Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Il T.A.R. per il Lazio, con la sentenza in epigrafe, definitivamente pronunciando sul ricorso (notificato il 24 dicembre 2008 e depositato il 22 gennaio 2009) proposto da un gruppo di 460 militari appartenenti al Corpo militare della C. (C.) avverso una serie di provvedimenti del Comitato centrale e dell’Ispettorato nazionale della C., tutti emanati nel mese di ottobre 2008 a seguito di verifica amministrativa del Servizio ispettivo di finanza pubblica (SIFiP), coi quali era stata sospesa l’erogazione del trattamento di missione e dell’indennità meccanografica ed era stata disposta la riduzione del valore dei buonipasto dalla misura di euro 8,93 alla misura di euro 4,65, con annuncio di sospensione degli adeguamenti stipendiali per scatti di anzianità di grado e di avvio delle procedure di recupero, nonché sul ricorso per motivi aggiunti proposto dagli stessi ricorrenti avverso le ordinanze del Commissario straordinario nn. 20, 21 e 22 del 20 gennaio 2009, di contenuto sostanzialmente identico a quello degli atti impugnati col ricorso introduttivo, provvedeva come segue:
(i) dichiarava cessata la materia del contendere con riguardo alla domanda di annullamento dei provvedimenti di riduzione del valore dei buonipasto applicato al personale del Corpo militare della C., in conseguenza della sopravvenienza, in corso di causa, del provvedimento commissariale n. 191 del 18 giugno 2009, col quale il relativo valore era stato rideterminato nella misura di euro 7,00;
(ii) respingeva i motivi di ricorso (principali e aggiunti) diretti avverso i provvedimenti di sospensione dell’erogazione dell’indennità di missione, condividendo la ricostruzione normativa posta a base dei gravati provvedimenti;
(iii) respingeva, altresì, i motivi di ricorso (principali e aggiunti) dedotti avverso i provvedimenti di sospensione dell’erogazione dell’indennità meccanografica, rilevando l’inapplicabilità analogica agli appartenenti al Corpo militare della C. di istituti retributivi propri del personale civile e l’intervenuta abrogazione, con l’art. 16 d.c.p.m. 13 aprile 1984, dell’indennità in esame anche per il personale civile per effetto dell’introduzione del compenso incentivante omnicomprensivo di cui all’art. 10 d.p.r. 25 giugno 1983, n. 344, nonché, in ogni caso, la carenza di prova in relazione all’effettiva assegnazione dei dipendenti beneficiari a centri elettronici e meccanografici;
(iv) respingeva i motivi di ricorso (principali e aggiunti), con cui gli istanti lamentavano il difetto d’istruttoria e di contraddittorio, ritenendo la correttezza dell’operato procedimentale dell’Amministrazione, nonché i motivi diretti avverso la nota del Comitato centrale contenente l’annuncio di un prossimo provvedimento di "blocco" degli adeguamenti stipendiali per scatti di anzianità, rilevando che non si versava a fronte di provvedimento amministrativo impugnabile, bensì di atto costituente espressione dei doveri di correttezza e buona fede oggettiva, volto a comunicare alla generalità dei possibili interessati l’eventualità dell’adozione della citata misura incidente sul trattamento stipendiale e di avvertire il personale della complessa situazione in essere, emersa dall’indagine ispettiva;
(v) dichiarava infine inammissibile, per l’assenza di un espresso provvedimento in tal senso, il motivo dedotto avverso il preannuncio di recupero delle somme indebitamente erogate, previo conguaglio, rilevando che l’eventuale futuro recupero costituiva comunque atto vincolato;
(vi) dichiarava le spese di causa interamente compensate fra le parti.
2. Avverso tale sentenza proponevano appello i ricorrenti soccombenti, deducendo i seguenti motivi: a) erronea declaratoria di cessazione della materia del contendere in relazione ai buonipasto, persistendo il contrasto in ordine valore degli stessi nonostante l’aumento, in corso di causa (con provvedimento commissariale n. 191 del 18 giugno 2009), a euro 7,00, a fronte del valore originario di euro 8,93, ridotto dagli atti impugnati al valore di euro 4,65, e mai avendo essi ricorrenti richiesto siffatta declaratoria in rito, con conseguente riproposizione dei correlativi motivi di ricorso di primo grado; b) erronea e contraddittoria ricostruzione del quadro normativo disciplinante l’indennità di missione, spettante ad essi appellanti a norma del combinato disposto degli artt. 116 e 190 r.d. 10 febbraio 1936, n. 484, che rinviava alla disciplina vigente per gli appartenenti alle Forze armate e, contrariamente a quanto assunto nell’impugnata sentenza, non poteva ritenersi tacitamente abrogato dalla l. 18 dicembre 1973, n. 836 (disciplinante il trattamento economico di missione e di trasferimento dei dipendenti statali); c) erronea e contraddittoria ricostruzione del quadro normativo disciplinante l’indennità meccanografica, sotto vari profili, e conseguente erronea reiezione dei relativi motivi di ricorso; d) erronea reiezione delle censure di carenza di motivazione e d’istruttoria; e) erronea reiezione dei motivi ricorso proposti avverso l’annuncio del "blocco" degli adeguamenti stipendiali per scatti di anzianità di grado e l’apposizione della riserva di recupero sulle buste paga. Chiedevano dunque, in riforma della gravata sentenza, l’accoglimento del ricorso proposto in primo grado, con vittoria di spese.
3. Costituendosi, le appellate Amministrazioni contestavano la fondatezza dell’appello chiedendone il rigetto.
4. All’udienza pubblica del 23 novembre 2010 la causa veniva trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. L’appello è fondato solo parzialmente, entro i limiti di cui appresso.
2. La presente controversia verte sostanzialmente sui criteri di determinazione dei seguenti elementi del trattamento economico del personale militare della C.: (i) buonipasto erogati nel periodo 20032008; (ii) trattamento di missione erogato negli anni 2006 e 2007; (iii) indennità meccanografica erogata nel periodo successivo al 2001.
2.1. Giova premettere, che il trattamento economico del personale militare della C. – ora avente natura di ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico ai sensi dell’art. 7, comma 1, d.l. 20 settembre 1995, n. 390, convertito dalla l. 20 novembre 1995, n. 490 – originariamente trovava la sua specifica fonte diretta di disciplina nelle disposizioni con valore di legge contenute negli artt. 117 (contenente le tabelle stipendiali per gli ufficiali) e 155 (contenente le tabelle stipendiali per i sottufficiali di truppa) r.d. 10 febbraio 1936, n. 484, mentre, quanto alla disciplina successiva, l’art. 116 r.d. 10 febbraio 1936, n. 484 – applicabile ratione temporis alla fattispecie dedotta in giudizio -, prevede la possibilità dell’adozione di successivi provvedimenti, espressione dell’autonomia regolamentare dell’ente, diretti all’adeguamento del trattamento economico "in analogia a quanto venga praticato per i personali militari e delle amministrazioni statali" (v. così, testualmente, il comma 1 del citato art. 116). Secondo l’insegnamento del giudice delle leggi, tale adeguamento non è, tuttavia, automatico, in quanto a norma del secondo comma del citato art. 116 solo in tempo di guerra è imposta una parificazione di trattamento economico con i pari grado dell’esercito, "ma è rimesso a provvedimenti degli organi dell’ente, che devono tenere conto delle indicazioni normative e dei principi propri dell’azione amministrativa ed in ogni caso sono tenuti a ponderate valutazioni delle particolarità organizzative e funzionali del Corpo militare della C. e delle disponibilità di bilancio, anche in relazione alle sovvenzioni statali, essendo la regola della copertura finanziaria della maggiore spesa un principio cui sono tenuti tutti gli enti ed organismi pubblici" (v. così, testualmente, Corte Cost. 30 giugno 1999, n. 273).
2.2. Dovendo dunque il potere regolamentare dell’ente, in materia di trattamento economico del personale militare – salva una disciplina legislativa specifica relativa a determinati istituti stipendiali -, in linea di principio esercitarsi in conformità ai criteri di buon andamento, economicità ed efficacia dell’azione amministrativa, nel rispetto delle indicazioni normative e sulla base di una valutazione ponderata delle esigenze organizzative e funzionali del Corpo militare e delle disponibilità finanziarie, sono queste le coordinate giuridicamente rilevanti, alla cui stregua valutare la legittimità dei provvedimenti di autotutela qui impugnati, incidenti in senso correttivo sulle pregresse deliberazioni dell’ente, disciplinanti le voci stipendiali oggetto di causa.
3. Orbene, procedendo alla disamina dei singoli motivi di gravame, si osserva che il primo motivo d’appello, di cui sopra sub 2.a) in punto di fatto, è fondato in rito, mentre va disatteso nel merito.
3.1. Deve ritenersi erronea la declaratoria di cessazione della materia del contendere per sopravvenuta rideterminazione del valore dei buonipasto nella misura di euro 7,00, con ordinanza commissariale n. 191 del 18 giugno 2009, in quanto non si tratta di provvedimento satisfattivo delle pretese dei ricorrenti, i quali insistono per il conseguimento dei buonipasto al valore originario di euro 8,93. A fronte del carattere non satisfattivo del provvedimento sopravvenuto in corso di causa e nella persistenza del contrasto tra le parti in ordine all’oggetto del contendere, era preclusa l’adozione della pronuncia assolutoria in rito qui impugnata, sicché s’impone la riforma in parte qua della gravata sentenza, con conseguente necessità di affrontare il merito della questione, non versandosi in una delle ipotesi tassative di annullamento con rinvio al primo giudice.
3.2. Né ricorre un’ipotesi d’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, versandosi in fattispecie di accertamento di diritti retributivi in materia di pubblico impiego attratta nell’orbita della giurisdizione esclusiva, e non apparendo il ricorso in primo grado riducibile a un’azione di tipo esclusivamente impugnatorio, ma dovendosi ad esso attribuire anche valenza di azione di accertamento, con la conseguenza che la sopravvenienza, in corso di causa, di un nuovo provvedimento di rideterminazione del valore dei buonipasto – peraltro, in misura non satisfattiva delle pretese dei ricorrenti – non fa certo venir meno l’interesse ad agire per l’accertamento della legittimità dell’erogazione dei buoni pasto al valore originario anteriduzione.
3.3. Nel merito, si osserva che i gravati provvedimenti, nella parte in cui -in adesione alle risultanze della relazione ispettiva SIFiP – hanno ridotto il valore dei buonipasto per il personale militare della C. da euro 8,93 a euro 4,65, devono ritenersi legittimi, in quanto:
– la determinazione del valore dei buonipasto, nella misura di euro 8,93, si fonda sui provvedimenti direttoriali n. 107 del 12 ottobre 2002 (primo aumento a euro 7,23), n. 5313 del 10 febbraio 2004 e n. 224 del 13 luglio 2004, che hanno esteso al personale militare il valore dei buonipasto fissato per il personale civile sulla base di accordi collettivi succedutisi nel tempo, intervenuti tra le OO.SS. rappresentative del personale civile e la C., senza che negli accordi medesimi sia stata prevista l’estensione al personale militare;
– in precedenza, il trattamento economico del personale militare della C. è stato regolamentato attraverso una generica estensione, ex art. r.d. 10 febbraio 1936, n. 484, dei d.p.r. di recepimento dei provvedimenti di concertazione relativi al trattamento economico del personale delle Forze armate, con delibere della Giunta esecutiva o ordinanze commissariali (v., per quanto qui interessa, la delibera della Giunta esecutiva nazionale C. n. 640/99 del 16 novembre 1999, relativa all’estensione al personale militare del trattamento economico previsto per gli appartenenti alle Forze armate dal d.p.r. 16 marzo 1999, n. 255, recante "Recepimento del provvedimento di concertazione per le Forze Armate relativo al quadriennio normativo 1998/2001 ed al biennio economico 1998/1999");
– nel citato d.p.r. n. 255/1999 il valore dei buonipasto per il personale delle Forze armate è stato fissato nella misura di euro 4,65, restando immutato nel tempo;
– l’estensione al personale militare del valore dei buonipasto contrattato in sede collettiva per il personale civile contrastava dunque con il vigente assetto normativo e regolamentare, e violava i criteri enunciati copra sub 2.1. e 2.2., che devono presiedere all’esercizio del potere regolamentare di determinazione del trattamento economico del personale militare, con conseguente legittimità, già sotto il profilo in esame, dei gravati provvedimenti (v., in particolare, l’ordinanza commissariale n. 20 del 20 gennaio 2009) di riduzione dei buonipasto al valore di euro 4,65 (con assorbimento di ogni questione di competenza dell’organo emanante il provvedimento di estensione, pure rilevata nella relazione ispettiva richiamata nei gravati provvedimenti e contestata dai ricorrenti);
– non varrebbe opporre una pretesa esigenza di uniformità di trattamento tra personale civile e personale militare, che non solo non trova alcun fondamento normativo, ma resta smentita dalla diversità e peculiarità di disciplina dello status del personale del Corpo militare della C., costituente corpo speciale volontario, ausiliario delle Forze armate, ma non facente parte integrante delle stesse ancorché sottoposto alle norme del regolamento di disciplina militare e a quelle sostanziali del codice penale militare e obbligato al giuramento, con la previsione che è a carico dell’ente il compito di attendere, in via ordinaria, secondo le direttive e sotto la vigilanza del Ministero della difesa, alla preparazione del personale, dei materiali e delle strutture di pertinenza del Corpo al fine di assicurare costantemente l’efficienza dei relativi servizi, sovvenzionati, sia per l’organizzazione sia per il funzionamento, dallo Stato (v. artt. 10 e 11 d.p.r. 31 luglio 1980, n. 613; sulla nuova disciplina, v. gli artt. 1626 ss. d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, recante "Codice dell’ordinamento militare"), né l’invocata uniformità di trattamento risulta essere stata imposta da specifiche esigenze organizzative o funzionali.
3.4. I motivi dedotti in primo grado avverso i provvedimenti relativi ai buonipasto devono dunque essere respinti nel merito.
4. Merita invece accoglimento il motivo d’appello, di cui sopra sub 2.b) in punto di fatto, relativo alla sospensione dell’erogazione del trattamento di missione a far tempo dal 1 gennaio 2006, in quanto:
– l’art. 190, comma 4, r.d. 10 febbraio 1936, n. 484 – disciplinante, secondo una lettura sistematica in combinazione con i precedenti artt. 187 ss., l’istituto in esame, compresa l’indennità di missione (c.d. "diaria") -, espressamente statuisce che "in ogni caso per la corresponsione della suddetta indennità, si devono applicare al personale militare della C. (ufficiali, sottufficiali e truppa), in quanto applicabili, le disposizioni stabilite dal regolamento sulle indennità eventuali del regio esercito e successive modificazioni", in tal modo specificamente rinviando, quanto all’istituto in esame, alla disciplina del personale delle Forze armate;
– ne consegue che la norma dettata dall’art. 39undetricies, comma 2, d.l. 30 dicembre 2005, n. 273, aggiunto in sede di conversione dalla l. 23 febbraio 2006, n. 51 – che all’art. 1 l. 23 dicembre 2005, n. 266, dopo il comma 213, abrogativo dell’indennità di trasferta per tutto il personale statale (compresi gli appartenenti alle Forze armate), inseriva l’art. 213bis del seguente tenore letterale: "Le disposizioni di cui al comma 213 non si applicano al personale delle Forze armate e di polizia, fermi restando gli ordinari stanziamenti di bilancio", – in virtù dell’espresso e specifico rinvio alla disciplina del trattamento di missione vigente per il personale delle Forze armate, contenuto nel sopra citato art. 190, si applica anche al personale del Corpo militare della C.;
– è destituita di fondamento la tesi, propugnata dalle Amministrazioni resistenti e accolta nella gravata sentenza, secondo cui l’art. 190 r.d. 10 febbraio 1936, n. 484, doveva ritenersi tacitamente abrogato dall’art. 1 l. 18 dicembre 1973, n. 836, contenente la disciplina generale del trattamento economico delle missioni e di trasferimento del personale statale (compreso il personale delle Forze armate) ed espressamente abrogato dal sopra citato art. 1, comma 213, l. 23 dicembre 2005, n. 266, risultando la vigenza degli artt. da 1 a 23, da 25 a 240 (e dunque anche dell’art. 190), 241, comma 1, e da 242 a 252 r.d. 10 febbraio 1936, n. 484, espressamente fatta salva dal d.lgs. 1 dicembre 2009, n. 179, recante "Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246" (v. allegato 1 del citato d.lgs.), ed essendo il r.d. 10 febbraio 1936, n. 484, stato espressamente abrogato solo dall’art. 2268, comma 1 n. 120), d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (recante "Codice dell’ordinamento militare"), con la decorrenza prevista dall’art. 2272, comma 1, d.lgs. ult. cit. (cinque mesi dopo la pubblicazione del codice sulla Gazzetta Ufficiale, avvenuta l’8 maggio 2010), sicché la fattispecie sub iudice resta assoggettata alla pregressa disciplina.
4.1. Deve dunque ritenersi illegittima la sospensione dell’erogazione del trattamento di missione al personale militare della C., per il periodo successivo al 1 gennaio 2006, disposta nei gravati provvedimenti.
5. Infondato è il motivo d’appello, di cui sopra sub 2.c) in punto di fatto, relativo alla sospensione dell’erogazione dell’indennità meccanografica a far tempo dal 2001, in quanto:
– l’art. 5 d.p.r. 5 maggio 1975, n. 146, disciplinante l’indennità in esame – in attuazione dell’art. 4 l. 15 novembre 1973, n. 734 -, riconosciuta in favore del personale statale civile dello Stato (di ruolo e non di ruolo) addetto "ai centri meccanografici od elettronici ed effettivamente applicato ai relativi impianti", è stata espressamente soppressa dall’art. 16 lett. b) d.p.c.m. 13 aprile 1984, a decorrere dal 1 gennaio 1984, "nei confronti del personale che gode del compenso incentivante previsto dal presente decreto", con la previsione, contenuta nel precedente art. 4, che "al personale formalmente assegnato ai centri meccanografici ed elettronici ed effettivamente applicato ai relativi apparati, ivi compresi i direttori dei centri, gli analisti ed i programmatori, nei limiti del contingente stabilito con decreto del Ministro competente di concerto con il Ministro del Tesoro, il compenso incentivante base viene corrisposto maggiorato del 75 per cento";
– l’estensione dell’indennità in questione al personale militare della C. è stata disposta con ordinanza commissariale n. 958 del 20 febbraio 1990 con richiamo al parere del Consiglio di Stato, Sez. I, 3 aprile 1981, n. 722, il quale tuttavia si riferiva alla sola indennità di rischio (pure prevista dall’art. 4 l. 15 novembre 1973, n. 734, e disciplinata dagli artt. 1 e 2 d.p.r. 5 maggio 1975, n. 146), e non anche all’indennità meccanografica;
– l’estensione deve ritenersi illegittima, essendo intervenuta a indennità ormai soppressa per la maggior parte del personale civile dell’amministrazione statale, sulla base del richiamo di un parere del Consiglio di Stato concernente istituti stipendiali diversi da quello in esame, a prescindere dal rilievo che appaiono comunque indefiniti i criteri d’individuazione in concreto del personale avente titolo a tale indennità in relazione alle mansioni espletate;
– l’esercizio del potere regolamentare in materia di trattamento economico del personale militare della C. non si era dunque, in parte qua, conformata ai criteri enunciati sopra sub 2.1. e 2.2.
6. Infondato è il motivo d’appello, di cui sopra sub 2.d) in punto di fatto (assorbito in relazione alla voce stipendiale del trattamento di missione), in quanto i gravati provvedimenti, oltre ad essere di per sé suffragati da motivazione adeguata ed esauriente, richiamano la relazione ispettiva SIFiP, sorretta da ampia attività istruttoria, con conseguente indubbia sufficienza dell’impianto motivazionale quantomeno per relationem.
7. Vanno, altresì, confermate le statuizioni di reiezione dei motivi dedotti (i) avverso l’annunciato "blocco" degli adeguamenti stipendiali dovuti per scatti di anzianità di grado, trattandosi – come correttamente ritenuto dai primi giudici – di enunciazioni di natura non provvedimentale e a funzione meramente informativa in ordine a eventuali future misure incidenti sul trattamento economico del personale militare, nonché (ii) avverso l’apposizione, sulle buste paga, dell’avvertenza di una riserva di recupero di somme che risultassero non dovute, pure priva di concreta e attuale valenza lesiva.
8. Considerata la natura della controversia e tenuto conto dell’esito della causa, caratterizzato da una situazione di soccombenza reciproca, si ravvisano i presupposti di cui all’art. 92, comma 2, c.p.c., per dichiarare le spese di entrambi i gradi interamente compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta),
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto,
– lo accoglie in parte, ai sensi di cui in motivazione, respingendolo per il resto;
– dichiara le spese di causa di entrambi i gradi interamente compensate fra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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