Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo e motivi della decisione
Deve preliminarmente essere confutata l’eccezione di difetto di giurisdizione dedotta dalla Regione Marche
Con delibera del 16.2.2010 n. 347, la Giunta Regionale delle Marche annullava la precedente deliberazione della Giunta n. 792 del 27.6.2005, la quale aveva disposto l’assunzione a carico della Regione delle spese legale affrontate dai sig.ri I.C. e R.G., unitamente al sig. R.A.T. per un importo complessivo di Euro. 20.319,86, disponendo la restituzione in parti uguali pari ad Euro. 7.585,52.
Con ricorso depositato il 7.7.2010 i ricorrenti I.C. e Gaetano R., rispettivamente ex Assessore e ex presidente della Regione Marche, impugnano il provvedimento in epigrafe, deducendo i seguenti motivi:
a) Violazione di legge ed in particolare dell’art. 28 del CCNL del 14 settembre 2000.
La fattispecie rientrerebbe in quanto previsto dall’art. 28 del CCNL enti locali del 14.9.2000. I sig. ri I.C. in qualità di Assessore della Regione Marche, e R.G. in qualità di Presidente della Giunta Regionale della Regione Marche venivano chiamati dalla Procura Generale presso la Sezione della Corte dei Conti nell’istruttoria n. 0552/BOR/21. Ai predetti venivano contestati una serie di fatti relativi ad un contributo che secondo la tesi della Procura sarebbe stato indebitamente versato. Nominavano quale difensore, su parere favorevole della Giunta, l’avv. Giovanni Ranci, il quale con nota del 7.12.2004 n. 50902 veniva informato che la Procura Regionale della Corte dei Conti archiviava l’istruttoria non ravvisando la presenza di elementi necessari per incardinare il giudizio di responsabilità. Con delibera del 27.6.2005 n. 792 la Giunta Regionale statuiva di assumere gli oneri di difesa sostenuti dal C. e dal R. unitamente all’altro assessore regionale, a norma di quanto stabilito dall’ art. 28 CCNL del 14 dicembre 2000.
b) Errata applicazione dell’art. 3 comma 2 bis della L. 639/1996.
La Regione avrebbe erroneamente applicato alla fattispecie l’art. 3 comma 2 bis della legge 639/1996, alla base della decisione di annullamento in autotutela. Infatti i ricorrenti affermano che la legge sopraccitata, la quale prevede il rimborso delle spese di difesa da parte del giudice, si applichi solo ai giudizi effettivamente instaurati, mentre per quanto riguarda la fase dell’invito a dedurre, con eventuale archiviazione, si applicherebbe la contrattazione collettiva.
c) Manifesta illogicità della delibera impugnata.
Nella delibera oggetto di impugnazione si evincerebbe che il diniego da parte dell’ente di sostenere gli oneri di difesa si fonda sul fatto che l’istruttoria svolta a carico del dipendente pubblico, è stata originata dall’invito a dedurre ed è terminata con un provvedimento di archiviazione è, pertanto, configurabile come una fase preprocessuale ed endoprocedimentale, non definita con una pronuncia di proscioglimento bensì con atto di natura interna alla fase stessa, non soggetto a controllo giudiziale e perciò definitivo. Ne consegue l’esclusione della possibilità, per il soggetto coinvolto, di ottenere il ristoro, da parte dell’amministrazione di appartenenza, delle spese affrontate per apportare la propria difesa tecnica. I ricorrenti sostengono che tale motivazione sarebbe palesemente illogica. Infatti, l’attività espletata dalla Procura della Corte dei Conti, a seguito della denuncia di danno erariale, è propedeutica all’emissione di un atto di citazione in giudizio, conseguente a un obbligo di denuncia del danno erariale. L’invito a dedurre avrebbe quindi la funzione di svolgere un’attività istruttoria volta alla tutela dell’indagato e ad evitare processi inutili, per cui la decisione della Regione di assumere le spese di difesa sarebbe stata corretta, tenendo conto dell’inalienabile diritto di difesa.
Con ordinanza n. 456 del 7.7.2010 è stata accolta l’istanza cautelare, con fissazione del merito al 1.12.2010.
Alla pubblica udienza del 1.12.2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
1 Per quanto riguarda l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dalla Regione, il Tribunale ritiene che la giurisdizione sia del giudice amministrativo. Infatti, è vero che, come affermato dalla giurisprudenza, l’azione di accertamento del diritto al rimborso delle spese legali proposta da funzionari onorari ha, di regola, natura di diritto soggettivo (CdS sez. V, 10.8.2010 n. 5557). Però va tenuto conto che, nel caso in esame, non si è di fronte a una richiesta di rimborso, bensì all’impugnazione di un atto autoritativo della PA che ha annullato in autotutela la precedente determinazione a favore dei ricorrenti in materia. Conseguentemente, tenendo conto che, per quanto riguarda i funzionari onorari della PA la giurisdizione, a differenza dei funzionari legati da rapporto di servizio, si determina secondo le regole generali della giurisdizione di legittimità (si veda Tar Catania 5.5.2008 n. 755), va ritenuto che la posizione dei ricorrenti nei confronti dell’atto di autotutela della Regione Marche sia di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione di questo giudice
2 Nel merito, il ricorso è infondato.
2.1 Non può essere posta in dubbio ed è affermata da costante giurisprudenza, (tra le tante decisioni Cds Sez.V, 17.7.2001, n. 3946) che le disposizioni dell’art. 28 del CCNL Enti Locali siano applicabili agli Amministratori. In particolare, con sentenza n. 2041 del 29.4.2005 il Consiglio di Stato, Sezione IV, ha affermato che le disposizioni dei CCNL innanzi menzionate hanno fondato un diritto dell’amministratore o del dipendente verso l’Amministrazione al rimborso delle spese sostenute nell’esercizio del diritto di difesa garantito dall’art. 24 della Costituzione. Il citato contratto collettivo non si può però applicare ai casi di archiviazione a seguito di invito a comparite emesso dalla Procura Regionale della Corte dei Conti. Il Collegio condivide le articolate argomentazioni svolte dalla Corte dei ContiSez. Marche nella Sentenza n.236 del 20.8.2009 e, sostanzialmente, condivise dalla recente pronuncia del Tar Lazio n. 21741 del 30.6.2010.
2.2 L’art. 10 bis, comma 10, della legge n. 248 del 2005, in sede di interpretazione autentica, ha chiarito che spetta al Giudice contabile liquidare il rimborso delle spese unicamente in caso di "definitivo proscioglimento" di soggetti sottoposti a "giudizio"
3 Va quindi esclusa la spettanza per il soggetto oggetto di "invito a dedurre" ad ottenere il rimborso delle spese legali da lui sostenute in caso di successiva archiviazione disposta dal Pubblico Ministero contabile. L’art. 3, c. 2 bis, della legge n. 639 del 1996, nella sua formulazione originaria, prima delle modifiche introdotte dal richiamato art. 10 della legge n. 248 del 2005, si limitava a stabilire che "In caso di definitivo proscioglimento ai sensi di quanto previsto dal comma 1 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20… le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono rimborsate dall’amministrazione di appartenenza". Con l’art. 10, comma 10 bis, della legge n. 248 del 2005, il legislatore ha chiarito che "Le disposizioni dell’articolo 3, comma 2bis, del decretolegge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, e dell’articolo 18, comma 1, del decretolegge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito, e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all’articolo 91 del codice di procedura civile, liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all’amministrazione di appartenenza".
3.1 Con tale disposizione, il legislatore ha individuato uno specifico compito del Giudice contabile, rimettendogli la liquidazione delle spese di difesa legale del convenuto assolto nel merito, cosa precedentemente non ammessa. Diversa è la disciplina contrattuale, di cui i ricorrenti invocano l’applicazione, che non è direttamente applicabile al caso di specie, in quanto riferita ai soli "giudizi di responsabilità civile o penale" e non anche ai giudizi di responsabilità amministrativacontabile, tra i quali non può sussistere un rapporto da "genus" a "species", trattandosi invece di giudizi tra loro ontologicamente diversi, in quanto destinati a regolare fattispecie ed a soddisfare esigenze e finalità profondamente difformi.
3.2 Infatti, mentre i procedimenti di responsabilità civile (ed anche quelli penali, ove sia intervenuta la costituzione di parte civile) sono volti ad accertare eventuali responsabilità dei pubblici dipendenti nei confronti di terzi, ai fini del risarcimento del danno, i giudizi di
responsabilità amministrativacontabile sono, invece, diretti ad accertare eventuali responsabilità del dipendente che con dolo o con comportamenti gravemente colposi abbia arrecato un danno all’Amministrazione.
3.3 Nei primi, il rapporto diretto è tra soggetto terzo (che ha subito la lesione di una sua posizione giuridica per effetto dell’atto commesso dal pubblico dipendente) e P.A. (la quale è tenuta ar rispondere tutte le volte che quell’atto sia riferibile all’organizzazione e all’attività amministrativa) con la conseguenza che tra la responsabilità della P.A. e quella del funzionario esiste un rapporto di concorrenza alternativa e non già un rapporto di cumulabilità, fermo restando, comunque, che in tal caso sussiste comunanza di interessi tra P.A. e funzionario, ambedue contrapposti al soggetto terzo leso. Il che rende subito chiara ed esplicita la ragione dell’assunzione a caricodell’Amministrazione degli oneri di difesa del funzionario, assistito da un legale di comune gradimento, la cui scelta è concordata preventivamente tra ente e dipendente.
Nei giudizi contabili, invece, il rapporto diretto che si instaura è tra P.A. (con azione intentata dal P.R.) e pubblico dipendente, concernendo quei giudizi le responsabilità personali inerenti a rapporti interni (interorganici) in relazione a danni ingiusti provocati ad Amministrazioni od organismi pubblici (di appartenenza o diversi) causalmente riconducibili a violazione di obblighi di servizio, personalmente e gravemente imputabili in occasione dell’oggettiva gestione di risorse pubbliche, fermo restando che, in tal caso, l’interesse della P.A. in sede di contestazione istruttoria contabile non coincide ma anzi contrasta con quello del dipendente, presunto responsabile.
Dunque, il richiamato art. 10 bis, c. 10, della legge n. 248 del 2005 ha precisato che alla liquidazione delle spese deve provvedere il Giudice contabile con la sentenza che definisce il giudizio ed ha anche affermato che la liquidazione va disposta solo "in caso di proscioglimento nel merito", escludendo in sostanza il diritto al rimborso, ogni qual volta vi sia un proscioglimento per ragioni di rito o per questioni preliminari al merito e non "nel merito" vero e proprio.
3.4 Infatti, le stesse Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno stabilito che "non spetta al convenuto prosciolto per prescrizione dell’azione di responsabilità il rimborso da parte dell’amministrazione di appartenenza delle spese per onorari e diritti di difesa. Con tale decisione le sezioni unite della Corte dei Conti confermano e ribadiscono che le sentenze favorevoli al soggetto chiamato in giudizio, ma senza alcun accertamento, "nel merito", dell’insussistenza dei presupposti della responsabilità amministrativa – danno, nesso di causalità, dolo o colpa grave – non comportano un diritto del convenuto al rimborso delle spese legali sostenute e non comportano nemmeno, per conseguenza, un obbligo di liquidazione delle spese stesse da parte del giudice contabile. (Corte dei Conti SSRR 27.6.2008 n.3).
3.5 In base al delineato quadro normativo, deve concludersi per l’applicabilità ai fatti oggetto della fattispecie in esame del solo art. 3, comma 2 bis, della legge n. 639/1996, norma ispirata ad un maggior rigore rispetto a quelle che disciplinano le analoghe spese nei giudizi civili e penali, prevedendo, infatti, il rimborso delle spese stesse già sostenute dal convenuto e non, come detto, il diretto coinvolgimento in esse ab origine dell’ente danneggiato, anche "facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento"..
3.6 Consegue, ad avviso del Collegio, che nel caso di specie illegittimamente la Regione Marche aveva disposto nei confronti dei ricorrenti, destinatari di provvedimento di archiviazione, il rimborso delle spese legali, difettando tanto il requisito del "definitivo proscioglimento", quanto quello che deve trattarsi di soggetto comunque sottoposto a "giudizio" e non a semplici indagini preprocessuali. L’elemento caratterizzante l’intera disciplina del rimborso delle spese legali, va, quindi, correttamente individuato nel concorso di entrambi i presupposti: l’avvenuto "proscioglimento nel merito" (che necessariamente consegue ad una sentenza del Giudice) e la soggezione del convenuto a "giudizio" di responsabilità amministrativa contabile (che ha inizio solo con la "vocatio in ius"). Infatti, l’intera attività posta in essere prima della citazione attiene ad una fase preprocessuale e non ha carattere decisorio (e quindi non è idonea a ledere le ragioni e gli interessi di soggetti che non sono ancora parti di un processo instaurato). Ciò anche quando come nel caso di specie detta attività si conclude con un provvedimento di "archiviazione"; atto questo, che rimesso alla determinazione della parte pubblica: non ha natura giurisdizionale, né determina un accertamento negativo di responsabilità, né può formare giudicato o creare vincoli per lo stesso ufficio del Pubblico Ministero, attesa la non definitività del suddetto provvedimento che può essere revocato ed essendo pur sempre proponibile successivamente, nei limiti del termine di prescrizione, l’atto di citazione). Osserva ancora la citata sentenza della Corte dei ContiSez. Giur. Marche n. 236 del 20.8.2009 che la diversità della disciplina processuale giustcontabile da quella processuale penale è tanto più evidente ove si consideri che:
o già sul piano letterale vi è una differenza nel giudizio innanzi alla Corte dei conti tra "proscioglimento" e "archiviazione", che evidenzia la differente autorità chiamata a pronunciarsi nei due casi: il Giudice, nel primo, il Pubblico Ministero, nel secondo;
o l’archiviazione è appunto disposta dal P.M. nel procedimento contabile, mentre, come già detto, lo è da un Giudice nel procedimento penale;
o nei giudizi di responsabilità amministrativacontabile l’archiviazione non è soggetta ad alcuna valutazione o controllo da parte del Giudice, contrariamente a quanto avviene nel sistema processuale penale.
4 Del resto, anche la giurisprudenza amministrativa, nella già citata Tar Lazio n. 21741 del 30.6.2010 ha chiaramente affermato che è necessario, affinché le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei Conti siano rimborsate dall’amministrazione di appartenenza, il definitivo proscioglimento dell’agente ai sensi della normativa più volte citata, venendo quindi escluse altre pronunce non di merito.
4.1 Le censure dedotte da parte ricorrente sono quindi infondate, in quanto l’Amministrazione ha individuato correttamente la normativa applicabile alle fattispecie e la non possibilità di rimborso per l’archiviazione disposta a seguito di invito a dedurre del giudice contabile. Non vi è, conseguentemente, alcuna violazione di legge o illogicità imputabile all’amministrazione.
5 Alla luce delle considerazioni fin qui svolte, il ricorso è infondato e deve essere respinto.
5.1 Sussistono giuste ragioni per la compensazione delle spese, considerata l’assenza di un orientamento giurisprudenziale consolidato sul punto.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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