Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Premettono i soggetti in epigrafe indicati che il Comune di Qualiano (NA) aveva istituito negli anni scolastici 1978/79, 1979/80, 1980/81, 1981/82, 1982/83, 1983/84, 1984/85, 1985/86, 1986/87, 1987/88, corsi di doposcuola, gestiti dal Comune stesso ed autorizzati dal Provveditore agli Studi ed, in particolare, che era stato loro conferito un incarico a tempo determinato dal predetto Comune per corsi di doposcuola per le classi elementari presso i circoli didattici comunali in relazione ai periodi per ciascuno di loro specificati in ricorso.
Aggiungono che, durante tutti gli anni scolastici avevano effettuato mansioni riguardanti l’ausilio per gli alunni nei compiti, l’attività integrativa, l’educazione fisica e musicale, presso le scuole elementari del Distretto di Qualiano, e che, in relazione agli anni scolastici in cui erano stati incaricati, (specificati per ogni ricorrente come da ricorso) avevano prestato la loro attività per i periodi in ricorso specificati ed avevano percepito a fine corso le somme ivi pure indicate.
Aggiungono, in particolare, di aver ricevuto una lettera di incarico per ogni anno di attività in cui avevano prestato la propria attività lavorativa in esecuzione delle delibere di Giunta Municipale n. 565 del 19.12.1979, n. 655 del 29.12.1980, n. 669 del 9.9.1982, n. 702 del 17.11.1983, n. 33 del 9.1.1986, n. 1020.
Tanto premesso ed evidenziato di essersi rivolti all’Autorità Giudiziaria Ordinaria, ma il Tribunale di Napoli, IX Sez. Civile, con sentenza n. 10133/92, aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione trattandosi di rapporti di pubblico impiego, i soggetti in epigrafe indicati, con ricorso notificato il 1° ottobre 1993 e depositato il 2.11.1993, hanno adito questo Tribunale per l’accertamento dell’esistenza di un rapporto di pubblico impiego a tempo determinato intercorso tra loro ed il Comune di Qualiano, in relazione ai periodi specificati in ricorso e del conseguente diritto all’inquadramento nella VI qualifica funzionale di cui ai DD.PP.RR. n. 191/79, n. 347/83, n. 268 e n. 333/90 con l’effetto di riconoscere loro, per tutti i predetti periodi, il trattamento economico previsto dalla VI qualifica funzionale di cui ai citati DD.PP.RR.; nonché dell’obbligo del Comune di Qualiano, in persona del legale rappresentante p.t., di regolarizzare la posizione assicurativa e previdenziale dei ricorrenti per tutto i periodi di lavoro innanzi specificati e di corrispondere loro le retribuzioni corrispondenti all’inquadramento effettuato, oltre la rivalutazione monetaria e gli interessi legali.
Al riguardo i ricorrenti rilevano che gli accordi collettivi del personale degli Enti Locali, recepiti con DD.PP.RR. n. 191 dell’1.6.1979, n. 347 del 25.6.1983 e n. 333 del 1990 consentirebbero di riconoscere loro l’inquadramento nel VI livello area economica educativa e della formazione, sulla base della declaratoria delle qualifiche funzionali di cui ai citati accordi; inoltre, ai sensi dell’art. 2126 cod. civ. e dell’art. 36 Cost. – la cui normativa espressamente invocano – per tutti i periodi indicati, spetterebbe loro il trattamento economico della corrispondente qualifica funzionale.
L’intimato Comune si è costituito in giudizio preliminarmente eccependo la nullità e l’inammissibilità del ricorso e, nel merito, sostenendone l’infondatezza
Alla pubblica udienza del 18 novembre 2010 il ricorso è stato ritenuto in decisione.
Motivi della decisione
1. Pregiudizialmente il Collegio deve prendere atto che nella presente controversia è intervenuta la sentenza n. 7011/95 con cui le SS.UU. della Corte di Cassazione (adita su ricorso proposto dagli attuali ricorrenti avverso la sentenza del Tribunale di Napoli di Napoli, IX Sez. Civile, n. 10133/92), sul presupposto dell’astratta configurabilità di un rapporto di pubblico impiego, ha definitivamente dichiarata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
2. Preliminarmente il Collegio ritiene l’inutilità della dichiarazione da parte del difensore dei ricorrenti circa di persistenza dell’interesse dei loro assistiti, atteso che questi ultimi hanno in corso un giudizio per equa riparazione pendente innanzi alla Corte di Appello.
3. Ciò premesso, nel merito, con la presente controversia i ricorrenti chiedono, previo accertamento dell’esistenza di un rapporto di lavoro subordinato intercorrente tra loro ed il Comune di Qualiano, del quale ne sussisterebbero tutti gli indici sintomatici (subordinazione gerarchica, non provvisorietà della prestazione, inserimento del lavoratore nell’organizzazione dell’ente, rispetto di un preciso orario di lavoro, ecc.), l’inquadramento nella VI qualifica funzionale di cui ai DD.PP.RR. n. 191/79, n. 347/83, n. 268 e n. 333/90 ed il riconoscimento, per tutti i periodi interessati, del trattamento economico previsto dalla VI qualifica funzionale di cui ai citati DD.PP.RR.
4. Il ricorso è infondato.
5. I ricorrenti fondano le loro pretese sulla base di una serie di delibere di Giunta Municipale n. 565 del 19.12.1979, n. 655 del 29.12.1980, n. 669 del 9.9.1982, n. 702 del 17.11.1983, n. 33 del 9.1.1986, n. 1020 con le quali il Comune di Qualiano (NA), nell’istituire per gli anni scolastici 1978/79, 1979/80, 1980/81, 1981/82, 1982/83, 1983/84, 1984/85, 1985/86, 1986/87, 1987/88, corsi di doposcuola, gestiti dal Comune ed autorizzati dal Provveditorato agli Studi, aveva loro conferito in via epistolare, in relazione ai periodi specificati in ricorso, un incarico a tempo determinato per corsi di doposcuola per le classi elementari presso i circoli didattici comunali.
Orbene è da escludere che tali delibere possano aver precostituito un rapporto di pubblico impiego (anche se a termine) atteso che in esse si contiene una precisa descrizione e compiuta regolamentazione dei diritti ed obblighi delle parti, senza che possa farsi luogo ad un’eterointegrazione della disciplina del rapporto di impiego a contratto in siffatta guisa costituito.
Secondo la giurisprudenza tali fattispecie si presentano estranee allo schema tipico del pubblico impiego, con la conseguenza che la regolamentazione medesima è integralmente racchiusa nel contratto, ed il lavoratore non può accampare pretese o chiedere il riconoscimento di diritti al di fuori di quanto previsto dallo strumento contrattuale (Cfr: Cons. Giust. Amm. Sicilia, 12.4.1995, n. 119).
6. Inoltre, nel caso in cui il rapporto di impiego a tempo determinato sia stato più volte prorogato, attesa l’autonomia dei singoli atti di assunzione e dei relativi rapporti, l’ultimo atto di assunzione può essere utilmente impugnato ancorché nei confronti dei precedenti vi sia stata acquiescenza, in tal caso i rapporti pregressi rimangono definiti sulla base dei rispettivi atti costitutivi, divenuti inoppugnabili (Cfr: C.di S., Ad. Plen. n. 2 del 1992).
Tuttavia la mancata tempestiva impugnazione dei provvedimenti con i quali l’Amministrazione conferisce incarichi professionali, ponendo un tassativo un termine di durata, ripetutamente rinnovati, rende irricevibile il ricorso per l’accertamento della sussistenza del rapporto di impiego relativamente ai periodi di cui ai provvedimenti medesimi (Cfr: C. di S., Ad. Plen. n. 10 del 1992).
Nella fattispecie, a fronte di una inequivoca ed inconfutabile qualificazione come precari e privi di stabilità dei rapporti periodicamente intercorsi fra i ricorrenti ed il resistente Comune, non può non evidenziarsi come il proposto gravame presenti significativi profili di inammissibilità per la mancata impugnativa della pluralità di atti dispositivi che necessariamente erano intervenuti a determinare il titolo e le modalità in base ai quali erano svolte le attività dei ricorrenti in favore del Comune di Qualiano, specie nella parte in cui qualificavano un rapporto di natura diversa da quello di impiego pubblico, così come ora da loro invocato.
Insomma, se i ricorrenti volevano rendere ammissibile una domanda di accertamento del rapporto di pubblico impiego, avrebbero dovuto impugnare gli atti menzionati nel rituale termine decadenziale di 60 giorni.
7. Nella fattispecie, quantoappena rilevato, se da un lato induce profili di inammissibilità del ricorso proposto per l’accertamento di un rapporto di natura diversa (specie sotto il profilo temporale) rispetto a quello previsto nei vari atti di conferimento degli incarichi, dall’altro conferma l’autosufficienza e la compiutezza della disciplina racchiusa negli atti costitutivi, fonte genetica dei rapporti.
8. Osserva il Collegio, in relazione alle ipotesi di utilizzazione precaria di lavoratori per l’espletamento di mansioni varie, che non trovano riscontro nell’attuale struttura organizzativa dell’Ente pubblico, che quest’ultimo può stipulare convenzioni varie o contratti di diritto comune (tra cui spiccano per la loro tipicità e frequenza il contratto di appalto ed il contratto di opera od anche il contratto di lavoro privato alla stregua di qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento). Al riguardo il diritto positivo configura delle fattispecie, in forza delle quali l’Amministrazione, in base ai suoi atti autoritativi (ad esempio decreto ministeriale o delibera della Giunta Comunale, come nel caso dei ricorrenti), viene messa in condizione di utilizzare, senza ricorrere alle complesse e gravose procedure concorsuali la forza lavoro occorrente per il perseguimento dei suoi fini, istituzionali e non.
Tali rapporti di lavoro – tipizzati da specifiche leggi speciali – sono noti specie presso alcuni Ministeri, quali quello di Grazia e Giustizia, della Difesa, delle Finanza, con l’impiego dei cc.dd. trimestrali, ma si presentano particolarmente diffusi anche a livello di amministrazione locale (dattilografi, netturbini, lavoratori cc.dd. stagionali), per sopperire ad esigenze transitorie o contingenti alle quali non è possibile ovviare con la gravosa ed onerosa procedura di regolamento concorsuale, al tempo stesso assecondando, sia pure in minima parte, le pressanti richieste occupazionali.
Tuttavia, in concreto, non sempre riesce agevole qualificare con precisione la natura del rapporto del quale, in buona sostanza, viene percepita solo la precarietà.
Con particolare riguardo al lavoro di netturbino, bidello, insegnante di scuola materna, dattilografo, ecc. vi erano delibere della P.A. di conferimento di un "incarico professionale ed autonomo", denominando come contratto l’atto di assunzione.
9. Per un trentennio, fino al 1992, il Consiglio di Stato e la Corte di Cassazione, specie in relazione alle fattispecie da ultimo richiamate, elaborarono la teoria dei cc.dd. indici rivelatori del pubblico impiego ma, dal predetto anno in poi, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha rinnegata la teoria su esposta, ritenendo assolutamente impossibile prescindere, per una qualificazione di un rapporto come di pubblico impiego, dalla formale qualificazione ad esso attribuita negli atti costitutivi del rapporto stesso.
In altri termini, secondo la giurisprudenza da ultimo richiamata, la presenza di un mero indice sintomatico, in mancanza di uno specifico atto formale ed autoritativo costitutivo del rapporto di pubblico impiego, non può considerarsi rivelatrice dell’esistenza di tale rapporto, con la conseguenza che alcun spazio può esservi per sostenere, al di là dell’apparenza del contratto formalmente stipulato, che sia stato dissimulato un rapporto di diversa natura, anche in presenza di una soggezione alle direttive della stazione appaltante e del controllo sui risultati dell’attività affidata che sono dati compatibili anche con il lavoro autonomo ed il rapporto d’appalto.
Di recente la Suprema Corte è ritornata sul proprio originario orientamento ritenendo che la natura pubblicistica del rapporto di impiego non è esclusa né dalla mancanza di un atto formale di nomina, né dall’assenza di stabilità o dall’apposizione di un termine essendo sufficiente che le prestazioni del dipendente abbiano carattere continuativo, ancorché provvisorio), a condizione, però, che tra l’ente pubblico ed il privato venga costituito un rapporto non occasionale di locazione di opere, con il conseguente inserimento del secondo nell’organizzazione amministrativa del primo, per il perseguimento di finalità attribuite al medesimo dalla legge (Cfr. Cass. SS.UU. 8 luglio 2008, n. 18622; Cass. SS. UU., 28 giugno 2006, n. 1484).
10. Nella fattispecie, anche a voler prescindere dall’estrema genericità e scheletricità del ricorso che ne evidenzia ulteriori profili di inammissibilità e facendo degradare il requisito costituito da un atto formale di nomina, a mero indice sintomatico dell’esistenza di un rapporto di pubblico impiego subordinato, nel merito, la prospettazione delle parti ricorrenti circa l’esistenza di un rapporto di pubblico impiego intercorso fra loro ed il Comune di Qualiano, non avendo fornito, in ordine al presunto rapporto di subordinazione, neanche un principio di prova, relativamente agli indici e criteri identificativi circa l’inserimento dei ricorrenti nell’organizzazione del Comune per il perseguimento dei fini istituzionali di quest’ultimo e la subordinazione, a causa di evidenti carenze nelle allegazioni di fatto e di diritto (i ricorrenti non spiegano perché il rapporto di lavoro dovrebbe essere qualificato di pubblico impiego a tempo determinato, perché spetterebbe loro l’inquadramento nella VI qualifica funzionale, perché, dopo avere incassato il compenso stabilito, dovrebbero ricevere delle differenze; non spiegano perché dovrebbe essere regolarizzata la posizione assicurativa e previdenziale).
11. Inoltre, dal contenuto del ricorso per Cassazione proposto dai ricorrenti per motivi di giurisdizione avverso la sentenza n. 10133/92 del 13.7.1992, pubblicata il 9.9.1992, con cui il Tribunale di Napoli, in funzione di giudice del lavoro, in sede di appello proposto dal Comune di Qualiano, aveva ritenuto nella presente controversia il difetto di giurisdizione del giudice ordinario (in tal modo riformando la sentenza di primo grado del Pretore di Marano del 30.1.1991 che aveva accolto nel merito le domande degli attuali ricorrenti), ricorso definito con la sentenza delle SS.UU. n. 7011/95 con cui è stata definitivamente acclarata la giurisdizione del giudice amministrativo in sede esclusiva, i ricorrenti asseriscono l’esatto contrario di ciò che assumono in questa sede.
In particolare nel predetto ricorso essi affermano che: "L’istituzione dei corsi operati dal Comune di Qualiano è una funzione che fuoriesce dai fini istituzionali dell’ente territoriale. Sul punto la stessa giurisprudenza amministrativa ritiene che per configurare un rapporto di pubblico impiego sia necessario "l’inserimento del lavoratore nella struttura pubblicistica dell’ente ed il collegamento diretto delle prestazioni lavorative con le finalità istituzionali dell’ente medesimo" (C. di S. sez. IV, 8.5.86, n. 326).
Quindi gli elementi rilevatori del rapporto di pubblico impiego mancano, in massima parte nel caso di specie.
Infatti: a) i fini perseguiti dal Comune non rientrano nei fini istituzionali dell’ente, ma trattasi di compiti facoltativi ed accessori, non più esercitati dal 1988;
b) manca in ogni caso un atto formale di nomina,, che pur non volendolo considerare elemento non essenziale, è comunque un indice rilevatore,
c) i ricorrenti non sono inseriti nella struttura dell’ente territoriale, il Comune di Qualiano si è servito di una struttura ed organizzazione estranea ed esterna per far funzionare i corsi;
d) la retribuzione non era predeterminata ed ancorata a quella prevista per legge per i dipendenti degli enti locali, né versata mensilmente, ma era un compenso forfettario riconosciuto a fine corso, quasi un rimborso spese;
e) il controllo circa l’attività didattica svolta e gli orari era esercitato dai direttori didattici dei vari circoli".
Inoltre i ricorrenti, dichiarandosi non inseriti stabilmente nella struttura organizzativa del Comune, assimilano la loro situazione lavorativa a quella del lavoratore dipendente dai cantieriscuola, le cui strutture restano del tutto estranee all’apparato organizzativo istituzionale dell’ente pubblico e la cui gestione è esercitata da quest’ultimo sulla base di un rapporto non di pubblico impiego, ma di lavoro privato.
Orbene, tali affermazioni, se possono apparire giustificate dal contesto processuale in cui sono state rese (evidente risultando che con il proposto ricorso per Cassazione i ricorrenti miravano a difendere la giurisdizione del giudice ordinario, nella specie, estrinsecatasi con la sentenza del Pretore di Marano del 30.1.1991 che aveva accolto nel merito le loro domande) e dalle strategie difensive prescelte e se, in quanto dichiarazioni di parte (peraltro rese in un altro giudizio), e non possono formare prove contro i dichiaranti (atteso che nemo tenetur edere contra se), tuttavia esse non possono non essere utilizzati quali argomenti di prova sintomatici della perplessità in ordine alla versione dei fatti prospettata dai diretti interessati e della contraddittorietà della valutazione circa il corretto inquadramento della fattispecie portata all’attenzione del Collegio.
12. V’è quanto basta per ritenere che il rapporto dedotto nel presente giudizio non può considerarsi di pubblico impiego non essendo ravvisabili i requisiti della subordinazione gerarchica, della predeterminazione della retribuzione e del pieno ed organico inserimento nell’apparato burocratico dell’ente (Cfr: C. di S., 15.1.1993, n. 74), versandosi, nella specie, nell’ipotesi di un rapporto di impiego a contratto, che la giurisprudenza amministrativa considera fuori dello schema tipico del pubblico impiego, con la conseguenza che la regolamentazione del rapporto medesimo è integralmente contenuta nel contratto, ed il lavoratore non può accampare pretese o chiedere riconoscimento di diritti al di fuori di quanto previsto nello strumento contrattuale (Cons. giust. Amm. Sicilia 12.4.1995, n. 119).
13. Orbene, esclusa l’esistenza di un rapporto di pubblico impiego intercorso fra i ricorrenti ed il Comune di Qualiano, viene a cadere anche il presupposto per l’inquadramento dei ricorrenti nella VI qualifica funzionale di cui ai DD.PP.RR. n. 191/79, n. 347/83, n. 268 e n. 333/90, con la conseguente corresponsione del trattamento economico inerente alla suddetta qualifica sulla base delle previsioni normative di cui agli artt. 36 Cost. e 2126 cod. civ.
In ogni caso, pur nell’ambito di un ipotetico rapporto di pubblico impiego – nella specie inesistente – il richiamo a siffatte previsioni si presenta del tutto ultroneo ed inconferente.
Quanto al primo, non v’è dubbio che l’art. 36 Cost. sancisca il principio di corrispondenza della retribuzione alla qualità e quantità del lavoro prestato, tuttavia tale norma, secondo l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria (sentenza n. 22/99), non può trovare incondizionata applicazione nel rapporto di pubblico impiego concorrendo, in detto ambito, altri principi di pari rilevanza costituzionale (artt. 97 e 98 Cost.).
Relativamente all’applicabilità dell’art. 2126 cod. civ., siffatta previsione normativa, oltre a non dar rilievo alle mansioni svolte in difformità del titolo invalido, riguarda un fenomeno del tutto diverso (e cioè lo svolgimento di attività lavorativa da parte di chi non è qualificabile come pubblico dipendente) ed afferma il principio della retribuibilità del lavoro prestato sulla base di un atto nullo o annullato e, dunque, riguarda fattispecie del tutto diversa da quella in esame (Cfr: C. di S., sez. V, 24.3.1998, n. 354).
14. Conclusivamente, disattesa ogni altra eccezione, il ricorso è infondato e, pertanto, deve essere respinto.
15. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 4694/1997) proposto dai soggetti pure in epigrafe indicati, così dispone:
a) lo respinge;
b) condanna ciascun ricorrente in favore del resistente Comune al pagamento delle spese giudiziali nella misura di euro 300,00 (trecento/00) a carico di ciascun ricorrente.
Manda alla Segreteria di trasmettere copia all’Avvocatura dello Stato che difende la Presidenza del Consiglio dei Ministri nel giudizio per equa riparazione (rifer. nota Avv.)
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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