Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La ricorrente è proprietaria, nel Comune di Terni, di un lotto di terreno distinto al catasto fabbricati al foglio n. 105, particelle nn. 34 e 35, ove insiste un complesso immobiliare adibito da decenni ad attività ristorativa, che il previgente strumento urbanistico aveva classificato come zona di completamento urbano con destinazione ad attività direzionali, commerciali, turismo, ricettive e pararicreative.
Premette che l’accesso al lotto è dato dalla strada comunale antistante l’ingresso dell’attività ristorativa e delle abitazioni di proprietà, che corre lungo il confine delle particelle nn. 34 e 35; nella zona sud è collocata la caserma dei carabinieri, ad ovest l’Istituto Tecnico Industriale "Lorenzo Allievi".
Espone che, in sede di prima adozione del nuovo P.R.G., di cui alla delibera consiliare n. 88 del 31 marzo 2004, l’assetto e le destinazioni della zona d’interesse venivano mantenute immutate; invece, poi, in accoglimento delle osservazioni presentate dai proprietari delle aree antistanti il fondo di proprietà della ricorrente, il Comune, con deliberazione consiliare n. 318 del 24 dicembre 2007, ha previsto, in sede di "variazione in adeguamento della parte operativa", un singolare frazionamento del comparto, da realizzarsi mediante piano di attuazione misto.
Tale scelta comporta una macroscopica riduzione del parcheggio destinato ad uso pubblico, ed uno spostamento sul versante ovest della edificabilità, proprio di fronte al ristorante sito nella proprietà della sig. ra R..
La modifica della parte operativa confluiva nella delibera di Consiglio comunale n. 71 del 17 marzo 2008, di adozione del nuovo P.R.G., poi approvato con delibera consiliare n. 307 del 15 dicembre 2008, pubblicata nel B.U.R.U. in data 3 marzo 2009.
Avverso dette delibere di adozione ed approvazione del P.R.G. del Comune di Terni deduce i seguenti motivi di diritto:
1) Violazione degli artt. 7, 10 e 11 della l.r. Umbria n. 31 del 1997; violazione dell’art. 10 della legge n. 1150 del 1942.
La procedura di adozione ed approvazione del P.R.G. del Comune di Terni si è svolta in spregio delle prescrizioni contenute nella legge urbanistica regionale, non essendo stati rispettati i termini previsti e le altre garanzie partecipative e di pubblicità.
In particolare, la prima delibera consiliare di adozione del P.R.G. (la n. 88 del 31 marzo 2004) è intervenuta ben oltre il termine perentorio di cui all’art. 7 della l.r. n. 31 del 1997, di 180 giorni dalla data di chiusura della conferenza partecipativa svoltasi dal 24 al 26 giugno 2002, mentre il deposito dell’atto e le altre attività di pubblicità notiziale sono avvenute a partire dal 14 settembre 2004. Il Consiglio comunale si è pronunciato sulle osservazioni ben oltre il termine perentorio previsto dall’art. 7, comma 6, di 120 giorni dal 24 ottobre 2004.
Inoltre, l’Amministrazione, in violazione di quanto prescritto dagli artt. 10 ed 11 della l.r. n. 31 del 1997, ha, con i provvedimenti impugnati, ritenuto di adottare il nuovo P.R.G., sia parte strutturale, che operativa, subordinando l’operatività della seconda all’approvazione della prima, e quindi anche all’espletamento di tutte le procedure a quella riferite. Ne consegue che alla parte operativa adottata in data 17 marzo 2008 non è stata applicata la procedura di partecipazione e pubblicità di cui agli artt. 6, 7 e 8.
Il piano, parte strutturale ed operativa, a seguito dell’approvazione delle varianti (poco meno di un migliaio) è stato completamente stravolto; di qui un ulteriore profilo di illegittimità della procedura seguita dall’Amministrazione, che ha autonomamente adottato le varianti, senza lo svolgimento dell’iter previsto dalla legge; in particolare, il piano avrebbe dovuto essere nuovamente pubblicato, per garantire la partecipazione dei privati. Si aggiunga che la procedura di contestuale adozione ed approvazione della parte strutturale ed operativa, prevista dall’art. 11 soltanto per i Comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti, non era applicabile alle deliberazioni adottate dal Comune di Terni.
Anche la pubblicazione del P.R.G. nel B.U.R.U. del 3 marzo 2009 non è stata effettuata correttamente, concernendo solo uno stralcio della delibera di approvazione del piano, con diversi omissis, senza che siano stati rispettati gli integrali adempimenti previsti dalla disciplina vigente.
2) Violazione degli artt. 6 e 11 del d.lgs. n. 4 del 2008; violazione degli artt. 1, 4 e 13 della direttiva 2001/42/CE, nella considerazione che è mancata, nella formazione dello strumento urbanistico, la valutazione ambientale strategica (VAS), prevista dalla direttiva 2001/42/CE, ed obbligatoria fin dal 21 luglio 2001.
3) Eccesso di potere per carenza di motivazione, contraddittorietà, illogicità manifesta e travisamento dei fatti.
Come già esposto, l’area antistante la proprietà della ricorrente, individuata al foglio n. 106, particelle nn. 747, 748 e 749, vedeva confermata la propria destinazione in sede di adozione del primo P.R.G. con delibera consiliare n. 88 del 2004, approvata con prescrizioni dalla Provincia di Terni con delibera n. 129 dell’1 dicembre 2008.
Il successivo intervento modificatorio del Comune appare allora viziato anche con riferimento a quanto disposto dalla Provincia, che ha riscontrato un difetto di funzionalità nel sistema della mobilità, ovviamente aggravato dalla soppressione del parcheggio pubblico esistente.
La variante è inoltre del tutto priva di motivazione anche con riguardo alle ragioni di accoglimento delle osservazioni proposte dai sigg.ri Briganti; la motivazione, al contrario, occorreva vertendosi al cospetto dello stravolgimento della precedente scelta pianificatoria.
La riduzione dei parcheggi, e quindi anche degli spazi manovra, appare del tutto incompatibile con il previsto sviluppo urbanistico della zona centrale, anche perché nella "zona Cardeto" sono in corso nuove costruzioni di fabbricati ad uso commerciale e residenziale, con conseguente, presumibile, incremento dell’incidenza di traffico.
Si è costituito in giudizio il Comune di Terni concludendo per la reiezione del ricorso; con successiva memoria ha altresì eccepito l’inammissibilità per difetto di interesse.
All’udienza del 15 dicembre 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. – Deve essere anzitutto disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, svolta dall’Amministrazione resistente nell’assunto che la sig.ra R. allega una lesione derivante non già dalla destinazione impressa dal P.R.G. impugnato all’area di sua proprietà, rimasta invariata, ma all’area antistante, e comunque quale deriverà per effetto di un futuro piano attuativo.
E’ pur vero che, in linea di principio, non può ammettersi che qualsiasi proprietario di suoli ricompresi nel Comune interessato dal P.R.G. abbia interesse ad impugnare le prescrizioni del piano medesimo, in vista dell’ottenimento del risultato utile consistente nella ripetizione dell’attività pianificatoria (così, da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 13 luglio 2010, n. 4542), ma, nel caso di specie, le prescrizioni del piano hanno una concreta incidenza sul suolo di proprietà della ricorrente, incidendo verosimilmente sul godimento e sul valore di mercato del medesimo.
Ciò risulta evidente considerando che nella proprietà della ricorrente è collocato il ristorante "Lu Somaru", ove viene svolta un’attività che non può che risentire dalla trasformazione urbanistica dell’area antistante, specie nella prospettiva della riduzione del parcheggio esistente e dello spostamento dell’edificabilità sul versante ovest, che determinerebbe una, almeno parziale, schermatura della struttura ricettiva.
Con riferimento, poi, alla necessità di un successivo piano attuativo, si tratta di circostanza comunque inidonea ad escludere un interesse concreto ed attuale a rimuovere le prescrizioni del piano regolatore generale; l’interesse va infatti accertato con riferimento al bene della vita cui si aspira, in relazione non solo al potere esercitato, ma a quello che avrebbe dovuto essere esercitato, e quindi anche con riferimento all’eventuale obbligo dell’Amministrazione di riesaminare il provvedimento impugnato.
2. – Con il primo motivo viene dedotta, sotto plurimi profili, la violazione degli artt. 7, 10 e 11 della l.r. Umbria 21 ottobre 1997, n. 31, nell’assunto che la procedura di adozione ed approvazione del P.R.G. del Comune di Terni si è svolta senza il rispetto dei termini e delle garanzie partecipative e di pubblicità in tali disposizioni contemplate.
La censura, nelle sue singole articolazioni, non appare meritevole di positiva valutazione.
Si lamenta anzitutto che la prima delibera consiliare di adozione (la n. 88 del 31 marzo 2004) sia intervenuta oltre il termine perentorio di 180 giorni dalla conclusione della conferenza partecipativa (svoltasi dal 24 al 26 giugno 2002) previsto dall’art. 7 della predetta legge.
Occorre considerare, a questo riguardo, che la disposizione suindicata è stata modificata dall’art. 1 della l.r. 30 agosto 2000, n. 34, per effetto del quale il termine di adozione del P.R.G. non può più ritenersi perentorio, essendo inequivocabilmente divenuto ordinatorio (in termini Cons. Stato, Sez. IV, 15 dicembre 2008, n. 6192).
Analogo discorso va fatto con riguardo alla valutazione delle osservazioni; anche in tale caso il termine di 120 giorni (dalla scadenza del termine per le repliche, e cioè dal 24 ottobre 2004) previsto dal comma 6 dell’art. 7 non è perentorio.
Lamenta, ancora, parte ricorrente che, essendo state adottate contestualmente la parte strutturale e quella operativa del P.R.G., senza peraltro che ricorresse il presupposto del Comune con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, alla parte operativa non è stata applicata la procedura di partecipazione e di pubblicità di cui agli artt. 6, 7 e 8 della l.r. n. 31 del 1997, richiamata dal successivo art. 11.
Anche tale doglianza non appare, complessivamente considerata, condivisibile.
Ed infatti è pur vero che l’art. 11, comma 2, prevede la possibilità dell’adozione e dell’approvazione della parte operativa del P.R.G. contestualmente alla parte strutturale per i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, ma un’interpretazione funzionale della norma (ed in specie del primo comma) sembra consentire in ogni caso tale contestualità, anche in considerazione del fatto che un’analoga previsione non è contenuta nella corrispondente norma della successiva legge urbanistica regionale (cfr. l.r. Umbria 22 febbraio 2005, n. 11).
E comunque, considerando che la censura si indirizza nei confronti della delibera consiliare n. 71 del 17 marzo 2008, è verosimile ritenere che, per effetto dell’art. 73 della legge n. 11 del 2005, la previsione dell’art. 11 della l.r. n. 31 del 1997, in quanto abrogata, fosse inapplicabile.
In ogni caso, la "parte strutturale" e la "parte operativa" del P.R.G. sono, dal punto di vista funzionale, due strumenti urbanistici di diverso livello, nel senso che tra gli stessi intercorre una relazione gerarchica, tanto che il primo comma della norma in esame precisa che "la parte operativa del P.R.G. è adottata ed approvata… nel rispetto delle previsioni contenute nella parte strutturale del P.R.G."; ciò comporta che le previsioni del piano "strutturale" sono vincolanti nei confronti del piano "operativo" (T.A.R. Umbria, 17 maggio 2005, n. 278, ed anche, seppure con riferimento alla legge regionale dell’Emilia Romagna, Cons. Stato, Sez. IV, 28 luglio 2005, n. 4004). Se così è, non si vede perché dovrebbe essere preclusa l’adozione contestuale dei due piani (subordinando l’operatività del piano operativo all’approvazione di quello strutturale, avente un iter più complesso, in quanto in questo procedimento interviene la Provincia), risultando tale soluzione ragionevole, e rispettosa delle regole di garanzia stabilite dagli artt. 7 e seguenti della l.r. n. 31 del 1997, che sono state seguite per entrambi i piani regolatori.
La soluzione della contestualità trova conferma nell’ulteriore considerazione che, dal punto di vista formale, la parte strutturale e quella operativa riflettono fasi diverse del procedimento pianificatorio, pur nell’unitarietà del piano regolatore (T.A.R. Umbria, 1 marzo 2010, n. 149).
Va altresì aggiunto come, a termini dell’art. 7, comma 7, della legge da ultimo indicata "l’accoglimento delle osservazioni allo strumento urbanistico generale non comporta la sua ripubblicazione ai fini di ulteriori osservazioni".
Non è, da ultimo, rilevabile una reale irregolarità nella pubblicazione nel B.U.R.U. della delibera di approvazione del P.R.G., in quanto, come è possibile rilevare dal confronto con il testo della delibera n. 307 del 15 dicembre 2008, versata in atti dall’Amministrazione comunale, gli omissis concernono esclusivamente gli esiti delle votazioni consiliari, irrilevanti ai fini della conoscenza del provvedimento.
3. – Con il secondo mezzo di gravame si lamenta la mancata effettuazione della valutazione ambientale strategica nel corso del procedimento di formazione dello strumento urbanistico impugnato, asseritamente imposta dalla direttiva comunitaria 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE, entrata in vigore a fare tempo dal 21 luglio 2001, e dunque, ratione temporis, applicabile alla fattispecie in esame, ove la prima adozione del P.R.G. risale alla delibera consiliare, non versata in atti, n. 88 del 31 marzo 2004 (melius, per quanto è dato evincere dalla deliberazione n. 307, del 16 luglio 2004).
La censura è infondata, e deve pertanto essere disattesa.
Occorre rilevare come, ai sensi dell’art. 13, la direttiva doveva essere attuata dagli Stati membri prima del 21 luglio 2004, e l’obbligo di effettuare la V.A.S. si applica ai piani ed ai programmi "il cui primo atto preparatorio formale è successivo alla data" del 21 luglio 2004, e dunque non alla vicenda in esame.
Giova aggiungere che la giurisprudenza, proprio con riferimento alle disposizioni in materia di V.A.S. introdotte dalla direttiva 2001/42/CE, ha ritenuto che non possono considerarsi self executing le direttive comunitarie le quali, ancorché in modo dettagliato, introducono un nuovo istituto nell’ordinamento degli Stati membri, dovendo questo necessariamente essere recepito e disciplinato dal legislatore interno (così Cons. Stato, Sez. IV, 14 aprile 2010, n. 2097; Sez. IV, 28 maggio 2009, n. 3333).
Resta da evidenziare che nel nostro ordinamento la direttiva 2001/42/CE è stata recepita dal d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4.
4. – Con l’ultimo motivo di ricorso si deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per eccesso di potere nelle figure sintomatiche della carenza di motivazione, della contraddittorietà, dell’illogicità manifesta e del travisamento dei fatti, nella considerazione che la delibera consiliare n. 88 del 2004, approvata con prescrizioni dalla Provincia, in sede di prima adozione del P.R.G., aveva confermato la destinazione urbanistica dell’area antistante la proprietà della ricorrente, che è stata poi variata, in accoglimento delle osservazioni dei sigg.ri Briganti, senza alcun supporto motivazionale, e con decisione illogica, perché la riduzione dell’area destinata a parcheggio ed a spazio manovra, in favore del verde pubblico, appare incompatibile con l’attività edificatoria interessante la "zona Cardeto".
Anche tale motivo deve essere disatteso.
Va premesso come, secondo la costante giurisprudenza, le scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicchè anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, salvo che particolari situazioni abbiano creato aspettative od affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (come ad esempio nel caso della lesione dell’affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione, ovvero da giudicati di annullamento di dinieghi di titoli edilizi o di silenzio rifiuto su una domanda di permesso di costruire) (in termini, tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 13 ottobre 2010, n. 7492; Sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2545).
Nel caso di specie non si evince la sussistenza di situazioni particolari meritevoli di affidamento, con la conseguenza che non vi era l’obbligo di motivare le variazioni apportate alla prima delibera di adozione, trattandosi comunque di una scelta di piano; ciò anche nel rispetto del principio generale sancito dall’art. 3, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n,. 241 che esclude dall’obbligo di motivazione gli atti normativi e quelli a contenuto generale, tra cui rientra, evidentemente, lo strumento urbanistico generale.
Peraltro, a volere ritenere che in capo a parte ricorrente sia configurabile una posizione differenziata connessa alla domanda, dalla stessa presentata all’Amministrazione, di acquisto, previa "declassificazione", di un’area di proprietà comunale, costituente il sedime stradale di accesso al ristorante (in ordine alla quale istanza/proposta non risulta che sia stato mai raggiunto un accordo), la giustificazione delle modifiche intervenute tra l’adozione e l’approvazione del P.R.G., nei limiti di quanto rileva nel presente giudizio, risulta dalla delibera n. 318 del 14 novembre 2007. Questa, in sede di esame delle "osservazioni", da intendersi quali apporti collaborativi ai fini dell’individuazione delle scelte urbanistiche più confacenti all’interesse pubblico (così, da ultimo, T.A.R. Umbria, 1 marzo 2010, n. 149), stabilisce di "accogliere parzialmente l’osservazione prot. n. 115661 "Briganti Gabriella, Giorgio e Sergio", con le seguenti motivazioni e modalità: si esprime il parere che sia definito un comparto da attuarsi tramite PA, che comprenda uno spazio attrezzato per almeno 1500 mq a ridosso dell’Istituto Magistrale, un parcheggio pubblico aggiuntivo di almeno 20 posti auto e l’edificazione fino a quattro piani sul versante ovest con destinazione residenziale e commerciale e per pubblici esercizi al piano terra per complessivi 4500 mc.".
Detta giustificazione non può ritenersi manifestamente illogica; al riguardo, è significativo evidenziare che la soluzione urbanistica finale, pur determinando una riduzione dell’area con destinazione a parcheggio, prevede comunque la creazione di verde pubblico attrezzato e di una piccola piazza, previsioni, queste, ispirate all’interesse pubblico, in quanto funzionali alla presenza, in loco, di istituti scolastici, di dimensione complessivamente equivalente, secondo quanto allegato dall’Amministrazione resistente nella "memoria di replica", al precedente spazio destinato esclusivamente a parcheggio.
5. – In conclusione, il ricorso deve essere respinto.
Sussistono tuttavia giusti motivi, in ragione della complessità ed opinabilità delle decisioni di piano oggetto di gravame, per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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