Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto notificato il 9 maggio 2006, depositato nei termini, il Ten. Col. A.C. ha proposto ricorso avverso il provvedimento del Ministero della Difesa, Direzione Generale per il Personale Militare, prot. n. MD/GMIL 03II/4/5/2006/18174, datato 23 febbraio 2006 e successivamente notificato in data 10 marzo 2006, nella parte in cui l’odierno ricorrente viene collocato al 4° posto della graduatoria compilata per l’anno 2005 e conseguentemente della mancata iscrizione nel quadro di avanzamento a scelta formato per il predetto anno, nonché avverso ogni altro atto e provvedimento presupposto, connesso e conseguente.
A sostegno del gravame il ricorrente deduce la seguente censura.
Violazione dell’art. 26 legge n. 1137/1955, così come integrato dal D. L.vo n. 490/97. Eccesso di potere in senso relativo.
Il ricorrente sostiene che la valutazione impugnata sarebbe illegittima perché viziata da eccesso di potere in senso relativo per disparità di trattamento nei confronti dei parigrado iscritti in quadro E.C. e A.M., i quali non potrebbero vantare titoli altrettanto rilevanti rispetto a quelli da lui posseduti.
Con successivi motivi aggiunti il ricorrente ha ulteriormente illustrato le proprie doglianze unicamente nei confronti del parigrado M..
L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato la quale, nella memoria conclusiva, contesta le ragioni dell’impugnativa ed insiste per il rigetto del ricorso.
Con ordinanza istruttoria n. 1217/2010 questa Sezione ordinava la rinnovazione della notifica del ricorso e dei motivi aggiunti nei confronti dei soggetti contro interessati e fissava il prosieguo della trattazione della causa l’udienza pubblica del 3 dicembre 2010, dove la causa veniva trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
Oggetto della presente impugnativa è la mancata iscrizione del ricorrente Tenente Colonnello del ruolo speciale del Corpo di Amministrazione e commissariato dell’Esercito, nel quadro di avanzamento a scelta al grado superiore per l’anno 2005 perché collocato al 4° posto della graduatoria di merito e quindi al di fuori del numero (2) degli Ufficiali da iscrivere nel predetto quadro.
Il Collegio ritiene utile, prima di affrontare l’esame delle dedotte censure, ribadire il consolidato orientamento della giurisprudenza in merito all’ambito della sindacabilità, in sede giurisdizionale, dei giudizi espressi ai fini dell’avanzamento degli ufficiali, alla luce del panorama giurisprudenziale sviluppatosi in materia.
Come è noto, l’art. 26 della legge 12 novembre 1955, n. 1137, ha previsto la valutazione per l’avanzamento a scelta degli ufficiali deve essere effettuata sulla base dei seguenti elementi:
qualità morali e fisiche;
benemerenze di guerra, comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all’esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, qualora richiesti dalla presente legge ai fini dell’avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;
doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti.
Con l’articolo 10 del D. Lgs. 30 dicembre 1997 n. 490 è stata aggiunta la lettera D) Attitudine ad assumere incarichi nel grado superire, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’Amministrazione.
L’art. 15 del citato D. Lgs. n. 490 del 1997 ha quindi stabilito che "la Commissione di Vertice, la Commissione Superiore, la Commissione Ordinaria ed i superiori gerarchici esprimono i giudizi sull’avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione caratteristica e matricolare dell’ufficiale, tenendo conto della presenza dei particolari requisiti previsti dall’art. 8 e dell’eventuale frequenza del corso superiore di Stato Maggiore Interforze, istituito con decreto legislativo emanato in applicazione della legge 28 dicembre 1995, n. 549, e successive modificazioni ed integrazioni".
L’art. 8 del d. Lgs. 490/97, richiamato dal precitato art. 15 del decreto stesso, ha precisato che, per l’avanzamento al grado superiore, l’ufficiale deve possedere i requisiti fisici, morali, di carattere, intellettuali, di cultura, professionali, necessari per bene adempiere le funzioni del nuovo grado, ulteriormente aggiungendo che "aver disimpegnato bene le funzioni del proprio grado è condizione indispensabile, ma non sufficiente, per l’avanzamento al grado superiore".
Deve essere pure aggiunto che l’art. 45, legge 19 maggio 1986, n. 224, demandava al Ministero della Difesa la disciplina delle modalità applicative dell’art. 26 della legge 1137 del 1955, mediante la previsione di "criteri che evidenzino le motivazioni poste a base delle valutazioni"; con decreto ministeriale 2 novembre 1993, n. 571, il richiamato Ministero ha approvato il regolamento concernente le modalità e i criteri applicativi delle norme contenute negli artt. 25 e 26 della l. 12 novembre 1955 n. 1137.
Sulla base del delineato sistema normativo si evince come la promozione a scelta sia caratterizzata non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di esse; a tanto segue che l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio attribuitogli.
E’ stato osservato come tale sistema non possa considerarsi in contrasto con i parametri costituzionale volti ad assicurare l’imparzialità ed il buon andamento, né può ritenersi che la norma abbia inteso sottrarre i procedimenti relativi ai giudizi di avanzamento degli ufficiali al sindacato giurisdizionale, esercitabile nei limiti in cui questo sia reso possibile dal tipo di disciplina sostanziale che li governa. Tale giudizio, espresso in assoluto e non comparativamente, non esclude infatti totalmente il sindacato giurisdizionale sui risultati della valutazione, ma lo consente, sia sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno, in riferimento agli elementi di giudizio (documentazione caratteristica) concretamente presi in considerazione (cfr. Corte Cost. 7 aprile 1988 n. 409; Cons. Stato: sez. IV, 29 novembre 2002, n. 6522, 18 giungo 1998 n. 951 e 24 marzo 1998 n. 495; sez. III, 21 maggio 1996 n. 726), ma anche sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso assoluto, allorquando si tratti di sindacare la coerenza generale del metro valutativo adoperato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 dicembre 2002, n. 6777, 8 luglio 1999 n. 1196 e 27 novembre 1997 n. 1328), ovvero la manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate, ed alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della carriera.
Quanto alla caratterizzazione del giudizio espresso dalla Commissione superiore in sede di avanzamento degli ufficiali (specie per i gradi più elevati), è opportuno sottolineare come esso costituisca espressione di una valutazione complessiva, nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell’ufficiale, in modo che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo; pertanto, la valutazione con la quale l’Amministrazione ha dato peso e significato alla complessiva personalità e attività dell’interessato costituisce apprezzamento di merito non sindacabile in sede giurisdizionale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 dicembre 2002, n. 6668, 24 marzo 1998 n. 495 e 3 giugno 1997 n. 592).
In definitiva, l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti, da effettuarsi nell’ambito di un giudizio complessivo e inscindibile, non ha specifica autonomia, in quanto la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi bene può essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione Superiore di Avanzamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 1998 n. 495, 10 marzo 1998 n. 397, 24 marzo 1997 n. 282; nonché sez. III, n. 726 del 1996 cit.).
Da tali premesse discendono precise indicazioni quanto all’ambito di estensione del sindacato giurisdizionale.
Come ribadito, oltre che dalla giurisprudenza amministrativa, anche dalle Sezione Unite della Suprema Corte di Cassazione, non compete infatti al giudice amministrativo il potere di entrare nel merito delle valutazioni espresse dalla Commissione di avanzamento per gli ufficiali delle Forze Armate, dovendo il giudizio rimanere limitato ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio.
A tanto consegue l’esclusione di ogni sindacato di merito sui giudizi di avanzamento degli ufficiali, che sono soggetti al sindacato di legittimità entro limiti assai ristretti segnati dall’esigenza di rispettare la sottile, ma pur sempre precisa, linea che divide il giudizio di legittimità dalla valutazione squisitamente discrezionale demandata istituzionalmente alla Commissione superiore di avanzamento (cfr. Corte Cass. SS.UU., 8 gennaio 1997 n. 91; nonché Cons. Stato, sez. IV, 6 giugno 1997 n. 623).
Con specifico riferimento ai giudizi espressi dalle Commissioni superiori di Avanzamento, la giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 27 novembre 1997 n. 1328, 18 marzo 1997 n. 256, 11 marzo 1997 n. 239), ha poi avuto modo di confermare l’ampiezza della discrezionalità attribuita al predetto organo, il quale è chiamato ad esprimersi su candidati che di solito sono ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, e le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato dalla meccanica valutazione delle singole risultanze documentali. (cfr. pure Cons. di stato, IV Sez., 12 gennaio 1999, n. 5 e 10 dicembre 2002, n. 6777).
Rimane escluso, quindi, che il giudice possa procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento, ovvero verificare la congruità del punteggio attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla Commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli, così da comportare un vizio della funzione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6668 del 9 dicembre 2002, n. 495 del 1998 cit.; id., 3 giugno 1997 n. 592).
Sono, pertanto, apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio di valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità in cui si manifesti il cattivo esercizio del potere amministrativo, "…. sì da far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quella scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire" (in termini, Cons. Stato, IV Sez., 18 marzo 1999 n. 256).
L’incoerenza della valutazione, la sua abnormità, in contrasto con i precedenti di carriera, nonché la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono pertanto emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 495 del 1998 cit., n. 397 del 1998 cit.; 6 giugno 1997 n. 623).
Il Collegio condivide pienamente l’indirizzo giurisprudenziale secondo il quale il sindacato giurisdizionale di legittimità sulle valutazioni della Commissione superiore di avanzamento non può infrangere il carattere tipico della promozione a scelta, introducendovi connotazioni di merito comparativo.
Il sindacato del giudice amministrativo deve allora indirizzarsi alla verifica del corretto esercizio del potere valutativo, proprio della Commissione, nell’attribuzione del punteggio di ogni singolo ufficiale, e, per non sconfinare nel merito dell’azione amministrativa, deve limitarsi al riscontro di palesi irrazionalità nell’assegnazione del punteggio, tali da non richiedere sfumate analisi degli iscritti in quadro, ma emergenti ictu oculi per la loro macroscopica evidenza (cfr., tra le pronunzie in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2001 n. 40 e 26 marzo 1992 n. 334).
Così delimitato l’ambito del sindacato giurisdizionale in materia, deve pure essere escluso il carattere autonomo rivestito, ai fini del giudizio sulla correttezza dell’operato della C.S.A., dai singoli requisiti e titoli riconosciuti in capo agli scrutinandi, attesa la valenza complessiva, e perciò inscindibile, assunta dal giudizio stesso.
Alla luce delle suesposte considerazioni, il Collegio ritiene che l’esame delle censure dedotte, ancorchè comporti un preliminare approfondito esame degli elementi di fatto assunti a base del giudizio gravato, e cioè dei precedenti di carriera degli Ufficiali a raffronto, deve poi essere ricondotto alla compiuta ponderazione degli elementi di eventuali difformità di metro valutativo i quali, secondo la prospettazione di parte ricorrente, avrebbero distorto il giudizio relativo all’avanzamento al grado di colonnello, fino a determinare la migliore collocazione dei parigrado iscritti in quadro, E.C. e A.M., il cui andamento di carriera non sarebbe brillante quale quello del ricorrente, tanto da non giustificare il divario nel punteggio finale attribuito.
Sviluppando la censura di eccesso di potere in senso relativo, nella fattispecie non è dato riscontrare il lamentato vizio della funzione amministrativa da parte della Commissione di Avanzamento, atteso che, esaminando il profilo complessivo così come risulta dai dati più espressivi degli ufficiali posti a raffronto, si rileva come il M. abbia conseguito, in sede di documentazione caratteristica, soltanto quattro qualifiche non apicali di "superiore alla media" di cui due da Ufficiale subalterno, una da Capitano ed una da Maggiore, mentre il ricorrente nel corso della carriera ha riportato 12 qualifiche non apicali, di cui una "inferiore alla media" da Tenente, quattro "nella media" di cui tre da Tenente ed una da Tenente Colonnello, 7 "superiore alla media", di cui cinque da Tenente e 2 ancora da Tenente Colonnello. Premesso che nel grado di Tenente Colonnello al ricorrente sono state inflitte due sanzioni disciplinari di corpo del "rimprovero", va evidenziato come il M. abbia ricoperto incarichi di particolare rilievo, specialmente nel grado di Tenente Colonnello, rivestito all’atto dello scrutinio, che presupponevano speciali capacità professionali ed elevato grado di autonomia e responsabilità.
Pertanto, nel caso in esame non è dato scorgere alcuna palese illogicità o irrazionalità della valutazione impugnata, che costituisce il solo elemento necessario per consentire al giudice di legittimità di poter sindacare l’operato della C.S.A.
Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso va respinto, mentre le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna il ricorrente al pagamento, in favore dell’Amministrazione resistente, delle spese del presente giudizio che liquida nella misura di Euro 3.000,00 (tremila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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