Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso proposto avanti il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia – sede di Palermo, il signor Lu.Di. ha impugnato il decreto assessoriale n. 220/gab. del 26.11.2009, con il quale è stato revocato, con effetto a decorrere dal 1 dicembre 2009, l’incarico di Commissario straordinario del Consorzio Agrario provinciale di Agrigento, conferitogli con D.A. n. 34 del 2/3/2009" nonché il decreto assessoriale n. 221/gab. del 26.11.2009 con il quale il sig. An.Ca. è stato nominato, con effetto a decorrere dal 1 dicembre 2009, Commissario straordinario del Consorzio Agrario provinciale di Agrigento.
Il D.A. n. 220, del 26 novembre 2009, revocava l’incarico commissariale precedente conferito all’odierno ricorrente, con effetto decorrente dal 1 dicembre 2009, considerato che "a distanza di 8 mesi dalla nomina del dott. Di., la gestione commissariale non è stata ancora chiusa e non risulta che sia stata attivata alcuna procedura per la ricostituzione degli organi sociali ordinari del Consorzio e che l’unica comunicazione inviata al Servizio IV "Vigilanza Consorzi di Bonifica e Consorzi Agrari" del Dipartimento Interventi Infrastrutturali dell’Assessorato dell’Agricoltura e delle Foreste durante questo periodo, consiste nella trasmissione della Delibera commissariale n. 2554 del 23.3.2009, concernente la sospensione temporanea dell’iter per la ricostituzione degli organi sociali ordinari del Consorzio in attesa di effettuare una ricognizione ed una accurata analisi dell’attività effettuata dalla precedente gestione commissariale, attraverso l’esame degli atti deliberativi fino a quella data adottati e il contestuale avvio dell’iter previsto per la nomina dei componenti mancanti del Collegio sindacale". Sempre in data 26 novembre 2009, con nota prot. 107451 "l’Assessore per l’agricoltura e per le foreste On.le Avv. Michele Cimino ha designato il sig. Ca.An. quale Commissario Straordinario del Consorzio Agrario provinciale di Agrigento".
Quindi, con nota assunta al protocollo dell’Assessorato al n. 107487 (sempre in data 26 novembre 2009), "il sig. An. ha accettato l’incarico e, contestualmente, trasmesso la documentazione richiesta per il conferimento dell’incarico, con la nota sopra richiamata".
Successivamente all’istruttoria condotta dalla Segreteria tecnica degli uffici di diretta collaborazione dell’Assessore sul possesso dei requisiti richiesti per lo svolgimento dell’incarico, veniva infine emanato il D.A. n. 221 del 26 novembre 2009, impugnato nel presente giudizio, con il quale l’odierno contro interessato Ca.An. è stato nominato Commissario straordinario del Consorzio Agrario provinciale di Agrigento, con decorrenza 1 dicembre 2009.
Il dottor Di. ha contestato la legittimità del citato provvedimento di revoca, e della consequenziale – e cronologicamente contestuale – nomina del controinteressato, sulla base delle seguenti censure:
"Violazione della L. n. 241/1990 (L.R. n. 10/1991): omessa comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo.
"Difetto di istruttoria e di motivazione".
"Eccesso di potere per manifesto travisamento dei fatti, illogicità, contraddittorietà, violazione di legge, difetto dei presupposti".
Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, l’Assessorato regionale agricoltura e foreste della Regione siciliana, ed il contro interessato signor Ca.An.
Il Giudice adito, con sentenza semplificata ai sensi degli articoli 21 e 26 della allora vigente legge 6 dicembre 1971, n. 1034, ha accolto il ricorso ritenendo fondate tutte le censure svolte dal dottor Di.
La pronuncia è stata impugnata sia dall’Assessorato agricoltura e foreste della Regione siciliana sia dal signor Ca.An. con appelli radicati rispettivamente in ruolo ai numeri 640 e 601 del 2010.
Nei giudizi si è costituito il dottor Di. che ha concluso per la conferma della contestata decisione.
Motivi della decisione
In rito.
Va preliminarmente disposta la riunione degli appelli ai sensi dell’articolo 96 comma 1 dell’allegato 1 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (codice del processo amministrativo), essendo gli stessi rivolti a censurare la medesima sentenza giusta le impugnazioni separate delle parti soccombenti in primo grado.
Sempre in rito va respinta l’eccezione in rito avanzata dall’appellato secondo la quale l’appello del signor Ca.An. sarebbe nullo o inammissibile per difetto di sottoscrizione e/o di procura speciale.
È in effetti occorso che il gravame proposto dal signor Ca.An. rechi soltanto in procura a margine dell’atto introduttivo dell’appello la nomina di difensore nella persona del patrono sopra indicato con elezione di domicilio. La procura rilasciata a margine o in calce al ricorso non deve necessariamente recare l’indicazione dell’oggetto dell’impugnazione, delle parti contendenti, del giudice adito e di altri consimili, in quanto l’indicazione di tali elementi è necessaria solo per la procura conferita innanzi ad un notaio, non essendo nel primo caso configurabile alcun dubbio sulla delimitazione soggettiva, oggettiva e funzionale del mandato ad litem (C.d.S., 8 settembre 2009, n. 5839).
La procura speciale, infatti, va rilasciata a margine o in calce al ricorso o al controricorso, e non già ad atti diversi stante il tassativo disposto dell’art. 83 c.p.c., comma 3, che implica la necessaria esclusione dell’utilizzabilità di questi ultimi (Cass. civ. III, 28 giugno 2010, n. 15404).
Nel caso di specie è avvenuto che, seppure con notevole sinteticità, la procura sia stata rilasciata a margine del ricorso in appello così deve ritenersi conseguito lo scopo di esatta individuazione del rapporto tra provvedimento da impugnare, autorità giudiziaria e soggetto munito del necessario jus postulandi.
Nel merito.
Gli appelli sono infondati.
Con gli stessi si ripropone al Giudice d’appello la seguente questione: se sia conforme alla disciplina procedimentale (sia formale sia relativa alla completezza dell’istruttoria) e al rispetto delle regole sostanziali la decisione dell’Assessorato regionale agricoltura e foreste di revocare l’incarico di commissario straordinario del consorzio agrario provinciale di Agrigento conferito al dottor Lu.Di. nel marzo del medesimo anno 2009.
L’ordine logico della disamina, diversamente dallo svolgimento nella sentenza di prime cure, segue quello proposto in primo grado e prospettato nell’appello del signor An.
È evidente che, nel caso di specie, sono state violate le disposizioni che regolano l’avvio del procedimento di revoca, non essendo stato significato in alcun modo al dottor Di. l’intento dell’Amministrazione di riconsiderare la sua nomina a Commissario straordinario del consorzio.
La nota alla quale l’appellante An. annette significato e titolo di avvio del procedimento ex art. 7 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cioè la nota prot. n. 95098 del 26 ottobre 2009) consta di unica proposizione del seguente tenore: "facendo seguito alle deliberazioni commissariali n. 2551 del 12.02.09 e n. 2554 datata 23.03.09 si chiede di relazionare circa il prosieguo dell’iter previsto per la ricostituzione degli organi sociali ordinari di codesto Consorzio".
L’interpretazione piana e coerente di tale frase implica che si tratti esclusivamente di una richiesta di notizie sullo stato degli adempimenti, senza che possa anche lontanamente dedursi da quelle poche parole l’intento di una volontà di revoca o di un possibile giudizio negativo sull’operato dell’organo straordinario.
Quest’ultimo non ha quindi ricevuto alcuna indicazione sull’avvio di un procedimento di notevole incidenza sulla sua sfera giuridica in perfetta violazione di principi ora cristallizzati nei precetti contenuti nella citata legge n. 241 del 1990.
Vale altresì la pena di notare che la statuita revoca è intervenuta senza alcuna indicazione dei tempi entro i quali si attendeva la richiesta relazione e che, in realtà, tra la data di ricezione della citata nota del 26 ottobre 2009 (pervenuta al Commissario straordinario il successivo 3 novembre) e quella di inoltro della risposta sono passati solo tredici giorni (la nota porta la data del 16 novembre 2009).
Rispetto ad una richiesta non peculiarmente qualificata da urgenza e senza che fosse specificata alcuna finalità al di fuori della doverosa acquisizione di dati e notizie, l’arco temporale impiegato per la risposta appare senz’altro congruo con l’ordinario andamento della corrispondenza d’ufficio.
Va peraltro osservato come, nella risposta del revocato dottor Di., si facesse riferimento alla normativa intervenuta medio tempore (la legge n. 99 del 23 luglio 2009) e agli effetti che la stessa aveva determinato sul lavoro "già o quasi ultimato per la ricostituzione degli organi sociali".
Per completezza si rileva che la nota di risposta del Commissario revocato reca la data del 16 novembre, ma risulta acquisita agli atti della Regione solo il successivo 1 dicembre 2009. Anche a voler considerare tale data, non v’è dubbio che la stessa sia inferiore al mese dalla ricezione della richiesta pervenuta all’organo straordinario (cioè il 3 novembre 2009).
Alla luce di queste semplici considerazioni emerge che l’affermazione recata nel decreto di revoca, secondo la quale "a distanza di un mese la nota … non è stata ancora riscontrata", è smentita in fatto e reca una rappresentazione non conforme all’accaduto.
Ne consegue, quasi per tabulas, come nel caso di specie le garanzie procedimentali non siano state solo attenuate (come pretenderebbe l’Assessorato regionale appellante) ma risultino del tutto inesistenti, con grave pregiudizio per i valori di trasparenza e correttezza dell’azione amministrativa e con indubbia incisione su posizioni qualificate e tutelate nella sfera giuridica del revocato.
La determinazione impugnata è peraltro inficiata da palese difetto di istruttoria con specifico riferimento alla trascritta nota dell’assessorato del 26 ottobre 2010, inidonea per la sua opaca indeterminatezza a segnalare sia un corretto iter istruttorio sia un qualunque intento provvedimentale connesso a tale attività.
Vanno infine condivise le osservazioni del Giudice di prime cure in ordine al terzo motivo con il quale si lamentavano le sintomatiche figure dell’eccesso di potere con riguardo al travisamento dei fatti, illogicità, contraddittorietà e difetto dei presupposti.
Giova invero rilevare come il decreto di nomina del dottor Di. imponesse allo stesso la previa verifica dell’attività fin qui espletata dalla precedente gestione commissariale, durata, come si apprende dallo stesso decreto, più di quindici anni.
Solo a seguito di tale verifica il Commissario straordinario doveva curare gli adempimenti necessari per la tempestiva chiusura della gestione commissariale.
La piana lettura del decreto implica come il primo compito del dottor Di. fosse quello di una integrale disamina dell’attività espletata nella precedente quindicinale gestione commissariale e come solo a completamento di quella dovesse darsi luogo alla ricostituzione degli organi ordinari: il che appare in sintonia con le regole di buona amministrazione, dovendosi consegnare ai ricostituiti organi ordinari una gestione non aggravata e non condizionata da precedenti impegni. Gli adempimenti ivi previsti, infatti, non si collocano nella logica di un ritardato e per questo inutile controllo ispettivo (come pretenderebbe l’Assessorato appellante), bensì nell’ambito della logica di servizio a favore degli organi ricostituendi. Sotto questo profilo gli incombenti, peraltro puntualmente disposti nel provvedimento di nomina, si rivelano come indefettibili elementi per il prosieguo dell’attività commissariale e della tempestiva chiusura della stessa.
A fronte di tali dati sarebbe occorsa una approfondita valutazione, che nel caso di specie è del tutto mancata, sull’erroneo presupposto che una nomina asseritamente fiduciaria potesse essere posta nel nulla attraverso un meccanismo privo di garanzie.
Ciò non sarebbe possibile quand’anche si dovesse accedere all’impropria configurazione di rapporto fiduciario conferita all’incarico commissariale.
Come esattamente rilevato nella approfondita e perspicua sentenza in oggetto, "l’argomento del preteso carattere fiduciario confonde …la titolarità del potere di revoca (che è conseguenza del potere di revoca…) con la necessità di rispettare le regole che presiedono alla legittimità del suo esercizio".
Tale considerazione assorbe peraltro il rilievo che il commissario straordinario non deve attuare un indirizzo politico (attività che gli è estranea e che comunque non risulta dall’atto di nomina), ma deve limitarsi ad esercitare le funzioni di norma assegnate all’organo ordinario.
Per dimostrare la natura fiduciaria del Commissario occorrerebbe dimostrare che il Consorzio agrario provinciale (al quale il Commissario si sostituisce) è anch’esso soggetto attuatore di indirizzo politico: il che, con la configurazione di tali enti a cooperative a mutualità prevalente assunta in base alla più recente legislazione, sembra assai difficile anche solo in linea concettuale.
Gli appelli riuniti vanno respinti, con assorbimento di ogni altro motivo od eccezione di rito e di merito, in quanto ininfluente ed irrilevante ai fini della presente decisione.
Soccorrono motivi per compensare interamente le spese del presente grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, riuniti gli appelli in epigrafe li respinge.
Spese compensate del presente grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo il 4 novembre 2010 dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, in camera di consiglio, con l’intervento dei Signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Filoreto D’Agostino estensore, Gabriele Carlotti, Pietro Ciani, Giuseppe Mineo, componenti.
Depositata in Segreteria il 7 febbraio 2011.
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