Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 27 del 4-7-2012
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’articolo 30,
commi 1 e 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, promosso dalla
Regione Liguria con ricorso notificato il 14 settembre 2011,
depositato in cancelleria il 21 settembre 2011 ed iscritto al n. 99
del registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
uditi nell’udienza pubblica del 18 aprile 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Liguria e
l’avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso, notificato il 14 settembre 2011, depositato il
successivo 21 settembre, la Regione Liguria ha promosso questione di
legittimita’ costituzionale, in via principale, di varie disposizioni
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111, ed in particolare dell’articolo 30,
commi 1 e 3, in riferimento agli articoli 117, terzo comma, e 118
della Costituzione ed al principio di leale collaborazione.
La ricorrente premette che tale norma, al comma 1, stabilisce che
«il Ministero dello sviluppo economico, con il concorso delle imprese
e degli enti titolari di reti e impianti di comunicazione elettronica
fissa o mobile, predispone un progetto strategico nel quale, sulla
base del principio di sussidiarieta’ orizzontale e di partenariato
pubblico-privato, sono individuati gli interventi finalizzati alla
realizzazione dell’infrastruttura di telecomunicazione a banda larga
e ultralarga, anche mediante la valorizzazione, l’ammodernamento e il
coordinamento delle infrastrutture esistenti»; al comma 3, poi,
dispone che, con un decreto del Ministro per lo sviluppo economico,
di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono
adottati i «provvedimenti necessari per l’attuazione delle
disposizioni dei commi precedenti». Una simile disciplina inciderebbe
sulle materie «ordinamento delle comunicazioni» e «governo del
territorio», attribuite alla potesta’ legislativa regionale
concorrente, senza lasciare alcuno spazio alla Regione, ma
addirittura demandandone ad un successivo decreto interministeriale
la compiuta ed ulteriore regolamentazione.
La Regione, inoltre, pur riconoscendo che il potenziamento
dell’infrastruttura di telecomunicazione a banda larga ed ultralarga
e’ di interesse nazionale e che quindi puo’ costituire compito da
realizzare con strumenti di rilievo nazionale, non ritiene che
sussistano i presupposti per la chiamata in sussidiarieta’.
L’intervento previsto dalle disposizioni impugnate non sarebbe,
infatti, pertinente rispetto alla finalita’ perseguita, considerato
che l’impegno statale a realizzare il progetto strategico sarebbe
condizionato all’intervento del capitale privato, la cui
disponibilita’ e’ aleatoria, ne’ sarebbe proporzionato rispetto allo
scopo, non essendoci alcun motivo per escludere la Regione
dall’attuazione del progetto, anche ammesso che la sua definizione
sia legittimamente spostata a livello centrale.
Ove pure si ritenesse legittima l’attrazione in sussidiarieta’,
sarebbe comunque evidente – secondo la ricorrente – l’illegittimita’
costituzionale delle norme impugnate, nella parte in cui, in
violazione dell’art. 118, primo comma, Cost. e del principio di leale
collaborazione, non prevedono che la predisposizione del progetto
strategico avvenga d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni e che la
sua realizzazione concreta sul territorio avvenga sulla base del
progetto concordato con la Regione interessata.
2.- Nel giudizio si e’ costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto che questa Corte dichiari non fondate le
censure promosse nei confronti dell’art. 30, commi 1 e 3, del d.l. n.
98 del 2011.
Il resistente ricorda che il progetto strategico di cui alle
norme in esame mira al raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda
digitale europea, concernenti il diritto di accesso ad internet per
tutti i cittadini, e che le infrastrutture ricomprese nel progetto
strategico costituiscono, a loro volta, servizio di interesse
economico generale in conformita’ all’art. 106 del Trattato sul
funzionamento dell’Unione europea. Il Presidente del Consiglio dei
ministri ricorda altresi’ che, posto che l’Agenzia digitale europea
si pone l’obiettivo di creare un mercato unico per i contenuti e
servizi on line, nell’ambito di tale iniziativa gli Stati membri sono
tenuti ad elaborare strategie operative per internet ad alta
velocita’ e ad orientare i finanziamenti pubblici, compresi i fondi
strutturali, verso settori non totalmente coperti da investimenti
privati. Pertanto, le norme impugnate rientrerebbero nell’ambito
delle "prerogative" che l’art. 117, secondo comma, Cost. riserva alla
competenza esclusiva statale, nel contesto degli impegni assunti a
livello europeo, in quanto volte a favorire la promozione
dell’innovazione e della concorrenza, con la creazione di un mercato
unico delle telecomunicazioni.
3.- All’udienza pubblica le parti hanno insistito per
l’accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1.- La Regione Liguria dubita della legittimita’ costituzionale
dell’articolo 30, commi 1 e 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
nella parte in cui, al comma 1, stabilisce che «il Ministero dello
sviluppo economico, con il concorso delle imprese e gli enti titolari
di reti e impianti di comunicazione elettronica fissa o mobile,
predispone un progetto strategico nel quale, sulla base del principio
di sussidiarieta’ orizzontale e di partenariato pubblico-privato,
sono individuati gli interventi finalizzati alla realizzazione
dell’infrastruttura di telecomunicazione a banda larga e ultralarga,
anche mediante la valorizzazione, l’ammodernamento e il coordinamento
delle infrastrutture esistenti» e, al comma 3, prevede che, con un
decreto del Ministro per lo sviluppo economico, di concerto con il
Ministro dell’economia e delle finanze, sono adottati i
«provvedimenti necessari per l’attuazione delle disposizioni dei
commi precedenti».
Cosi’ disponendo, ad avviso della ricorrente, la norma impugnata,
pur incidendo su materie attribuite alla potesta’ legislativa
regionale concorrente, quali l’ordinamento delle comunicazioni ed il
governo del territorio, non lascerebbe alcuno spazio alla Regione,
demandando la compiuta ed ulteriore regolamentazione del settore ad
un successivo decreto interministeriale a cui e’ affidata la
realizzazione di un intervento concreto. Anche ove si volesse
riconoscere che il potenziamento dell’infrastruttura di
telecomunicazione a banda larga ed ultralarga possa costituire
compito da attuare con strumenti di rilievo nazionale, ad avviso
della Regione non sussisterebbero, nella specie, i presupposti per la
chiamata in sussidiarieta’. L’intervento previsto dalle disposizioni
impugnate, infatti, non sarebbe pertinente rispetto alla finalita’
perseguita, posto che l’impegno statale a realizzare il progetto
strategico sarebbe condizionato alla disponibilita’ del capitale
privato, che e’ aleatoria. Inoltre, esso non sarebbe proporzionato
rispetto allo scopo, non essendoci alcun motivo per escludere la
Regione dall’attuazione del progetto, anche ammesso che la sua
definizione sia legittimamente spostata a livello centrale.
Qualora, poi, si ritenesse legittima l’attrazione in
sussidiarieta’, sarebbe comunque violato il principio di leale
collaborazione, non prevedendosi che la predisposizione del progetto
strategico avvenga d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni e che la
sua realizzazione concreta sul territorio avvenga sulla base del
progetto concordato con la Regione interessata.
2.- La questione e’ fondata nei termini di seguito precisati.
2.1.- Oggetto delle disposizioni impugnate e’ la predisposizione
di un progetto strategico per l’individuazione degli interventi
finalizzati alla realizzazione dell’infrastruttura di
telecomunicazione a banda larga e ultralarga in continuita’ con il
"Piano nazionale banda larga" di cui all’art. 1 della legge 18 giugno
2009 n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita’ nonche’ in materia di processo
civile), nonche’ la determinazione delle modalita’ di adozione dei
provvedimenti attuativi del medesimo progetto, in vista
dell’obiettivo della maggior diffusione possibile degli impianti di
comunicazione elettronica a banda larga sull’intero territorio
nazionale.
La disciplina oggetto delle disposizioni impugnate e’
espressamente collegata al «raggiungimento degli obiettivi
dell’Agenda digitale europea» – di cui alla Comunicazione della
Commissione europea del 19 maggio 2010 – concernenti il diritto di
accesso a internet per tutti i cittadini «ad una velocita’ di
connessione superiore a 30 Mb/s (e almeno per il 50% "al di sopra di
100 Mb/s")» (cosi’ il comma 1 dell’art. 30 del d.l. n. 98 del 2011).
L’Agenda digitale europea e’ stata qualificata dalla Commissione
europea una delle sette iniziative "faro" della strategia Europa 2020
(«una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e
inclusiva»), volta, ad un tempo, a stimolare la crescita economica e
la competitivita’ e ad offrire ai cittadini una migliore qualita’
della vita sotto forma di assistenza sanitaria migliore, trasporti
piu’ sicuri ed efficienti, ambiente piu’ pulito, nuove possibilita’
di comunicazione e accesso piu’ agevole ai servizi pubblici ed ai
contenuti culturali.
Al fine di ottenere i risultati auspicati in ambito europeo,
occorre, quindi, che i singoli Stati membri provvedano a realizzare
una serie di azioni finalizzate ad agevolare la creazione delle
infrastrutture di tali reti di comunicazioni, in modo da garantirne
la diffusione sull’intero territorio nazionale, anche coprendo le
aree sottoutilizzate. In tale prospettiva la stessa Commissione aveva
stabilito, nella citata Comunicazione, che gli Stati membri avrebbero
dovuto, fra l’altro, «elaborare e rendere operativi, entro il 2012,
piani nazionali per la banda larga per raggiungere gli obiettivi in
materia di copertura, velocita’ e adozione definiti nella Strategia
Europa 2020», nonche’ «adottare misure, comprese disposizioni
giuridiche, per facilitare gli investimenti nella banda larga».
Successivamente, con la Comunicazione al Parlamento europeo, al
Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato
delle Regioni del 20 settembre 2010 su «La banda larga in Europa:
investire nella crescita indotta dalla tecnologia digitale», la
Commissione europea ha precisato che «gli obiettivi in materia di
banda larga potranno essere raggiunti soltanto se tutti gli Stati
membri vi si impegnano e attuano un programma operativo che definisca
gli obiettivi nazionali». In tali programmi gli Stati membri
dovrebbero inserire un «insieme equilibrato di interventi destinati a
incentivare e a completare gli interventi del settore privato»,
incoraggiando gli investimenti privati «attraverso un appropriato
coordinamento della pianificazione e delle norme in materia di
condivisione delle infrastrutture fisiche e attraverso misure
finanziarie mirate a ridurre i rischi e promuovere la creazione di
nuove infrastrutture aperte».
In armonia con le richiamate indicazioni comunitarie, gia’ le
«Linee guida per i piani territoriali per la banda larga», elaborate
dal Comitato interministeriale banda larga ed approvate dalla
Conferenza unificata il 20 settembre 2007, in ragione dell’elevato
grado di disomogeneita’ negli interventi territoriali, avevano
auspicato l’adozione di piani organici e completi, adottati nel segno
della collaborazione tra Governo, Regioni ed autonomie locali, oltre
che con il coinvolgimento degli operatori privati e delle
rappresentanze degli utenti.
Con la legge 18 giugno 2009 n. 69 era, poi, stato affidato al
Governo, «nel rispetto delle competenze regionali e previa
approvazione del CIPE», il compito di definire un programma di
predisposizione degli interventi necessari alla realizzazione delle
infrastrutture necessarie all’adeguamento delle reti di comunicazione
elettronica, in specie nelle aree sottoutilizzate, e si erano
identificati gli strumenti della finanza progetto e degli accordi di
programma per il coinvolgimento dei diversi livelli territoriali di
governo e degli operatori privati.
E’ in questo contesto che va collocato l’art. 30, commi 1 e 3,
qui impugnato, del d.l. n. 98 del 2011, il quale ribadisce la
necessita’ dell’adozione di un progetto strategico di individuazione,
sull’intero territorio nazionale, degli interventi finalizzati alla
realizzazione dell’infrastruttura di telecomunicazione a banda larga
e ultralarga anche nelle aree sottoutilizzate.
Una simile disciplina, sebbene sia riconducibile, in via
prevalente, alla materia dell’ordinamento delle comunicazioni, come
riconosciuto da questa Corte in relazione al settore degli impianti
di comunicazione elettronica (in particolare, sentenza n. 336 del
2005), risponde, tuttavia, alla necessita’ di soddisfare l’esigenza
unitaria corrispondente all’adozione – in armonia con quanto
prescritto dalle fonti comunitarie – di un programma (o progetto)
strategico che definisca, con una «visione a lungo termine ed
equilibrata dei costi e benefici» (cosi’ nella citata Comunicazione
della Commissione UE 20 settembre del 2010 su "La banda larga") gli
obiettivi nazionali volti ad assicurare la realizzazione delle
infrastrutture inerenti agli impianti di comunicazione elettronica a
banda larga in maniera diffusa ed omogenea sull’intero territorio
nazionale.
La sussistenza di un’esigenza di esercizio unitario della
funzione amministrativa corrispondente all’adozione di un programma
strategico e, conseguentemente, della sua regolamentazione, induce a
ritenere che le disposizioni censurate, innegabilmente dettagliate ed
addirittura autoapplicative, non siano lesive della competenza
regionale in materia di ordinamento delle comunicazioni, in quanto
legittimamente adottate dal legislatore statale in sussidiarieta’ ai
sensi dell’art. 118 Cost.
Le misure da esse previste, infatti, in contrasto con quanto
affermato dalla ricorrente, soddisfano, ad un tempo, sia il requisito
della proporzionalita’ che quello della pertinenza rispetto allo
scopo perseguito.
Quanto al primo, esso risulta dimostrato, non solo dalla
necessita’ di dare attuazione alle indicazioni comunitarie (che fanno
riferimento a programmi operativi atti a definire gli obiettivi
nazionali), ma anche dalla stessa natura "strategica" del progetto,
in relazione alla quale la realizzazione degli interventi in esso
previsti (i quali devono essere individuati in termini omogenei sul
territorio nazionale in modo da garantire che tutte le zone, anche
quelle sottoutilizzate, siano raggiunte dalle necessarie
infrastrutture di rete, idonee ad assicurare l’accesso a tutti alla
banda larga ed ai servizi ad essa connessi) deve procedere "in modo
unitario e coordinato" (cosi’ sentenza n. 165 del 2011; sentenza n.
303 del 2003).
Quanto al requisito della pertinenza, di cui la Regione dubita
con riferimento all’intervento del capitale privato, occorre
rilevarne la ricorrenza in considerazione del fatto che la
realizzazione del progetto strategico di individuazione degli
interventi finalizzati alla realizzazione dell’infrastruttura di
telecomunicazione a banda larga e ultralarga non e’ demandata
totalmente, ma neanche prevalentemente, alla disponibilita’ di
capitale privato. La previsione del «concorso delle imprese e gli
enti titolari di reti e impianti di comunicazione elettronica fissa o
mobile» ed il riferimento al principio di sussidiarieta’ orizzontale
e di partenariato pubblico-privato costituiscono mera attuazione
della indicazione comunitaria secondo la quale i programmi operativi
degli Stati membri devono definire un «insieme equilibrato di
interventi destinati a incentivare e a completare gli interventi del
settore privato» ed incoraggiare gli investimenti privati «attraverso
un appropriato coordinamento della pianificazione e delle norme in
materia di condivisione delle infrastrutture fisiche e attraverso
misure finanziarie mirate a ridurre i rischi e promuovere la
creazione di nuove infrastrutture aperte» (Comunicazione della
Commissione UE del 2010 su "La banda larga in Europa"), senza
sollevare in alcun modo lo Stato dal compito di provvedere.
2.2.- La censura proposta dalla Regione ricorrente inerente alla
pretesa violazione del principio di leale collaborazione risulta,
invece, fondata.
Le disposizioni impugnate, infatti, pur legittimamente adottate,
incidendo su una materia di competenza regionale concorrente, non
prevedono alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni, ne’ in
relazione all’adozione del progetto strategico, ne’ con riguardo alla
realizzazione concreta sul territorio regionale degli interventi in
esso previsti.
In tema di assoluta esigenza di esercizio unitario delle
funzioni, questa Corte ha affermato che «affinche’ (…) nelle
materie di cui all’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., una legge
statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a
livello centrale ed al tempo stesso regolarne l’esercizio, e’
necessario che essa detti una disciplina (…) che sia adottata a
seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di
governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o,
comunque, attraverso adeguati meccanismi di cooperazione per
l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo
agli organi centrali» (da ultimo, sentenza n. 278 del 2010). Infatti,
solo la presenza di tali presupposti, alla stregua di uno scrutinio
stretto di costituzionalita’, consente di giustificare la scelta
statale dell’esercizio unitario di funzioni, allorquando emerga tale
esigenza (si veda di recente, sentenza n. 232 del 2011).
Con riferimento, in specie, al rispetto del principio di leale
collaborazione, la giurisprudenza di questa Corte ha precisato che
«nei casi di attrazione in sussidiarieta’ di funzioni relative a
materie rientranti nella competenza concorrente di Stato e Regioni,
e’ necessario, per garantire il coinvolgimento delle Regioni
interessate, il raggiungimento di un’intesa, in modo da contemperare
le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze e la garanzia
delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni (ex
plurimis, sentenze n. 383 del 2005 e n. 6 del 2004)» (sentenza n. 165
del 2011; v. anche sentenza n. 278 del 2010; sentenze n. 383 e n. 62
del 2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003).
In particolare, in relazione alla previsione della attribuzione
allo Stato della determinazione degli indirizzi per lo sviluppo delle
reti nazionali di trasporto dell’energia elettrica e di gas naturale,
la Corte ha, inoltre, osservato che, premesso che la chiamata in
sussidiarieta’ «puo’ essere giustificata sulla base della necessita’
che in questa materia sia assicurata una visione unitaria per
l’intero territorio nazionale», la «rilevanza del potere di
emanazione di tali indirizzi sulla materia energetica e la sua sicura
indiretta incidenza sul territorio e quindi sui relativi poteri
regionali rende costituzionalmente obbligata la previsione di
un’intesa in senso forte fra gli organi statali ed il sistema delle
autonomie territoriali rappresentato in sede di Conferenza unificata»
(sentenza n. 383 del 2005).
Anche in relazione alla normativa ora all’esame di questa Corte,
la chiamata in sussidiarieta’ risulta giustificata dalla necessita’
che sia assicurata, nella materia della realizzazione delle
infrastrutture di comunicazione elettronica sull’intero territorio
nazionale, una visione unitaria. Nello stesso tempo, tuttavia,
considerata la rilevanza del progetto strategico di individuazione
degli interventi finalizzati alla realizzazione delle infrastrutture
di telecomunicazione da banda larga ed ultralarga e la sua diretta
incidenza su territorio e quindi sulle relative competenze regionali,
anche in tal caso risulta costituzionalmente obbligata la previsione
di un’intesa fra gli organi statali ed il sistema delle autonomie
territoriali (Conferenza unificata Stato-Regioni), da un lato, con
riguardo alla predisposizione del predetto progetto strategico, e,
dall’altro, con le singole Regioni che siano, di volta in volta,
interessate dagli specifici e concreti interventi di realizzazione
del progetto sul proprio territorio.
Il comma 1 dell’art. 30 del d.l. n. 98 del 2011 e’, pertanto,
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede che il
Ministero dello sviluppo economico, con il concorso delle imprese e
gli enti titolari di reti e di impianti di comunicazione elettronica
fissa o mobile, predisponga un progetto strategico, senza una previa
intesa con la Conferenza unificata, in quanto viola il principio di
leale collaborazione,
Del pari illegittima si rivela la disposizione di cui al comma 3
del medesimo art. 30 del citato d.l. n. 98 del 2011, nella parte in
cui non prevede che, ogniqualvolta si provveda a dare realizzazione
concreta sul territorio di una singola Regione a specifici interventi
attuativi del progetto strategico, cio’ avvenga sulla base di
un’intesa con la Regione interessata. La Regione puo’ essere,
infatti, spogliata della propria capacita’ di disciplinare la
funzione amministrativa attratta in sussidiarieta’, «a condizione che
cio’ si accompagni alla previsione di un’intesa in sede di esercizio
della funzione, con cui poter recuperare un’adeguata autonomia, che
l’ordinamento riserva non gia’ al sistema regionale complessivamente
inteso, quanto piuttosto alla specifica Regione che sia stata privata
di un proprio potere (sentenze n. 383 e n. 62 del 2005, n. 6 del 2004
e n. 303 del 2003)».
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’articolo 30, commi
1 e 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti
per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nella parte in cui,
rispettivamente, non prevedono che la predisposizione del progetto
strategico avvenga d’intesa con la Conferenza unificata Stato-Regioni
(comma 1) e che la sua realizzazione concreta sul territorio della
singola Regione avvenga sulla base di un progetto concordato con la
Regione interessata (comma 3).
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 giugno 2012.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.