Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. – Giunge in decisione l’appello interposto avverso la sentenza, di estremi specificati in epigrafe, con la quale il TAR per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha in parte dichiarato inammissibile e in parte rigettato il ricorso e i motivi aggiunti, proposti in primo grado dagli odierni appellanti e altri ricorrenti, avverso, tra gli altri, i seguenti atti:
– le deliberazioni del Consiglio comunale di San Giovanni La Punta n. 89 del 3 dicembre 2007 e n. 91 del 12 dicembre 2007, con le quali, in doppia seduta, è stata adottata variante al programma costruttivo della Cooperativa edilizia "La Casa per l’Avvenire", costituente dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità delle opere previste;
– la delibera della Commissione straordinaria del Comune di S. G. La Punta n. 162 del 30 novembre 2004 con cui è stato adottato, ai sensi dell’art. 25 della L. .. n. 22/96, il Programma costruttivo oggetto della variante di cui alle delibere consiliari n. 89/07 e n. 91/07;
– il decreto del Dirigente generale del Dipartimento regionale dell’Urbanistica n. 431 del 24 maggio 2005 con cui è stato approvato il Programma costruttivo adottato con la predetta delibera della C.S. n. 162 del 30 novembre 2004;
– la concessione edilizia n. 16 del 5 giugno 2006 rilasciata dal Comune di San Giovanni La Punta alla Cooperativa "La Casa per l’Avvenire" per la realizzazione delle opere di urbanizzazione del P.C., successivamente sospesa con provvedimento n. 35/R.U. e n. 75/R.G.O. del 29 giugno 2006;
– il P.R.G., il P.E. e il R.E. adottati dalla Commissione straordinaria del Comune di San Giovanni La Punta con delibera n. 18 del 15 luglio 2003, segnatamente nella parte in cui si prevede il vincolo particolareggiato preordinato all’esproprio della stradella di proprietà dei ricorrenti (fg. 10, part. 375), l’art. 18 delle Norme tecniche di attuazione e l’allegato tav. 11 avente ad oggetto sezioni tipo per le sedi stradali, scala 1:2000;
– le delibere del Commissario regionale n. 28 del 7 marzo 2003 (rielaborazione parziale) e della Commissione straordinaria n. 20 del 16 febbraio 2004 di risposta sulle osservazioni ed opposizioni al P.R.G.;
– il Decreto del Dirigente generale del D.R.U. n. 498 del 22 giugno 2005 di approvazione del P.R.G., del P.E. e del R.E.; – la delibera del Consiglio comunale di San Giovanni La Punta n. 83 del 15 novembre 2006 di approvazione del P.R.G. – presa d’atto del D. Dir. n. 498/05, con cui è stata adottata una nuova stesura delle n. T.A. in presa d’atto del decreto regionale;
– la nota del Dirigente generale dell’Assessorato regionale Territorio e Ambiente, prot. n. 18560, del 4 marzo 2008 con la quale la delibera comunale n. 91/07 di variante al programma costruttivo de "La Casa per l’avvenire" è stata restituita al Comune senza alcuna determinazione dell’Assessorato;
– il Decreto dirigenziale n. 24 del 26 febbraio 2009 del Dirigente del settore Urbanistica del Comune di San Giovanni la Punta con cui è stata pronunciata l’espropriazione dell’immobile censito al fg. di mappa 10, part. 375 di proprietà dei ricorrenti;
– l’avviso, prot. 07/09, del 2 marzo 2009, notificato unitamente al decreto di esproprio da "La Casa per l’Avvenire", dell’immissione in possesso dell’immobile di proprietà dei ricorrenti;
– la convenzione urbanistica stipulata il 7 luglio 2008 a rogito Notar Geraci di Catania.
2. – Si sono costituiti, per resistere all’impugnazione, l’Assessorato Regionale Territorio e Ambiente (d’ora in poi "Arta") e la Società Cooperativa edilizia "La Casa per l’Avvenire" a r.l. (nel prosieguo "Cooperativa").
3. – All’udienza pubblica del 30 giugno 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
4. – Giova premettere alla successiva esposizione delle ragioni del decidere una succinta ricostruzione della vicenda, sulla quale si è innestata la presente impugnazione, siccome riferita nella narrativa del fatto contenuta nella sentenza impugnata.
5. – La Cooperativa, con istanza del 4 giugno 2003 e allegato progetto, chiese al Comune di San Giovanni La Punta l’approvazione di un programma costruttivo per la realizzazione di trentatré alloggi di edilizia residenziale pubblica, ai sensi dell’art. 25 della L. n. 22/1996, da localizzare in via Soldato Mannino. Detto progetto fu integrato e modificato il 25 giugno 2004 a seguito dell’intervenuta adozione del Piano Regolatore del Comune di San Giovanni La Punta e per adeguarlo alla normativa urbanistica comunale sopravvenuta.
Il Programma costruttivo, così modificato, riguardava la costruzione di quindici alloggi sociali e la realizzazione delle connesse opere pubbliche di urbanizzazione. In particolare, in conformità allo strumento urbanistico comunale, l’accesso alle aree pubbliche di urbanizzazione e agli edifici poteva avvenire attraverso la strada denominata "via Pantalica". Detta strada, individuata al Catasto al foglio 10, particella 375, dell’estensione di circa 520 mq., ricadeva, secondo il piano regolatore comunale, in "aree destinate alla viabilità", come espressamente attestato dai certificati di destinazione urbanistica (v. il certificato urbanistico, prot. n. 2568, del 28 gennaio 2009).
Il Comune, con delibera di Commissione straordinaria del 30 novembre 2004, n. 162, approvò il progetto della Cooperativa e lo trasmise all’Arta il quale, con decreto del 25 maggio 2005, lo approvò a sua volta, in via definitiva; quindi, con concessione edilizia del 5 giugno 2006 n. 16, la Cooperativa fu autorizzata a realizzare le opere di urbanizzazione di cui al Programma Costruttivo.
Gli odierni appellanti, residenti in via Pantalica, al momento dell’accesso dei tecnici incaricati, chiesero l’intervento della Polizia Municipale, sostenendo che la strada fosse di privata e non pubblica. Il Comune di San Giovanni La Punta, pertanto, con ordinanza del 20 giugno 2006, n. 35 ordinò in via cautelativa la sospensione dei lavori, dovendo chiarire la natura della via Pantalica, qualificata come pubblica dal P.R.G.C.
Il Comune, con nota del 16 novembre 2006 comunicò alla Cooperativa che si rendeva necessario che la stessa società formulasse un’apposita istanza di variante al programma costruttivo, prevedendo, nell’ambito dello stesso, l’espropriazione della strada in questione e l’esecuzione di eventuali opere di adeguamento. La Cooperativa, ottemperando alla richiesta del Comune, con istanza del 29 novembre 2006, presentò un’istanza di "variante" al programma costruttivo.
Il dirigente dell’ufficio Urbanistica del Comune di San Giovanni La Punta, con nota del 20 aprile 2007, n. 3049, espresse parere favorevole, così come la Commissione Edilizia Comunale che, con verbale n. 5 del 30 aprile 2007, ritenne l’espropriazione della via necessaria per l’accesso alle aree (previste nel P.R.G.) con destinazione a verde e parcheggio pubblico, nonché per il programma costruttivo stesso.
L’Amministrazione comunale iniziò, quindi, il procedimento di espropriazione, pubblicandone l’avviso all’albo pretorio e inviando la comunicazione di avvio del procedimento (nota, prot. n. 19460, del 30 luglio 2007) ai proprietari indicati in catasto e altresì a coloro che avevano comunicato di essere divenuti proprietari dell’area in questione.
La variante al programma costruttivo fu approvata con deliberazione del Consiglio Comunale del 12 dicembre 2007, n. 91, poi trasmessa all’Arta per i provvedimenti di competenza.
L’Arta, con nota del 4 marzo 2008, n. 18560, rilevò che la delibera consiliare, n. 19 del 12 dicembre 2007, recante l’approvazione della variante al programma costruttivo proposto dalla Cooperativa, non consisteva effettivamente in una variante urbanistica, in quanto la strada in questione era prevista dal piano regolatore ed era, inoltre, localizzata all’esterno dello stesso Programma Costruttivo. L’Arta, dunque, restituì gli atti senza adottare alcuna determinazione.
Il Comune di San Giovanni La Punta e la Cooperativa, successivamente, con convenzione del 7 luglio 2008, integrarono la precedente convenzione urbanistica del 28 aprile 2006, prevedendo l’acquisizione in favore del Comune di ulteriori aree necessarie per la realizzazione di opere di urbanizzazione e conferendo alla Cooperativa la delega allo svolgimento del procedimento di espropriazione.
Il Comune, poi, dopo aver determinato e offerto l’indennità provvisoria, dispose l’espropriazione definitiva del tratto di terreno individuato al catasto al foglio 10, particella 375, denominata via Pantalica, con decreto del 26 febbraio 2009, n. 24.
Infine, con avviso del 2 marzo 2009, la Cooperativa, nella qualità di soggetto delegato ad eseguire la procedura espropriativa, comunicò ai proprietari l’immissione in possesso nella particella oggetto dell’espropriazione.
6. – Con un’impugnativa, articolata in un ricorso e successivi atti per motivi aggiunti, gli odierni appellanti avversarono, avanti il TAR per la Sicilia, tutti gli atti sopra indicati, lamentandone l’illegittimità sotto vari profili.
Il TAR ha accolto l’eccezione di tardività del ricorso principale e dei motivi aggiunti laddove diretti contro:
– gli atti comunali e regionali di approvazione del piano regolatore generale, nella parte in cui si era destinata a viabilità pubblica e vincolata all’esproprio la strada in questione;
– gli atti comunali e regionali di approvazione del programma costruttivo (delibera consiliare n. 162/2004 e decreto assessoriale Arta n. 431 del 2005);
– i successivi atti della procedura ablativa e di immissione in possesso
e, per l’effetto, ha dichiarato l’inammissibilità, per carenza di interesse, di tutte le censure proposte dai ricorrenti avverso gli atti di approvazione del programma costruttivo e della procedura di espropriazione, poiché rivolte avverso atti esecutivi di una previsione urbanistica tardivamente impugnata.
Il Tribunale ha altresì dichiarato inammissibili i motivi del ricorso principale volti a richiedere un sindacato giurisdizionale sulle scelte tecnico-discrezionali compiute dall’amministrazione in materia di pianificazione urbanistica e di localizzazione delle opere pubbliche.
Il primo Giudice ha poi dichiarato infondate le restanti censure in ordine a:
– la comunicazione dell’avvio del procedimento al signor Aldo Di Mauro;
– la scelta dell’amministrazione di destinare a strada pubblica la via Pantalica e, successivamente, di espropriarla per acquisirla al demanio stradale del Comune;
– il "dimensionamento" della stessa via;
– la pretesa violazione, da parte dell’Amministrazione regionale, della normativa in materia di dichiarazione di pubblica utilità;
– la denunciata violazione dell’art. 13 della L. n. 64 del 1974, in ragione della mancata acquisizione del nulla osta del Genio civile sulla delibera di approvazione della "variante" al programma costruttivo n. 91 del 12 dicembre 2007;
– la ritenuta illegittimità, in via derivata, degli atti ablativi e di occupazione.
7. – Avverso la decisione del TAR, sopra riferita nei suoi contenuti essenziali, è stato proposto appello. L’impugnazione è affidata ai seguenti mezzi di gravame:
I) erronea ricostruzione della fattispecie in fatto e in diritto;
II) erronea dichiarazione di inammissibilità per tardività del ricorso e dei motivi aggiunti;
III) erronea dichiarazione di inammissibilità per difetto di interesse;
IV) erronea dichiarazione di inammissibilità dei motivi (ossia di quelli giudicati dal TAR come diretti a sindacare le scelte tecnico-discrezionali dell’amministrazione in materia di pianificazione urbanistica e di localizzazione delle opere pubbliche); contraddittorietà;
V) erronea declaratoria di infondatezza; contraddittorietà;
VI) contraddittorietà di statuizioni; erronea declaratoria di infondatezza;
VII) erronea declaratoria di infondatezza del primo dei motivi aggiunti;
VIII) erronea declaratoria d’infondatezza del terzo motivo dei primi motivi aggiunti.
Gli appellanti hanno quindi riproposto le censure formulate con il ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti.
8. – Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità dell’impugnazione sollevate dalla Cooperativa, attesa l’infondatezza dell’appello. Ed invero, con il primo mezzo di gravame si sostiene che il TAR abbia errato nel ritenere che il programma costruttivo approvato dall’Arta nel 2005 prevedesse l’accesso alle aree pubbliche di urbanizzazione e agli edifici attraverso la strada denominata via Pantalica, posto che nel programma costruttivo non era contenuto alcun riferimento a un accesso attraverso la strada di proprietà dei ricorrenti. Occorre trattare la riferita doglianza unitamente alle due successive, ma logicamente e processualmente presupposte, con le quali si è contestata la sentenza nei capi recanti la declaratoria di tardività e di inammissibilità (per carenza di interesse) di molti dei motivi proposti in prime cure. Le censure non hanno pregio. Si è difatti riferito che il programma costruttivo, sul punto dell’espropriazione della strada in questione, è stato formalmente variato con deliberazione del Consiglio comunale n. 91 del 12 dicembre 2007. Orbene, la comunicazione dell’avvio del procedimento ablatorio della via in questione risale all’estate del 2007 (v. la citata nota 30 luglio 2007 e le controdeduzioni degli interessati pervenute al Comune nel mese di agosto dello stesso anno) e a quell’epoca va quindi collocata la formazione in capo agli appellanti della piena conoscenza dell’esistenza del vincolo e della portata lesiva degli atti poi impugnati, quali, in particolare, il piano regolatore, il programma costruttivo della Cooperativa e il relativo decreto di approvazione (peraltro già nell’esposto del 14 novembre 2006, indirizzato a varie amministrazioni, i ricorrenti avevano mostrato di essere consapevoli dell’esistenza dell’intervento della Cooperativa e della qualificazione della stradella come pubblica). Gli originari ricorrenti si sono però tutelati avanti il TAR soltanto con il ricorso notificato nel mese di febbraio del 2008 e, quindi, tardivamente. Correttamente pertanto il Tribunale ha giudicato inammissibili (rectius irricevibili) tutte le censure indirizzate contro gli atti di approvazione del programma costruttivo.
Non può difatti ritenersi, come invece sostenuto dagli appellanti, che la suddetta nota del 30 luglio 2007 (nella quale erano riportati esattamente gli estremi catastali dell’area da acquisire e le finalità della procedura espropriativa) non consentisse agli stessi di rendersi conto della lesività del procedimento avviato e dei suoi presupposti urbanistici (tra cui le previsioni dello strumento urbanistico generale e la preesistenza di un programma costruttivo della Cooperativa).
9. – Al lume delle superiori considerazioni gli appellanti non serbano poi interesse a contestare il capo di decisione con il quale il TAR ha dichiarato inammissibili i motivi da 1 a 7 e da 9 a 13 del ricorso principale, volti a sindacare l’ampia discrezionalità tecnica dell’amministrazione in materia di pianificazione urbanistica e di localizzazione delle opere pubbliche. Gli appellanti lamentano la contraddittorietà della decisione per aver ritenuto inammissibili censure già dichiarate irricevibili. Proprio la giustezza di tale rilievo, con riguardo cioè alla superfluità della censurata statuizione della sentenza gravata, conduce a ritenere a sua volta inammissibile la doglianza di appello: a fronte di lagnanze sicuramente tardive è difatti inutile, sia in primo sia in secondo grado, scrutinarne l’inammissibilità anche sotto altro profilo.
Del resto, nemmeno la doglianza in esame (IV motivo) è scevra di un’intrinseca contraddittorietà, posto che gli appellanti affermano che non tutti i motivi in questione erano volti a sindacare le scelte pianificatorie dell’amministrazione, salvo poi giustificare tale assunto con l’argomento della pretesa illogicità della duplicazione delle reti tecnologiche e dei sottoservizi. È, per contro, evidente che il disegno delle reti, quand’anche non si riveli in ipotesi del tutto efficiente, rientra a pieno titolo nell’alveo di quelle scelte discrezionali che il TAR ha ritenuto, condivisibilmente, di non poter mettere in discussione.
Per analoghe ragioni può prescindersi dallo scrutinio del VI mezzo di gravame rivolto contro l’art. 18 delle n. T.A. del P.R.G.C. riguardo la pretesa violazione del D.M. Infrastrutture e trasporti del 5 novembre 2001.
10. – Non è poi sorretta da alcun interesse processualmente rilevante la critica della sentenza gravata nella parte recante il rigetto del motivo con il quale si era denunciata in primo grado la violazione dell’art. 16 del D.P.R. n. 327/2001 per non essere stata offerta la prova del ricevimento da parte del signor Aldo Di Mauro, originario ricorrente, della comunicazione di avvio del procedimento ablatorio. Sul relativo capo di decisione è evidentemente calato il giudicato, giacché il predetto signor Di Mauro, unico soggetto legittimato a impugnare la sentenza in parte qua, non ha interposto alcun appello.
11. – Con il VII mezzo di gravame si censura la sentenza nella parte in cui ha ravvisato la dichiarazione di pubblica utilità nelle delibere comunali n. 89/2007 e n. 91/2007. Secondo gli appellanti siffatta statuizione colliderebbe con il disposto degli artt. 2 della L. n. 86/1981 e dell’art. 12 del D.P.R. n. 327/2001.
Sul primo aspetto si rileva che la variante al programma costruttivo non è stata approvata dalla Regione (non avendo quest’ultima ritenuto che la variante fosse effettivamente tale) e che lo stesso Comune ebbe a subordinare l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità all’approvazione regionale.
Il motivo è infondato. Al riguardo è sufficiente osservare che gli atti amministrativi (ad eccezione di quelli aventi un contenuto negoziale) non devono essere interpretati alla luce degli scopi che l’amministrazione abbia inteso perseguire attraverso la loro emanazione, ma alla stregua di quelli che sono gli effetti da essi obiettivamente promananti in base all’ordinamento e alle regole del diritto obiettivo. Tale conclusione è imposta dal sinergico convergere di plurimi principi del diritto amministrativo: tra questi, quello di conservazione degli atti giuridici, quello della tendenziale irrilevanza, ai fini qualificatori di un atto, del nomen iuris e delle norme indicate dall’amministrazione e, infine, quello del divieto di annullamento di atti solo formalmente illegittimi. Nella specie è difatti accaduto che il Comune di San Giovanni La Punta abbia erroneamente ritenuto che l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità dell’espropriazione della strada in questione fosse subordinata all’approvazione della variante al piano costruttivo. Sennonché la Regione si è mostrata di contrario avviso e ha reputato che la relativa deliberazione non avesse, in realtà, ad oggetto alcuna variante, riguardando l’ablazione di una strada già prevista nello strumento urbanistico vigente. Sul punto il TAR ha correttamente statuito che: "… nel caso in specie impropriamente si è definito "variante" il progetto di espropriazione della via Pantalica, già prevista dal p.r.g. come strada; né tale progetto costituisce variante al programma costruttivo poiché si tratta di una mera integrazione esterna all’impianto urbanistico originario, che resta immutato nella sua consistenza originaria e viene semplicemente potenziato tramite un collegamento stradale pubblico già previsto dallo strumento urbanistico generale ed esterno all’area impegnata dallo stesso programma".
Ebbene, la circostanza che il procedimento avviato dall’ente civico non si sia concluso con l’approvazione regionale non priva di efficacia la dichiarazione di pubblica utilità che obiettivamente vi è stata (v. la deliberazione n. 91/2007). In altri termini, la circostanza che il Comune abbia inesattamente reputato indispensabile per il perfezionamento della fattispecie, un elemento (id est l’approvazione regionale) risultato in seguito non necessario non ha comportato il travolgimento della predetta deliberazione nella parte in cui essa si presentava sorretta da un’autonoma validità. Secondo la regola di conservazione degli effetti giuridici, icasticamente condensata nel brocardo utile per inutile non vitiatur, deve invece pervenirsi alla conclusione che, anche in mancanza dell’approvazione regionale, la dichiarazione di pubblica utilità abbia continuato a produrre gli effetti ai quali essa era preordinata, ancorché non strettamente riconducibili al procedimento di variante del programma costruttivo. D’altronde, diversamente opinando, si dovrebbe ritenere che il Comune, a fronte del non luogo a provvedere regionale, fosse obbligato a rinnovare l’intero procedimento per emanare una deliberazione, identica dal punto di vista precettivo a quella già adottata, ma basata su differenti premesse. Ma la considerazione della possibilità, in ipotesi, di una diversa e più corretta definizione amministrativa della vicenda comunque non potrebbe condurre ad un annullamento delle ridette deliberazioni, posto che la rinnovazione nei termini sopra indicati si risolverebbe a ben vedere, in ispregio del principio della conservazione delle illegittimità non invalidanti, in un’emenda formale di un provvedimento sostanzialmente legittimo e adottato nel rispetto delle garanzie procedimentali poste a tutela degli interessi dei destinatari.
Nemmeno coglie nel segno la denunciata violazione dell’art. 12 del D.P.R. n. 327/2001. Con le sunnominate deliberazioni comunali si è definitivamente approvato il progetto di un’opera già prevista da un vincolo stradale imposto dallo strumento urbanistico generale e quindi la previsione dell’art. 12 del citato D.P.R. n. 327/2001 risulta rispettata.
12. – Infine va respinto anche l’ultimo motivo di impugnazione con il quale si è denunciata la pretesa violazione dell’art. 13 della L. n. 64/1974, in ordine alla mancata richiesta del parere del Genio civile sull’originario programma costruttivo, ai fini della verifica della compatibilità delle rispettive previsioni con le condizioni geomorfologiche del territorio.
Sul punto il TAR ha osservato che: "… il Genio civile ha vagliato la situazione geomorfologica della via Pantalica due volte: la prima in sede di approvazione del p.r.g., laddove la strada in questione è stata inclusa tra le strade di tipo "2"; la seconda, in sede di approvazione del programma costruttivo, laddove lo stesso Genio civile ha rilasciato il nulla osta, conducendo una verifica sulla zona interessata senza rilevare la presenza di alcun vincolo geomorfologico o idrogeologico.
Quanto alla c.d. "variante", la stessa non ha in alcun modo modificato le previsioni originarie del programma costruttivo né la natura, destinazione o ubicazione della via Pantalica".
A tal riguardo gli appellanti hanno dedotto che il parere reso sul P.R.G.C. non escludeva la necessità di un secondo parere sul programma costruttivo e che il parere relativo a detto programma, nella versione del 2004, non era decisivo, in quanto l’area in questione era stata inserita soltanto con la variante del 2007.
Il Collegio rileva che la "variante", per quanto sopra osservato, non era tale in senso stretto (v. la mancata approvazione della stessa da parte dell’Assessorato) e, dunque, il parere rilasciato sul programma originario esclude la fondatezza della doglianza.
13. – In ragione di tutto quanto sopra rilevato e osservato il Collegio ritiene di poter assorbire ogni altro motivo o eccezione, ivi inclusi i motivi riproposi in secondo grado, in quanto ininfluenti e irrilevanti ai fini della presente decisione.
14. – In conclusione la sentenza impugnata si presenta immune dai vizi denunciati e, previo rigetto dell’impugnazione, essa merita integrale conferma.
15. – Il regolamento delle spese processuali del secondo grado del giudizio, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, respinge l’appello.
Condanna gli appellanti, in solido, alla rifusione, nei confronti delle controparti costituite, delle spese processuali del secondo grado del giudizio, liquidate in complessivi Euro 4.000,00 (quattromila/00), da ripartire in quote eguali.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 30 giugno 2010, con l’intervento dei signori: Paolo D’Angelo, Presidente f.f., Guido Salemi, Gabriele Carlotti, estensore, Filippo Salvia, Pietro Ciani, Componenti.
Depositata in Segreteria il 25 gennaio 2011.
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