizia prima. L’esponente forniva le proprie giustificazioni, evidenziando che si era trattato di un mero errore di compilazione e non di un cambio irregolare.

1.5. Il 25 luglio 2008 il sig. P. riceveva dal Comitato di Gestione dell’A.T.C. n. 16 Pistoia la nota prot. n. 617/08 dell’8 luglio 2008, recante comunicazione delle sanzioni della sospensione per un anno e delle penalità di 11 e 12 punti per le due le violazioni contestategli (cambio irregolare di sottozona e violazione delle norme regolamentari sui censimenti). In riscontro all’accesso agli atti, lo stesso otteneva, poi, copia del verbale della Commissione Tecnica di Gestione Ungulati n. 5/08 del 20 giugno 2008, recante irrogazione a suo carico della sospensione per un anno e della penalità di 12 punti, ma solamente per la violazione delle norme regolamentari sui censimenti.

1.6. Peraltro, successivamente all’interessato perveniva a mezzo email copia di una nuova versione del verbale n. 5/08, trasmessa il 24 luglio 2008 a rettifica della precedente (annullata), da cui poteva desumere l’irrogazione, a suo carico, delle sanzioni della (doppia) sospensione per un anno e delle penalità, rispettivamente di 11 e 12 punti, per ambedue le infrazioni sopra ricordate.

1.7. Dalla documentazione in atti si ricava che la sospensione per la stagione venatoria 2008/2009 e la penalità di 11 punti sono state irrogate al sig. P. dalla Commissione Tecnica nel verbale n. 6/08 del 16 luglio 2008, poi "convalidato" dalla delibera del Comitato di Gestione dell’A.T.C. n. 16 Pistoia, n. 47 del 29 luglio 2008 (v. doc. 21 allegato al ricorso).

1.8. Da ultimo, in data 19 settembre 2008 il ricorrente veniva informato verbalmente di essere stato escluso dall’assegnazione di capi di cervo per la sanzione inflittagli in relazione al capriolo: ciò, pur se per quanto attiene alla gestione del cervo, avrebbe subito solo una decurtazione di 2 punti.

2. L’esponente si duole del "ripensamento postumo" della Commissione, che sarebbe testimoniato dall’esistenza delle due diverse versioni del verbale n. 5/08 sopra rammentate, e dell’atteggiamento reticente e, comunque, non trasparente serbato anche posteriormente dalla Commissione Tecnica di Gestione Ungulati e dal Comitato di Gestione dell’A.T.C. n. 16 Pistoia. Pertanto, con il ricorso in epigrafe ha impugnato la surriferita nota dal Comitato di Gestione dell’A.T.C. n. 16 Pistoia prot. n. 617/08 dell’8 luglio 2008 – recante comunicazione della (doppia) sospensione per un anno e delle penalità di 11 e 12 punti – unitamente a tutti gli atti presupposti e connessi, tra cui, in particolare, la ricordata delibera del Comitato di Gestione dell’A.T.C. n. 16 Pistoia, n. 47 del 29 luglio 2008 ed il provvedimento (comunicatogli solo verbalmente) di esclusione dalla caccia di selezione al cervo, mediante esclusione dalle assegnazioni.

2.1. A supporto del gravame, con cui ha chiesto l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, dei provvedimenti impugnati, il sig. P. ha dedotto le seguenti censure:

– eccesso di potere, violazione e falsa applicazione dell’art. 8, comma 2, lett. b), della l. n. 241/1990, mancata contestazione dei fatti addebitati, giacché l’interessato sarebbe stato convocato dinanzi alla Commissione Tecnica il 23 luglio 2008 senza alcuna previa contestazione degli addebiti;

– eccesso di potere, violazione e falsa applicazione degli artt. 1, comma 1, 8, comma 2, lett. d), e 10, comma 1, lett. a), della l. n. 241/1990, violazione in tema di trasparenza e diritto di accesso, perché al ricorrente non sarebbe stata data possibilità di accedere agli atti prima della convocazione dinanzi alla Commissione Tecnica, così impedendogli ogni difesa, ed anche successivamente la sua istanza di accesso sarebbe stata soddisfatta in modo solo parziale;

– eccesso di potere, violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 6, 7 e 8 della l. n. 241/1990, omessa notifica dell’avviso di avvio del procedimento, in quanto all’interessato non sarebbe stato trasmesso l’avviso ex art 7 della l. n. 241 cit., non gli sarebbe stato indicato il nominativo del responsabile del procedimento, né gli sarebbe stata data la possibilità di difendersi con osservazioni scritte e/o con la discussione orale dopo la contestazione degli addebiti;

– eccesso di potere, violazione e falsa applicazione dell’art. 6, comma 1, lett. d), della l. n. 241/1990, mancate comunicazioni successive, poiché l’odierno ricorrente non sarebbe stato informato né della sanzione inizialmente inflittagli, né della sua sospensione, né del successivo iter procedimentale;

– eccesso di potere, violazione e falsa applicazione dell’art. 6, comma 1, lett. d), della l. n. 241/1990, mancata tempestiva comunicazione del provvedimento sanzionatorio e compressione del diritto di difesa, in quanto il provvedimento sanzionatorio sarebbe stato inviato al ricorrente solo il 22 luglio 2008, cioè il giorno prima della sua convocazione, e gli sarebbe pervenuto il 25 luglio 2008, quindi dopo la convocazione stessa e comunque in prossimità del prelievo (che iniziava nei primi giorni di agosto, come da calendario venatorio), così comprimendo il suo diritto di difesa; inoltre, l’atto che gli è stato comunicato sarebbe diverso da quello deliberato, né vi sarebbe alcuna indicazione scritta della sospensione di tale atto (di cui pure il ricorrente era stato informato);

– eccesso di potere, violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, carenza assoluta di motivazione del provvedimento sanzionatorio e compressione del diritto di difesa, atteso che la nota gravata non recherebbe alcuna motivazione, né con riferimento ai fatti, né con riferimento alle difese (orali) formulate dall’interessato; la stessa, inoltre, essendo datata 8 luglio 2008, apparirebbe assunta dopo la sospensione della sanzione (mai comunicata) e comunque prima dell’audizione del ricorrente da parte della Commissione Tecnica nella riunione del 23 luglio 2008;

– eccesso di potere, violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 4, della l. n. 241/1990, omessa indicazione del termine e dell’Autorità alla quale ricorrere, violazione del diritto di difesa, in quanto nel provvedimento impugnato mancherebbe ogni indicazione circa i termini e l’Autorità cui ricorrere avverso il medesimo;

– eccesso di potere, violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del regolamento A.T.C., inesistenza delle deliberazioni, incompetenza assoluta, eccesso di potere, nullità dei relativi verbali per carenza assoluta dei requisiti, in quanto le determinazioni lesive sarebbero state adottate dalla Commissione Tecnica, mentre il relativo potere decisionale spetterebbe al Comitato di Gestione dell’A.T.C.; per di più, gli atti gravati (compresa la delibera n. 47 del Comitato di Gestione) non indicano i membri presenti dell’organo collegiale, con conseguente carenza dei requisiti di validità ed efficacia;

– eccesso di potere, violazione e falsa applicazione di legge, nullità dei relativi verbali per carenza assoluta di tutti requisiti, poiché il verbale n. 5/08 del 20 giugno 2008, sia nella versione originaria, sia in quella rettificata, non reca alcuna sottoscrizione, né motivazione, così come non è sottoscritto il verbale dell’audizione del ricorrente del 23 luglio 2008; inoltre la tempistica della comunicazione delle sanzioni (spedita il 22 luglio 2008), della predetta audizione (23 luglio 2008) e della rettifica (inviata il 24 luglio 2008) ingenera dubbi di legittimità sull’operato della Commissione;

– eccesso di potere, violazione e falsa applicazione dell’art. 8 del regolamento A.T.C., inesistenza o irregolarità del censimento del 29 marzo 2008 e sua invalidità, con conseguente inesistenza degli addebiti, giacché il censimento del 29 marzo 2008, quale censimento a vista, ai sensi dell’art. 8 del regolamento A.T.C. avrebbe dovuto essere composto da due uscite nel medesimo giorno;

– eccesso di potere, violazione e falsa applicazione dell’art. 5 e dell’art. 17, lett. V), del regolamento A.T.C., assenza del responsabile di distretto, inesistenza/irregolarità di esecuzione, carenza assoluta di indicazioni, con conseguente inesistenza degli addebiti, poiché in occasione del censimento del 29 marzo 2008 mancava il responsabile di distretto, unico a poter impartire istruzioni, né le stesse furono impartire dal tecnico faunistico presente (comunque non legittimato a darle);

– eccesso di potere, violazione e falsa applicazione di legge, violazione dei principi generali in tema di buon andamento ed imparzialità della P.A., disparità di trattamento, giacché il medesimo errore in cui è incorso il sig. P. sarebbe stato commesso, secondo la tabella degli errori, da altri otto cacciatori, a nessuno dei quali, tuttavia, è stato contestato il cambio irregolare di sottozona, né sono state inflitte le sanzioni irrogate, invece, al ricorrente;

– eccesso di potere, violazione e falsa applicazione di legge, violazione dei principi generali in tema di buon andamento e correttezza della P.A., ripetute violazioni in materia di privacy, poiché il sig. P. sarebbe stato costretto, nella vicenda in esame, a dare il proprio consenso al trattamento dei dati personali, non gli sarebbe stato fornito il nome del responsabile del trattamento, né sarebbe stato informato sulle forme di tutela adottate ed anzi il suo nominativo, le violazioni contestategli e le sanzioni inflittegli sarebbero stati ampiamente diffusi.

2.2. Si è costituito in giudizio l’Ambito Territoriale di Caccia – A.T.C. n. 16 Pistoia, depositando la copia della nota prot. n. 617/08 dell’8 luglio 2008. La Provincia di Pistoia, pur ritualmente evocata, non si è, invece, costituita.

2.3. Nella Camera di consiglio del 15 ottobre 2008 il Collegio, ritenuta, ad un primo esame, fondata la censura di violazione delle garanzie difensive per la mancata contestazione degli addebiti e per la mancata messa a disposizione in favore del ricorrente della relativa documentazione, con ordinanza n. 946/2008 ha accolto l’istanza cautelare.

2.4. All’udienza pubblica del 26 ottobre 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è fondato, attesa la fondatezza delle doglianze tramite cui il ricorrente ha fatto valere la violazione delle garanzie difensive da cui avrebbe dovuto essere assistito nel procedimento sfociato nelle sanzioni inflittegli.

3.1. Va premesso sul punto che, secondo la giurisprudenza consolidata, l’obbligo della P.A. di dare notizia dell’avvio del procedimento amministrativo, mediante comunicazione personale ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti, rappresenta un principio fondamentale, da applicare anche se si tratta di irrogare sanzioni, giacché il procedimento sanzionatorio non presenta, di per sé, caratteristiche di urgenza tali da compromettere, con l’avviso di avvio, l’interesse pubblico perseguito (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 20 giugno 2008, n. 2100, con la giurisprudenza ivi menzionata; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 5 ottobre 2009, n. 5151). Si è inoltre affermato che la previa contestazione degli addebiti è condizione necessaria per l’instaurazione di qualunque procedimento sanzionatorio, in quanto finalizzata, da un lato, a rendere partecipe del procedimento stesso la parte interessata, consentendole cosi un’efficace difesa fin dall’inizio e, dall’altro, ad offrire all’Amministrazione procedente ogni utile elemento per un’approfondita istruttoria, che possa poi sfociare in una decisione ponderata e conforme ai principi costituzionali sanciti dall’art. 97 Cost. (T.A.R. Veneto, Sez. III, 1° marzo 2003, n. 1625). L’atto di contestazione degli addebiti è, dunque, un adempimento posto a garanzia degli stessi destinatari, in quanto assolve alla duplice funzione di individuare il dies a quo del procedimento sanzionatorio e di cristallizzare il nucleo dei fatti su cui verteranno la fase istruttoria e decisoria (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 2 agosto 2010, n. 29503). Donde l’ineludibilità del medesimo, a garanzia del diritto di difesa dell’incolpato e dell’ottenimento, da parte sua, di un adeguato livello di conoscenza dei fatti, ai fini del contraddittorio (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 4 febbraio 2003, n. 68).

3.2. Andando ad applicare i suesposti insegnamenti giurisprudenziali al caso in esame, se ne deduce la fondatezza del ricorso, lì dove si lamenta la menomazione delle garanzie difensive subita dal sig. P.. Invero, con nota del Comitato di Gestione dell’A.T.C. n. 16, prot. n. 645/08 del 14 luglio 2008, il ricorrente è stato convocato alla riunione della Commissione Tecnica di Gestione Ungulati del 23 luglio 2008 onde "consentire ogni utile approfondimento inerente le sanzioni disciplinari e le penalità che la Commissione stessa ha applicato in base al regolamento per le infrazioni riscontrate durante la stagione venatoria 20072008…". Siffatta nota dimostra, già di per sé, il mancato rispetto delle garanzie partecipative dell’interessato e l’assenza di una previa contestazione degli addebiti, in quanto:

a) fa riferimento a determinazioni già assunte dalla Commissione Tecnica che, anche se con valore di semplice parere, avrebbero dovuto seguire, e non precedere, l’audizione dell’interessato, per non vanificare totalmente la partecipazione di quest’ultimo al procedimento. È evidente, infatti, che una comunicazione quale quella in esame, per giunta posteriore allo stesso provvedimento sanzionatorio (che reca la data dell’8 luglio 2008), non può assolvere le finalità dell’art. 7 della l. n. 241/1990, né (per quanto si dirà più oltre) quelle dell’art. 10 della medesima legge;

b) non assurge a contestazione degli addebiti, atteso che la nota si limita a richiamare genericamente sanzioni e penalità stabilite dalla Commissione Tecnica, senza precisarle e senza precisare neppure quali fossero le infrazioni contestate al sig. P., in relazione alle quali le sanzioni e penalità in questione erano state irrogate. È, pertanto, manifesta l’inidoneità della predetta nota ad assolvere le funzioni di cristallizzazione del nucleo di fatti rilevanti per l’istruzione e la decisione, e di garanzia, per l’incolpato, di un’adeguata conoscenza dei fatti stessi ai fini del contraddittorio – funzioni cui è deputata, come si è visto, la previa contestazione degli addebiti – con il corollario dell’illegittimità, anche per questo verso, dell’operato dell’A.T.C. n. 16.

3.3. Da quanto sin qui detto si desume la fondatezza dei motivi del ricorso con cui viene dedotta la violazione delle garanzie difensive del ricorrente, per l’omessa applicazione della disciplina in tema di partecipazione al procedimento e per la mancata contestazione degli addebiti (rilevata già in sede cautelare). In dettaglio, risultano fondati il primo ed il terzo motivo, nonché il quarto, nella parte in cui si lamenta la mancata comunicazione di informazioni sui successivi passaggi del procedimento sanzionatorio in esame.

3.4. Ma le doglianze del sig. P. per la lesione delle sue garanzie difensive risultano fondate anche sotto ulteriori profili. Va, anzitutto, evidenziato come sia il provvedimento impugnato (datato 8 luglio 2008), sia il verbale della Commissione Tecnica di Gestione Ungulati n. 5/08 del 20 giugno 2008, che ne costituisce il presupposto logicogiuridico, siano anteriori all’audizione dell’incolpato, avvenuta solo il 23 luglio 2008. A quella data l’interessato non aveva ancora ricevuto nemmeno la copia del predetto provvedimento, trasmessagli solamente il 22 luglio 2008 (e cioè il giorno prima dell’audizione) e pervenutagli il 25 luglio 2008 e pertanto addirittura dopo l’audizione stessa. Se ne deduce la fondatezza del quinto e sesto motivo di ricorso, per l’ulteriore violazione delle garanzie di difesa e partecipative del ricorrente, che non è stato messo in grado di difendersi adeguatamente in sede procedimentale con osservazioni e memorie scritte (in spregio all’art. 10 della l. n. 241/1990), e perché l’audizione si è rivelata mero adempimento formale rispetto ad una decisione già presa alla data del suo svolgimento. Né a diversa conclusione potrebbe pervenirsi, invocando la "rettifica" del verbale n. 5/08, resa nota il 24 luglio 2008 e quindi dopo la citata audizione, poiché così ragionando risulterebbe manifesta la contraddittorietà tra la data del provvedimento sanzionatorio impugnato (8 luglio 2008) e l’atto che ne costituisce il presupposto (il verbale n. 5/08), che in tal guisa sarebbe ad esso posteriore, anziché antecedente. Tale contraddittorietà resta ferma anche qualora si richiami il verbale della Commissione Tecnica n. 6/08 del 16 luglio 2008, citato nella delibera del Comitato di Gestione n. 47 del 29 luglio 2008, poiché anche questo è posteriore al provvedimento sanzionatorio impugnato. Da qualsivoglia parte la si esamini, appare, dunque, illegittima la tempistica seguita nel caso di specie dall’A.T.C. n. 16, con conseguente fondatezza (in parte qua) pure del nono motivo di ricorso, non potendo attribuirsi alcuna efficacia sanante alla ricordata delibera n. 47.

3.5. Da ultimo, si appalesa fondato altresì il secondo motivo di ricorso, per la lesione delle garanzie difensive del ricorrente conseguente alla mancata messa a disposizione di quest’ultimo della relativa documentazione (come rilevato già in sede cautelare). Con riferimento all’esigenza di garantire agli interessati la piena conoscenza degli atti dell’istruttoria, si è, infatti, sostenuto che la pendenza di un procedimento sanzionatorio non può rappresentare, di per sé, la causa legittimante del differimento dell’accesso agli atti relativi alle fasi procedimentali ormai concluse, se l’attività amministrativa sia articolata in più fasi autonome e non vi siano specifiche ragioni di interesse pubblico legate al buon esito dell’istruttoria, fatta salva la tutela dei terzi eventualmente coinvolti. Ciò, giacché l’accesso ha una duplice finalità, rispondendo non solo all’esigenza di favorire la tutela anticipata delle ragioni dell’interessato, bensì anche a quella di consentire la conoscenza di ogni singolo atto avente effetti, diretti o indiretti, nei confronti dell’istante, per assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa in ossequio ai principi di imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost. (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 2 maggio 2005, n. 3224, relativa alla disciplina dell’accesso scaturente dalle modifiche agli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990 apportate dalla l. n. 15/2005). Nel caso in esame, invece, la garanzia di piena conoscenza degli atti istruttori è stata obliata, visto che nemmeno il provvedimento impugnato richiama esplicitamente gli atti endoprocedimentali (ad es. la relazione del responsabile di distretto circa le infrazioni accertate) su cui si è basato.

4. In ultima analisi, il ricorso è fondato e va accolto, attesa la fondatezza del primo, del secondo, del terzo, del quarto, del quinto, del sesto e (parzialmente) del nono motivo, e con assorbimento di tutti gli ulteriori motivi. Per conseguenza, deve essere annullato il provvedimento sanzionatorio gravato e vanno annullati anche gli altri atti impugnati.

5. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo nei confronti dell’Ambito Territoriale di Caccia – A.T.C. n. 16 Pistoia, mentre sono compensate per intero nei confronti della Provincia di Pistoia, non costituitasi in giudizio e la cui posizione, nel contenzioso in esame, risulta del tutto marginale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), così definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie come da motivazione, per l’effetto annullando i provvedimenti impugnati.

Condanna l’Ambito Territoriale di Caccia – A.T.C. n. 16 Pistoia a rifondere al ricorrente spese ed onorari di causa, che liquida in misura forfettaria in complessivi Euro 2000,00 (duemila/00), più gli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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