Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. – L’Assessorato regionale risorse agricole e alimentari (nel prosieguo "Assessorato") impugna la sentenza, di estremi specificati in epigrafe, con la quale il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, ha accolto l’impugnativa promossa dalla società semplice Amodeo Saverio & C. (d’ora in poi "Amodeo") onde ottenere l’annullamento:
– del decreto n. 5 del 24 luglio 2008, di concessione di un finanziamento pubblico (pari al 55% della spesa ammessa di Euro 628.593,00) nell’ambito del "POR Sicilia 2000-2006" (misura 4.15), nella parte recante la previsione dell’inizio dei lavori (di demolizione e ricostruzione ed adeguamento di fabbricati rurali in contrada (…) per attività di "Turismo rurale") nel termine di sessanta giorni dalla notifica del medesimo decreto, con obbligo di ultimarli entro il 30 settembre 2008;
– del decreto di proroga n. 13 del 29 settembre 2008;
– della nota, prot. n. 19315, del 5 novembre 2008;
– del decreto n. 23 del 31 luglio 2009, di revoca del decreto n. 5 del 24 luglio 2008.
2. – Si è costituita, per resistere all’impugnazione, la Amodeo.
3. – All’udienza del 30 giugno 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
4. – L’Assessorato lamenta l’erroneità e l’ingiustizia delle motivazioni poste a base della pronuncia di annullamento e della statuizione, di contenuto sostanzialmente condannatorio, con la quale si è stabilito che l’amministrazione fosse tenuta, non già al risarcimento del danno per equivalente, ma alla "… riedizione del potere amministrativo, condizionata dall’effetto conformativo della presente statuizione di annullamento, dalla quale l’interesse della società ricorrente può risultare pienamente soddisfatto … mediante diretta attribuzione del bene della vita rivendicato, senza necessità al ricorso al suo equivalente monetario"; con tale capo della decisione si è quindi, in essenza, condannato l’Assessorato a un risarcimento in forma specifica, consistente nella nuova erogazione, in favore della Amodeo, del contributo revocato.
5. – Ai fini della migliore intelligenza delle questioni devolute alla cognizione del Collegio occorre ripercorrere l’itinerario motivazionale seguito del primo Giudice. In particolare, il T.A.R. ha affermato che:
– la Amodeo era stata ammessa a finanziamento ben nove mesi dopo l’accoglimento del ricorso gerarchico da essa proposto avverso la sua iniziale esclusione dalla graduatoria delle imprese richiedenti;
– nel citato provvedimento di concessione del contributo si era però stabilito un termine per l’inizio e per l’ultimazione dei lavori, senza tener conto del ritardo, imputabile all’operato dell’amministrazione, nell’accesso dell’impresa al finanziamento;
– le doglianze della Amodeo erano fondate, in quanto la previsione della data del 30 settembre 2008 per l’ultimazione dei lavori era incongrua e irragionevole, in considerazione della circostanza che il termine per l’inizio degli stessi (sessanta giorni dalla conoscenza del provvedimento di finanziamento del 24 luglio 2008: vale a dire il 24 settembre 2008) era di pochi giorni antecedente a quello di conclusione (il 30 settembre 2008);
– pertanto, secondo tale provvedimento, la società ricorrente avrebbe potuto iniziare i complessi lavori sopra descritti entro il 24 settembre 2008, ma avrebbe dovuto comunque terminarli in una settimana;
– anche a voler considerare l’ipotesi di inizio dei lavori come contestuale alla conoscenza del provvedimento di finanziamento (31 luglio 2008), la società ricorrente avrebbe avuto a disposizione un termine inferiore a due mesi per completare i lavori programmati;
– l’illogicità e l’irragionevolezza dell’operato dell’amministrazione risultava viepiù dalla circostanza che il ricorso gerarchico, presentato dalla società ricorrente contro la sua originaria esclusione dal procedimento, era stato accolto già in data 1° agosto 2007 (dunque, circa un anno prima dell’emissione del decreto contestato);
– la ridetta incongruità concretava altresì una violazione della circolare n. 8/2004, come modificata dalla circolare n. 7/2007, che prevede per la realizzazione di opere edili un termine di dodici mesi;
– altrettanto irragionevole era la motivazione del decreto n. 13 del 29 settembre 2008, con il quale la proroga fu limitata al 15 marzo 2009, in relazione alla dichiarata necessità di operare una rendicontazione in sede comunitaria degli investimenti finanziati alla data del 30 aprile 2009;
– detto termine si discostava ancora una volta, senza adeguata motivazione, dalla citata previsione della circolare;
– inoltre l’esistenza del termine per la rendicontazione era nota all’amministrazione fin dall’inizio del procedimento e che, per di più, non risultava comprovato che detto adempimento comportasse una insuperabile preclusione ad una motivata protrazione delle attività finanziate;
– in ogni caso, a fronte di un termine (in tesi, perentorio) per la rendicontazione scadente il 30 aprile 2009, la fissazione del termine per la fine dei lavori alla data del 15 marzo 2009, vale a dire ben quarantacinque giorni prima, costituiva un’ulteriore e reiterata manifestazione di una gestione delle scansioni del procedimento del tutto incurante della prioritaria esigenza di garantire al soggetto finanziato di poter disporre di un lasso temporale congruo adeguato per il proficuo impiego del finanziamento;
– quindi, doveva ritenersi ampiamente dimostrata una complessiva condotta dell’amministrazione contraria ai princìpi di buon andamento ( art. 97 Cost.) e di economicità, efficacia e buona fede (art. 1 della L. n. 241/1990) dell’azione amministrativa.
6. – L’Assessorato contesta la valutazione posta a fondamento della pronuncia e, a supporto delle richieste formulate con l’appello, offre una diversa ricostruzione dei fatti volta a dimostrare l’esclusiva responsabilità della Amodeo nella genesi del ritardo e nella causazione del danno lamentato.
7. – In primo luogo va respinta l’eccezione di inammissibilità della impugnazione sollevata dall’Amodeo. L’appellata ritiene che l’amministrazione appellante non abbia in realtà censurato la sentenza gravata, essendosi piuttosto limitata a fornire una rappresentazione dei fatti diversa da quella accertata dal primo Giudice. Sennonché il Collegio ritiene che proprio tale diversa ricostruzione dei fatti costituisca il nucleo essenziale dell’impugnazione in esame, giacché la difesa erariale mira a dimostrare come il differente svolgimento degli accadimenti, per un verso, giustifichi la condotta posta in essere dall’Assessorato e, per altro verso, metta in luce la responsabilità della Amodeo nella perdita del finanziamento.
8. – Passando al merito dell’appello, il Collegio ritiene che le difese spiegate nei tre mezzi di gravame dedotti dall’amministrazione non scalfiscano gli approdi ai quali è pervenuto il Tribunale per quanto concerne l’accoglimento della domanda cassatoria. Ed invero, non serve immorare sulla dimostrazione dell’evidente illegittimità, per eccesso di potere (sotto il profilo della illogicità), di provvedimenti che, a fronte del ritardo con il quale la Amodeo è stata ammessa a finanziamento, hanno fissato termini assai brevi per il completamento dei lavori sovvenzionati, senza tener conto dell’obiettiva situazione di svantaggio nella quale versava l’impresa appellata. In dettaglio è da reputarsi del tutto illegittima la determinazione dell’originario termine stabilito per l’ultimazione dei lavori, tanto più che lo stesso Assessorato, investito successivamente della richiesta di proroga, ha potuto differirlo fino al 15 marzo 2009.
9. – Appare altresì corretta la sentenza appellata nella parte in cui ha obbligato l’amministrazione alla diretta erogazione, con propri fondi, del contributo spettante alla Amodeo.
10. – L’unico profilo rispetto al quale la valutazione del Collegio non coincide con quella effettuata dal primo Giudice riguarda l’entità della prestazione pecuniaria posta a carico dell’Assessorato.
A tal riguardo occorre muovere dalla considerazione di quanto sopra anticipato, ossia che la sentenza impugnata, in questa parte, ha il concreto contenuto di una condanna al risarcimento in forma specifica. Sennonché lo svolgimento degli accadimenti rivela che la società appellata non è del tutto priva di responsabilità in ordine alla mancata utilizzazione del finanziamento concessole, sia pur tardivamente. Il Collegio ritiene infatti che nella causazione del danno subito abbia avuto un ruolo, configurabile come concorso colposo ai sensi dell’art. 1227 c.c., la stessa Amodeo. Tale valutazione si riverbera sulla determinazione dell’entità e delle modalità della prestazione risarcitoria posta a carico della amministrazione.
I precedenti assunti devono essere chiariti e precisati.
Innanzitutto va osservato che non rilevano, ai fini della valutazione del contributo causale ascrivibile alla Amodeo, le vicende risalenti al periodo precedente l’accoglimento del ricorso gerarchico (1 agosto 2007), giacché soltanto in forza di tale atto vi è stata l’ammissione (rectius è intervenuta la conferma dell’originaria ammissione) dell’impresa appellata al finanziamento.
Certamente è poi imputabile all’amministrazione il ritardo con il quale è stata, dapprima richiesta alla Amodeo un’integrazione istruttoria (31 marzo 2008) e anche l’ulteriore dilazione consistita nell’inutile decorso di circa due mesi dall’ultima produzione documentale della Amodeo (28 maggio 2008) fino all’adozione del decreto n. 5 del 24 luglio 2008, notificato cinque giorni dopo (31 luglio 2008). A partire da questo momento, però – ferma restando l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, siccome condivisibilmente stigmatizzata dal T.A.R. – la Amodeo ha tenuto un comportamento complessivamente inerte, concorrendo causalmente al risultato della perdita dell’ausilio finanziario concesso.
A prescindere da ogni altra considerazione (come, ad esempio, la matrice comunitaria della disciplina applicata dall’Assessorato e la natura perentoria dei termini fissati per la rendicontazione degli interventi), non è infatti giustificata la condotta della Amodeo la quale, dopo aver ottenuto il contributo, ossia a decorrere dal 31 luglio 2008, non si è mai attivata per dare avvio ai lavori, preferendo invece attendere circa un mese e mezzo per richiedere (15 settembre 2008) una proroga del termine per la conclusione degli stessi. Ed invero, una volta ottenuto il contributo pubblico, l’Amodeo avrebbe dovuto immediatamente attivarsi per la realizzazione dei lavori finanziati, senza addurre a giustificazione della propria inerzia l’argomento della mancanza di certezze circa la congrua durata del termine concessole per completare i lavori. In tal senso l’Amodeo non avrebbe trovato alcun ostacolo nella illegittimità dei provvedimenti (peraltro sopra confermata), posto che l’appellata avrebbe potuto, per l’appunto, avviare le opere e, semmai, al contempo tutelarsi (come ha fatto soltanto in seguito) sia in sede amministrativa (onde conseguire una proroga, poi accordata) sia in sede giurisdizionale (per ottenere, quanto meno in via cautelare, la paralisi degli effetti scaturenti dal suddetto, inidoneo dies ad quem). Dai superiori rilievi discende altresì che, almeno per l’epoca successiva al 31 luglio 2008, tutte le difese della Amodeo incentrate sull’assunto della carenza di un obbligo, a suo carico, di eseguire i lavori prima dell’ottenimento del predetto ausilio finanziario sono prive di giuridico fondamento, in quanto basate su argomenti pretestuosi.
Ancor meno comprensibile e del pari censurabile è la negligente inerzia serbata dall’appellata in epoca successiva, essendosi la stessa astenuta dal portare le opere a uno stato avanzato di realizzazione, dapprima, entro la scadenza del termine prorogato per l’ultimazione delle stesse (15 marzo 2009) e poi fino alla revoca del contributo intervenuta il 31 luglio 2009. Sommando i periodi in cui la Amodeo è rimasta inoperosa, si perviene in effetti alla determinazione di un arco temporale complessivo di circa un anno (dal 31 luglio 2008 al 31 luglio 2009), pressoché corrispondente alla durata massima di dodici mesi (invocata dalla Amodeo sulla base delle circolari n. 8/2004 e n. 7/2007 applicabili alla fattispecie), durante il quale l’impresa, non soltanto non ha completato i lavori, ma nemmeno li ha tempestivamente iniziati e ciò nonostante la stessa Amodeo avesse indicato in non più di 104 giornate lavorative utili (v. a pag. 19 del ricorso introduttivo e la relazione tecnica dell’arch. Impastato) il tempo necessario alla ultimazione delle opere in questione e nonostante l’art. 11 del decreto n. 5/2008 prevedesse il termine finale del 31 dicembre 2009 per il definitivo completamento funzionale degli interventi.
Tale protratta inazione, evidentemente imputabile alla sola appellata, non risulta giustificata alla luce delle difese spiegate dalla Amodeo e quindi non consente di ritenere integralmente fondata la pretesa della stessa a ottenere l’erogazione dell’intero contributo originariamente richiesto. In dettaglio, il Collegio ritiene equo stimare l’entità del concorso della Amodeo alla causazione del danno nella misura del 50% e, pertanto, in pari percentuale deve essere ridotto l’onere finanziario posto, dal T.A.R., a carico dell’Assessorato. Il Consiglio infatti, in assenza di un’impugnazione incidentale diretta contro il capo di decisione con il quale il Tribunale ha sostanzialmente respinto la richiesta di risarcimento per equivalente formulata in prime cure (per addivenire alla condanna dell’amministrazione a un risarcimento in forma specifica), non può discostarsi da tale pronuncia e può operare le modifiche del decisum, derivanti dalla riforma della sentenza appellata in parziale accoglimento del gravame interposto dall’Assessorato, unicamente intervenendo sull’entità del contributo da restituire alla Amodeo.
L’amministrazione appellante, in esecuzione della presente decisione, dovrà quindi attribuire direttamente alla società appellata il "bene della vita rivendicato", ossia il contributo in parola, alle stesse condizioni e secondo le medesime modalità originariamente stabilite dal bando, ivi inclusa la polizza fideiussoria di cui al citato art. 11 del decreto n. 5/2008 (ovviamente, previa rideterminazione di tutti i termini che l’impresa dovrà rispettare, considerando quale data di concessione dell’ausilio quella in cui risulterà perfezionata la notificazione o, se antecedente, la comunicazione in via amministrativa della presente decisione), ma nella misura ridotta della metà.
11. – Alla stregua dei superiori rilievi ritiene il Collegio di poter assorbire ogni altro motivo o eccezione, in quanto ininfluenti e irrilevanti ai fini della presente decisione.
12. – In conclusione, l’appello dell’Assessorato merita parziale accoglimento nei limiti sopra precisati e, per l’effetto, occorre riformare, negli stessi limiti, la sentenza impugnata, nel senso dell’accoglimento soltanto parziale della domanda risarcitoria formulata in prime cure.
13. – In ragione della parziale e reciproca soccombenza, le spese processuali del solo secondo grado del giudizio (ferma restando dunque la condanna irrogata in prime cure) possono essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, accoglie in parte l’appello e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di primo grado alle condizioni e nei limiti precisati in motivazione.
Compensa integralmente tra le parti le spese processuali del secondo grado del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 30 giugno 2010, con l’intervento dei signori: Paolo D’Angelo, Presidente f.f., Guido Salemi, Gabriele Carlotti, estensore, Filippo Salvia, Pietro Ciani, componenti.
Depositata in Segreteria il 25 gennaio 2011.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.