Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo e motivi della decisione
La Regione Lombardia, con L. r. n. 19/2007, con la quale sono state introdotte "Norme sul sistema educativo di istruzione e formazione della Regione Lombardia", ha disciplinato "l’insieme dei percorsi funzionali all’assolvimento del diritto – dovere all’istruzione e alla formazione e all’obbligo di istruzione" (art. 1) orientando i propri interventi "alla realizzazione di azioni che, nella valorizzazione delle diversità di genere e delle differenze nelle forme e nei ritmi di apprendimento, assicurino alle persone l’accesso a tutti i gradi dell’istruzione e della formazione e alle pari opportunità formative, nonché il sostegno per il successo scolastico e formativo e per l’inserimento nel mondo del lavoro" (art. 2, comma 2) specificando, fra gli obbiettivi da perseguire, l’adozione di misure tese a favorire "l’inserimento nel sistema di istruzione e formazione professionale delle persone in condizione di svantaggio individuale e sociale" (art. 2, comma 6).
L’art. 24 precisa che il "sistema regionale di erogazione dei servizi di istruzione e formazione professionale" sarà assicurato da enti e soggetti, qualificati quali "istituzioni formative", fra le quali (comma 1) "a) centri di formazione dipendenti dalla Regione o dagli enti locali; b) istituzioni scolastiche autonome di cui all’articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa), trasferite ai sensi di accordi nazionali per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica al Titolo V della Costituzione".
Ai sensi del comma 5 della medesima norma, "le istituzioni formative preposte di cui al comma 1, lettere a) e b), sono dotate di personalità giuridica e autonomia statutaria, didattica, di ricerca, organizzativa, amministrativa e finanziaria".
Ai sensi del successivo art. 30, comma 2, "i centri di formazione dipendenti dalla Regione o dagli enti locali che, alla data di entrata in vigore della presente legge, non sono ancora dotati di personalità giuridica e autonomia statutaria, organizzativa, amministrativa e finanziaria continuano ad operare sino all’adeguamento alle disposizioni di cui all’articolo 24, comma 5, che deve avvenire entro il termine dell’anno formativo 2009/2010, e comunque entro il 30 giugno 2010".
Nell’ambito del suddetto contesto normativo, con delibera n. 1273 del 30 aprile 2010, l’Amministrazione comunale di Milano, già attiva nel settore attraverso propri istituti, fra i quali il Centro "G." presso il quale sono impiegati gli odierni ricorrenti, ha deliberato di "mantenere la gestione in economia delle attività di formazione denominate a valenza sociale" attivando "azioni atte ad individuare nuove forme di collaborazione con enti/associazioni presenti nel sistema formativo lombardo per la gestione delle attività dei corsi qualificanti e di supporto professionale" in possesso di determinati requisiti espressamente previsti.
Contestualmente è stato dato mandato ai Dirigenti responsabili di predisporre gli atti necessari "per il definitivo trasferimento delle attività/servizi ad altri soggetti, compresa la revoca delle attività gestite dal Comune".
Coerentemente a quanto così stabilito, con successiva delibera n. 1912 del 25 giugno 2010, il Comune ha disposto l’avvio di un’istruttoria del Settore Lavoro e Occupazione finalizzata all’individuazione del soggetto cui affidare, in via sperimentale e temporanea, le attività formative in questione, riservandosi alla scadenza di un periodo di prova triennale, "la verifica dei risultati relativi all’efficentamento del servizio ed alla valutazione dei costi" e della "effettiva capacità dell’affidatario di rispondere sia agli aspetti gestionali che agli obiettivi di inserimento lavorativo richiesti dall’Amministrazione".
In esecuzione della delibera da ultimo citata, con atto del 29 giugno 2010, il Comune ha, poi, costituito un apposito gruppo di lavoro incaricato di procedere all’individuazione dell’Ente/Associazione cui affidare l’attività in questione, precisando che, ai sensi della delibera n. 1273/2010, avrebbe dovuto:
– avere esperienza pluriennale nello specifico settore;
– disporre di un’adeguata offerta formativa;
– non avere scopi di lucro;
– operare su tutto il territorio milanese;
– essere espressione della tradizione culturale milanese;
– prevedere la presenza di rappresentanti del Comune di Milano nei propri organismi statutari;
– rispondere alle prescrizioni di cui al già richiamato art. 24 della L.r. n. 19/2007;
– avere valore di rating regionale almeno uguale a quello del Centro "G.";
– offrire percorsi formativi similari a quelli del predetto Centro;
– essere espressione di associazioni imprenditoriali.
All’esito dell’istruttoria comparativa è stato individuato quale temporaneo affidatario il C. – C.A. (fondazione di cui è socio il Comune di Milano, risultato essere l’unico soggetto in possesso di tutti i requisiti prescritti) cui, con determinazione dirigenziale CIG 05153131BD n. 114/2010 del 20 luglio 2010, è stata affidata temporaneamente la gestione del servizio.
I ricorrenti, con il presente ricorso, hanno impugnato i provvedimenti in epigrafe, deducendo relativamente alla determinazione di Giunta n. 1912/2010:
– la contraddittorietà tra la decisione di mantenere la gestione del servizio e quella di procedere all’esternalizzazione del medesimo;
– eccesso di potere per sviamento e travisamento dei fatti e difetto dei presupposti per aver motivato l’indizione di una procedura comparativa, richiamando la necessità di affidare il servizio a soggetti dotati di personalità giuridica e autonomia statutaria, didattica, di ricerca, organizzativa, amministrativa e finanziaria, ignorando la possibilità riconosciuta dalla legge di dotare gli enti già operanti nel settore dei requisiti richiesti entro il termine assegnato (30 giugno 2010);
– la violazione dell’art. 24 della L.r. n. 19/2007 per non aver optato fra una delle due alternative ivi delineate (prosecuzione delle attività formative a mezzo proprie strutture, previa trasformazione delle stesse nelle forme giuridiche richieste o affidamento a terzi in attuazione del principio di sussidiarietà) individuando una "forma ibrida disconosciuta dalla legislazione di riferimento";
– la mancata esplicitazione dei risparmi di spesa connessi alla scelta operata, nonché, il difetto di istruttoria con riferimento alla mancata verifica dei reali benefici connessi alla scelta operata;
– il difetto della prescritta valutazione dei Revisori dei conti necessaria in caso di acquisizione sul mercato, da parte dell’Amministrazione, di servizi originariamente prodotti al proprio interno.
Relativamente alla determinazione dirigenziale n. 114 del 20.7.10, i ricorrenti ne hanno rilevato l’illegittimità in via derivata, lamentando, altresì, quali vizi propri:
– la violazione del D.Lgs. n. 163/2006 per omesso ricorso ad una procedura ad evidenza pubblica;
– la violazione, sotto vari profili, dell’art. 57 del D.Lgs. n. 163/2006 in tema di affidamento diretto per difetto dei presupposti dalla stessa norma richiesti;
– sviamento di potere in relazione all’allegata urgenza di provvedere;
– la violazione dell’art. 6 bis del D.Lgs. n. 165/2001 con riferimento alla mancata verifica dei reali benefici connessi alla soluzione prescelta;
– la violazione dall’art. 24, comma 5, della L.r. n. 19/2007 nella parte in cui prescrive una gestione "improntata al principio della separazione tra funzioni di indirizzo e funzioni gestionali, nonché, a quello della partecipazione delle rappresentanze di allievi, genitori e docenti".
L’Amministrazione, costituitasi in giudizio, ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità del ricorso sotto i seguenti profili:
– relativamente alla lamentata omissione di una procedura ad evidenza pubblica, il difetto di interesse in quanto, tanto l’Unione Sindacale di Base e la Confederazione Italiana Sindacato Lavoratori Funzione Pubblica Milano, quanto i dipendenti ricorrenti, non possiedono i requisiti necessari per la gestione del servizio cui, pertanto, non potrebbero aspirare;
– quanto agli attuali dipendenti del Centro, difetto di interesse per assenza di una concreta ed attuale lesione configurabile in capo ai medesimi, che continueranno a svolgere la propria attività presso l’Ente mantenendo il medesimo status di dipendente comunale ad ogni effetto giuridico, contrattuale e retributivo, usufruendo di un "comando" temporaneo presso il C.;
– quanto alla scelta della modalità di gestione l’inammissibilità del ricorso in quanto diretto a censurare una scelta di carattere discrezionale.
Nel merito ha sottolineato che, nella fattispecie, non ricorrerebbe alcuna ipotesi di esternalizzazione del servizio né alcun affidamento di appalto di servizi soggetto alla disciplina "codicistica", ma che si sarebbe in presenza di una scelta di tipo gestionale con individuazione del soggetto provvisoriamente affidatario all’esito di una procedura rispettosa dei principi di trasparenza, parità di trattamento e buon andamento.
Nella camera di consiglio del 15 settembre 2010 la causa è stata rinviata al merito ed all’esito della pubblica udienza del 3 dicembre 2010, trattenuta in decisione.
Il ricorso è inammissibile in quanto tendente a sindacare una scelta di carattere discrezionale dell’Amministrazione in ordine alle modalità di gestione del servizio.
L’Amministrazione comunale di Milano, avvalendosi di propri mezzi e strutture, fra le quali il Centro "G." presso il quale prestano la loro attività lavorativa i dipendenti comunali ricorrenti, in attuazione di quanto disposto dalla L.r. n. 19/2007, fornisce percorsi didattici a giovani di età compresa fra i 14 ed i 17 anni, che non hanno concluso la scuola dell’obbligo, onde consentire ai medesimi di assolvere il "diritto – dovere di istruzione e formazione e obbligo di istruzione", conseguendo una qualifica professionale riconosciuta a livello europeo.
L’Amministrazione, intendendo proseguire, sulla base di ragioni di avvertita opportunità sul piano sociale, le attività formative svolte presso il Centro "G.", ha deciso, contrariante a quanto affermato in ricorso, di non esternalizzare i corsi formativi e, con la delibera di Giunta n. 1273/2010, ha optato per il mantenimento della gestione in economia delle attività formative a "valenza sociale", avvalendosi "di forme di collaborazione e cooperazione con enti/associazioni pubbliche e private per lo sviluppo delle aree di miglioramento in termini di efficienza economica e efficacia gestionale", pervenendo, a seguito delle iniziative intraprese in attuazione di detta delibera, all’individuazione di un soggetto cui affidarle in via del tutto provvisoria e sperimentale.
La piena discrezionalità della scelta operata trova conferma nel parere formulato il 3 marzo 2010 dallo stesso Consiglio Regionale della Regione Lombardia, ove si precisa che "la legge regionale lascia ampia autonomia all’ente locale nell’individuare la forma giuridica del centro di formazione", affermando espressamente la legittimità di affidamenti ad Enti esterni (nella specie vengono indicate, a titolo esemplificativo, le "forme previste dall’art. 114 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267", ovvero, l’Azienda Speciale).
Difetta, inoltre, in capo ai ricorrenti, un interesse all’impugnazione in quanto non è stata persuasivamente rappresentata nel ricorso alcuna lesione concreta ed attuale alle proprie posizioni in virtù dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati.
Al contrario, sono gli stessi ricorrenti a configurare il temuto pregiudizio quale mera possibilità futura in relazione alla quale l’odierno ricorso svolgerebbe una funzione di tutela preventiva.
Come, infatti, precisato nelle loro deduzioni conclusive formulate in vista della discussione nel merito del ricorso, i ricorrenti affermano (pag. 3 della memoria depositata il 2 novembre 2010) che l’affidamento "in via temporanea e sperimentale" in questa sede contestato "ha l’esplicito significato di costituire una fase transitoria nell’ambito del percorso amministrativo volto alla definiva e completa esternalizzazione della gestione del servizio medesimo con effetti di ben maggiore incidenza sulla situazione economica, giuridica e professionale dei ricorrenti".
Rilevato che, a tale stregua alcun principio di prova è stato allegato a conferma di attuali negative ripercussioni sul rapporto di servizio dei dipendenti comunali, che invero tali restano, l’affermazione conferma l’inattualità della lesione che viene ricollegata a ipotizzati scenari futuri in relazione ai quali vanterebbero un "interesse a contrastare fin da ora il mutamento dell’assetto organizzativo del proprio lavoro anche per evitare che, in futuro, si possa loro imputare un comportamento di acquiescenza".
Su tale esclusivo fondamento resta, tuttavia, per costante giurisprudenza precluso l’accesso alla tutela davanti al giudice amministrativo, che postula la sussistenza di un interesse diretto dei ricorrenti, differenziato rispetto agli altri consociati, ma altresì, anche attuale nella vicenda rappresentata in giudizio.
Per quanto precede il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
Sussistono, tuttavia, in relazione alla particolarità delle questioni trattate, giuste ragioni per compensare le spese.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
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