T.A.R. Lombardia Milano Sez. III, Sent., 07-02-2011, n. 362 Deliberazioni

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

La ricorrente impugna gli atti indicati in epigrafe deducendone la illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere in relazione a diversi profili, contestando, in particolare, la violazione del d.l.vo 1998 n. 109 e dell’art. 24, comma 1 lett. g) della legge 2000 n. 328.

Il Comune di Cambiago e la A.S.L. Milano 2 non si sono costituiti in giudizio.

Con ordinanza datata 19.06.2008, il Tribunale ha accolto la domanda cautelare contenuta nel ricorso.

All’udienza del giorno 11.01.2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione

1) La ricorrente evidenzia che il figlio, invalido civile al 100%, di cui è attestata dall’A.S.L. competente la condizione di persona handicappata grave (cfr. doc. 3 di parte ricorrente), è ricoverato dal mese di settembre 2000 presso la struttura residenziale protetta RSH "C.L.P." di Cernusco sul Naviglio, ove trascorre cinque giorni alla settimana, dal lunedì al venerdì, facendo rientro presso l’abitazione solo nelle giornate di sabato e domenica.

Si precisa, inoltre, che la ricorrente ha presentato sin dal 2001 un’istanza volta ad ottenere la modifica della determinazione della retta di inserimento nella struttura posta a carico del ricoverato, chiedendo l’applicazione del parametro stabilito dall’art. 24, lett. g), della legge 2000 n. 328, ove si prevede la conservazione in favore dell’assistito di una quota pari al 50% del reddito minimo di inserimento.

Dal ricorso emerge che il Comune ha respinto simili istanze con determinazioni – non oggetto di impugnazione nel presente giudizio – mediante le quali ha applicato criteri di quantificazione tali da determinare la quota posta in capo all’assistito in misura eccedente l’importo risultante dal citato art. 24, lett. g), della legge n. 328.

Da ultimo, il Comune di Cambiago, con la delibera di Giunta n. 54 del 3 aprile 2008, ha stabilito che la quota di compartecipazione a carico dell’utente inserito in una struttura residenziale comprende "il 100% dell’indennità di accompagnamento e della pensione di invalidità, ad eccezione della tredicesima, nonché il 100% di eventuali altri redditi redditi personali quali, ad esempio, pensioni di reversibilità etc.".

2) Sono fondati e meritano accoglimento il secondo e il quarto dei motivi proposti, mediante i quali la ricorrente lamenta, anche in termini di carenza di motivazione, la violazione dell’art. 24, comma 1 lett. g), della legge 2000 n. 328 ed in particolare che la quota di compartecipazione definita dall’amministrazione è tale da privare il ricoverato di ogni residua risorsa.

Viceversa, non meritano condivisione il primo e il terzo dei motivi proposti, mediante i quali il ricorrente lamenta la violazione del d.l.vo 1998 n. 109, per mancata applicazione del criterio dell’ISEE, nonché in ragione dell’inclusione tra gli elementi indicatori della situazione economica del ricoverato anche delle provvidenze di tipo assistenziale.

Le diverse censure, essendo strettamente connesse sul piano logico giuridico e coinvolgendo la ricostruzione dell’unitario quadro normativo di riferimento, possono essere esaminate congiuntamente.

2.1) La disciplina di riferimento afferisce alla materia dei servizi sociali, che sul piano costituzionale rientra tra le materie di legislazione regionale esclusiva non essendo elencata né nell’art. 117, comma 2, Cost., relativo agli ambiti di legislazione statale esclusiva, né nel comma 3 del medesimo art. 117, relativo agli ambiti di legislazione regionale concorrente – tra i quali va invece compresa la "tutela della salute" (cfr. Corte Cost., 30 aprile 2009, n. 124).

Si tratta di un ambito di disciplina che si presta ad interferenze da parte del legislatore statale, in esercizio della competenza, che gli spetta in via esclusiva, inerente alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell’art. 117, comma 2 lett. m), Cost.; in particolare, la competenza esclusiva in quest’ultima materia attribuisce al legislatore statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di un’adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto.

La Corte Costituzionale ha posto in luce che la conseguente forte incidenza sull’esercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze legislative ed amministrative delle Regione e delle Province autonome impone evidentemente che queste scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori (cfr. Corte costituzionale, 27 marzo 2003, n. 88).

Ne deriva che nella materia in esame la competenza legislativa esclusiva delle Regioni incontra comunque il limite della disciplina dettata dal legislatore statale nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, che anche in tale ambito devono essere assicurati.

Occorre allora portare l’attenzione sul quadro normativo delineato dal legislatore statale, anche se anteriore alla riforma del Titolo V della Costituzione.

Il quadro normativo si compone, a livello statale, oltre che della legge 2000 n. 328, anche del d.l.vo 1998 n. 109; in tal senso, proprio l’art. 25 della n. 328/2000 specifica che "ai fini dell’accesso ai servizi disciplinati dalla presente legge, la verifica della condizione economica del richiedente è effettuata secondo le disposizioni previste dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, come modificato dal decreto legislativo 3 maggio 2000, n. 130."

Gli artt. 1, 2 e 3 del d.l.vo 31 marzo 1998, n. 109 individuano criteri unificati di valutazione della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni o servizi sociali o assistenziali non destinati alla generalità dei soggetti o comunque collegati nella misura o nel costo a determinate situazioni economiche. Il comma 1 dell’art. 1 del decreto n. 109 specifica che le disposizioni si applicano "alle prestazioni o servizi sociali e assistenziali, con esclusione della integrazione al minimo, della maggiorazione sociale delle pensioni, dell’assegno e della pensione sociale e di ogni altra prestazione previdenziale, nonché della pensione e assegno di invalidità civile e delle indennità di accompagnamento e assimilate". Il successivo art. 2, comma 1, individua nell’I.S.E.E. – indicatore della situazione economica equivalente – il criterio di valutazione della situazione economica del richiedente, che va determinata con riferimento alle informazioni relative al nucleo familiare cui egli appartiene.

Insomma, il legislatore valorizza la capacità economica del richiedente, ma solo nel quadro dell’I.S.E.E. rapportato al suo nucleo familiare, mentre il successivo comma 2 dell’art. 2 specifica che ai fini della disciplina in esame "ciascun soggetto può appartenere ad un solo nucleo familiare. Fanno parte del nucleo familiare i soggetti componenti la famiglia anagrafica. I soggetti a carico ai fini I.R.P.E.F. fanno parte del nucleo familiare della persona di cui sono a carico. I coniugi che hanno la stessa residenza anagrafica, anche se risultano a carico ai fini I.R.P.E.F. di altre persone, fanno parte dello stesso nucleo familiare. Il figlio minore di 18 anni, anche se risulta a carico ai fini I.R.P.E.F. di altre persone, fa parte del nucleo familiare del genitore con il quale convive".

Il comma 4 definisce l’indicatore della situazione economica equivalente come la somma di valori reddituali e patrimoniali, da combinare tra loro in base a predeterminate percentuali e secondo le previsioni della tabella 1 allegata al decreto. Inoltre, il comma 6 dell’art. 2 stabilisce che "Le disposizioni del presente decreto non modificano la disciplina relativa ai soggetti tenuti alla prestazione degli alimenti ai sensi dell’art. 433 del codice civile e non possono essere interpretate nel senso dell’attribuzione agli enti erogatori della facoltà di cui all’articolo 438, primo comma, del codice civile nei confronti dei componenti il nucleo familiare del richiedente la prestazione sociale agevolata".

L’art. 3 riserva uno spazio di disciplina agli enti locali in sede di definizione dei parametri per l’accesso ai servizi, stabilendo che gli enti erogatori possono prevedere, ai sensi dell’articolo 59, comma 52, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, accanto all’indicatore della situazione economica equivalente "criteri ulteriori di selezione dei beneficiari".

Con riferimento alle prestazioni che devono essere garantite sull’intero territorio nazionale, nel contesto del sistema integrato di interventi e servizi sociali, l’art. 2 della legge 2000 n. 328 prescrive che tale sistema ha carattere di universalità, con la precisazione, da un lato, che il sistema "garantisce i livelli essenziali di prestazioni", dall’altro, che gli enti locali, le Regioni e lo Stato devono attuarlo nel rispetto dei principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell’amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali.

Il successivo art. 22 della legge n 328 individua in che cosa consistono i livelli essenziali delle prestazioni nella materia de qua, erogabili sotto forma di beni e servizi, comprendendovi tra l’altro – comma 2 lett. g) – gli " interventi per le persone anziane e disabili per favorire la permanenza a domicilio, per l’inserimento presso famiglie, persone e strutture comunitarie di accoglienza di tipo familiare, nonché per l’accoglienza e la socializzazione presso strutture residenziali e semiresidenziali per coloro che, in ragione della elevata fragilità personale o di limitazione dell’autonomia, non siano assistibili a domicilio". Il comma 4 dell’art. 22 elenca poi alcune prestazioni la cui erogazione deve essere prevista dalle leggi regionali, tra le quali – lettere c), d), e) – l’assistenza domiciliare; l’istituzione di strutture residenziali e semiresidenziali per soggetti con fragilità sociali, nonché l’attivazione di centri di accoglienza residenziali o diurni a carattere comunitario.

Il quadro normativo ora descritto, derivante dal coordinamento tra il d.l.vo 1998 n. 109 e la legge 2000 n. 228, pur essendo anteriore alla riforma del titolo V è coerente con il già ricordato riparto della funzione legislativa tra lo Stato e le Regioni risultante dal vigente art. 117 Cost..

Difatti, nel settore in esame il legislatore statale ha limitato il proprio intervento alla sola definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, lasciando gli ulteriori profili di disciplina alla legislazione regionale.

Pertanto, la normativa richiamata, anche se anteriore alla modificazione costituzionale, rimette in concreto alle Regioni la disciplina legislativa della materia dei servizi sociali, consentendo allo Stato di incidervi solo in sede di definizione dei livelli essenziali delle prestazioni.

Occorre però precisare che la determinazione di siffatti livelli non comprende solo la specificazione delle attività e dei servizi da erogare, in quanto è del tutto coerente ritenere che anche la definizione dei criteri di accesso a questi benefici integri un livello essenziale di prestazioni da garantire in modo uniforme sull’intero territorio nazionale.

In particolare, se la legge considera una certa attività o un determinato servizio di natura essenziale, imponendone l’erogazione in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, la realizzazione di questo obiettivo postula che tutti gli interessati possano accedere in condizioni di parità a simili prestazioni.

Pertanto, è necessario che il criterio in forza del quale vengono selezionati i soggetti destinatari di prestazioni ritenute essenziali dal legislatore statale sia definito una volta per tutte proprio dal legislatore statale, in quanto esprime, a sua volta, un livello essenziale di prestazione da garantire in modo uniforme sul territorio nazionale.

In altre parole il criterio di individuazione dei soggetti aventi diritto a prestazioni ritenute essenziali dalla legge statale non può essere diverso da un territorio regionale all’altro, in quanto ciò provocherebbe un diverso trattamento tra persone oggettivamente nelle stesse condizioni, sicché, pur a parità di condizioni, la stessa prestazione, essenziale in base alla legge, sarebbe accessibile per alcuni e non per altri.

Diversamente opinando si renderebbe inutile l’individuazione stessa di determinati servizi e attività come prestazioni essenziali, da garantire in quanto tali in modo omogeneo ed uniforme su tutto il territorio nazionale, atteso che tale esigenza di uniformità sarebbe vanificata dalla possibilità di introdurre diversi criteri di accesso alle prestazioni.

Va, pertanto, ribadito che i criteri stabiliti dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, essendo funzionali all’accesso alle attività e ai servizi essenziali delineati dalla legge 2000 n. 328 (sul punto si richiama ancora l’art. 25 della legge n. 328), sono preordinati al mantenimento di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi e per gli effetti dell’articolo 117, comma 2 lettera m), Cost., sicché integrano essi stessi un livello essenziale di prestazione, la cui definizione spetta al legislatore statale (cfr. simili conclusioni sono coerenti con le considerazioni svolte da C.d.S., sez. cons. atti norm., 29 agosto 2005, n. 4699/03, nonché C.d.S., sez. V, ord. 14 settembre 2009, n. 4582).

In relazione alla normativa dettata in materia dalla Regione Lombardia, va rilevato che l’art. 8, comma 3, della legge reg. 2008 n. 3 è coerente con il quadro sinora delineato, in quanto stabilisce che "Le persone che accedono alla rete partecipano, in rapporto alle proprie condizioni economiche, così come definite dalle normative in materia di Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) e nel rispetto della disciplina in materia di definizione dei livelli essenziali di assistenza, alla copertura del costo delle prestazioni mediante il pagamento di rette determinate secondo modalità stabilite dalla Giunta regionale, previa consultazione dei soggetti di cui all’articolo 3 e sentita la competente commissione consiliare. Partecipano altresì i soggetti civilmente obbligati secondo le modalità stabilite dalle normative vigenti".

In particolare, con riguardo ai criteri economici di accesso ai servizi e, quindi, anche per la determinazione della quota di costo da porre a carico degli utenti, la legge regionale richiama integralmente sia la disciplina dei livelli essenziali di assistenza, sia il criterio I.S.E.E., quale parametro per la determinazione della situazione economica di ciascun soggetto che chiede di accedere ai servizi.

Pertanto, la legge regionale rispecchia il quadro costituzionale già descritto, perché rinvia alla normativa statale sia in relazione ai livelli essenziali delle prestazioni, sia in relazione al criterio economico di accesso ai servizi e di riparto dei costi, stabilito in modo uniforme dal legislatore statale.

L’ulteriore inciso con il quale si prevede che "partecipano altresì i soggetti civilmente obbligati secondo le modalità stabilite dalle normative vigenti" non è in contrasto con il quadro normativo descritto, in quanto la legge regionale non ha disposto la necessaria partecipazione ai costi del servizio da parte degli obbligati alimentari, ma ha introdotto una norma di rinvio, che consente la partecipazione degli obbligati alimentari nella misura in cui ciò sia consentito dalla normativa vigente.

Tuttavia, la normativa vigente è quella statale, ai sensi degli artt. 433 e seg. c.c. e dell’art. 2, comma 6, del d.l.vo 1998 n. 109, la quale non consente agli enti locali né di subordinare l’accesso ai servizi alla preventiva attivazione del credito alimentare, né di parametrare il costo del servizio gravante sull’utente alla capacità economica degli obbligati alimentari, né di surrogarsi al richiedente pretendendo il pagamento di una parte dei costi da parte degli obbligati alimentari.

Seppure, in generale, il d.l.vo 1998 n. 109 introduce l’I.S.E.E. come criterio di valutazione della situazione economica delle persone che richiedono prestazioni sociali agevolate, ciò nonostante vi sono particolari situazioni per le quali il medesimo d.l.vo n. 109 prevede l’utilizzo di un diverso parametro, basato sulla situazione del solo interessato.

In particolare, l’art. 3, comma 2 ter – come modificato dall’art. 3, comma 4, D.L.vo 3 maggio 2000, n. 130 – stabilisce che "limitatamente alle prestazioni sociali agevolate assicurate nell’ambito di percorsi assistenziali integrati di natura sociosanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale a ciclo diurno o continuativo, rivolte a persone con handicap permanente grave, di cui all’articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, accertato ai sensi dell’articolo 4 della stessa legge, nonché a soggetti ultra sessantacinquenni la cui non autosufficienza fisica o psichica sia stata accertata dalle aziende unità sanitarie locali, le disposizioni del presente decreto si applicano nei limiti stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta dei Ministri per la solidarietà sociale e della sanità. Il suddetto decreto è adottato, previa intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, al fine di favorire la permanenza dell’assistito presso il nucleo familiare di appartenenza e di evidenziare la situazione economica del solo assistito, anche in relazione alle modalità di contribuzione al costo della prestazione, e sulla base delle indicazioni contenute nell’atto di indirizzo e coordinamento di cui all’articolo 3septies, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni".

La norma presenta un ambito di riferimento ben delimitato, in quanto: 1) riguarda solo persone con handicap permanente grave, accertato ai sensi degli artt. 3, comma 3, e 4 della legge 1992, n. 104, nonché i soggetti ultra sessantacinquenni la cui non autosufficienza fisica o psichica sia stata accertata dalle A.S.L.; 2) si riferisce solo alle prestazioni inserite in percorsi integrati di natura sociosanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale, di tipo diurno oppure continuativo.

In relazione a tali situazioni la disposizione prevede che debba essere evidenziata la situazione economica del solo assistito, anche per ciò che attiene alle modalità di contribuzione al costo della prestazione.

Vale ricordare che in quest’ultimo ambito la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni è avvenuta con il D.P.C.M. 29 novembre 2001 – adottato sulla base dell’art. 6 del decretolegge 18 settembre 2001, n. 347 recante interventi urgenti in materia di spesa sanitaria, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405 – che elenca una serie di prestazioni che devono essere assicurate sull’intero territorio nazionale.

Tra queste (cfr. tabella 1 C del D.P.C.M. 29 novembre 2001, che esplicitamente riguarda le tipologie erogative di carattere socio sanitario, nonché quelle sanitarie di rilevanza sociale, ovvero le prestazioni nelle quali la componente sanitaria e quella sociale non risultano operativamente distinguibili) vengono comprese le attività di assistenza territoriale a favore di persone anziane e persone diversamente abili, attività che comprendono, a seconda dei casi, prestazioni diagnostiche, terapeutiche e socioriabilitative in regime domiciliare, semiresidenziale e residenziale (cfr. sulla funzione del D.P.C.M. rispetto alla definizione dei livelli essenziali di assistenza ai sensi dell’art. 117, comma 2 lett. m), Cost., si consideri Corte costituzionale, 27 marzo 2003, n. 88)

D’altro canto, come già ricordato, la norma in esame specifica che, nei confronti delle categorie di persone considerate, le disposizioni del decreto legislativo n. 109 si applicano nei limiti stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottare previa intesa con la Conferenza unificata, con la specificazione della duplice finalità da perseguire consistente sia nel favorire la permanenza dell’assistito presso il nucleo familiare di appartenenza, sia di evidenziare la situazione economica del solo assistito.

Il riferimento all’emanazione di un apposito D.P.C.M., per stabilire i limiti di applicazione del decreto nei confronti di disabili gravi e anziani non autosufficienti, pone il problema della immediata applicabilità della norma nella parte in cui prevede che, in tali casi, si debba evidenziare la situazione economica del solo assistito e non più del suo nucleo familiare, secondo l’ordinario parametro I.S.E.E..

Il Tribunale ha già chiarito che la regola della evidenziazione della situazione economica del solo assistito, rispetto alle persone con handicap permanente grave e ai soggetti ultra sessantacinquenni la cui non autosufficienza fisica o psichica sia stata accertata dalle aziende unità sanitarie locali, integra un criterio immediatamente applicabile ai fini della fruizione di prestazioni afferenti a percorsi assistenziali integrati di natura sociosanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale a ciclo diurno o continuativo, senza lasciare spazio normativo alle amministrazioni locali (cfr. Tar Lombardia Milano, sez. III, 14 maggio 2010 n. 1487; in argomento già Tar Lombardia Milano, sez. III, ordinanza 08 maggio 2009 n. 582; Tar Lombardia Milano, sez. IV, 10 settembre 2008 n. 4033; T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. I, 24 ottobre 2009, n. 1562; Tar Marche Ancona, sez. I, ordinanza 27 settembre 2007 n. 521; Tar Sicilia Catania, 11 gennaio 2007 n. 42).

Si è già osservato che la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni è rimessa, anche nella materia de qua, al legislatore statale e che la definizione dei criteri per l’accesso alle prestazioni di cui si tratta integra un livello essenziale, la cui definizione spetta al legislatore statale, in quanto se determinate attività e determinati servizi devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale è necessario che anche i parametri di accesso ai medesimi siano uniformi.

Ne deriva che rispetto alle prestazioni sociali agevolate assicurate nell’ambito di percorsi assistenziali integrati di natura sociosanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale a ciclo diurno o continuativo rivolte ad handicappati gravi e anziani non autosufficienti, che integrino livelli essenziali di assistenza – c.d. L.E.A. – secondo quanto definito dal D.P.C.M. 29.11.2001, il criterio di accesso e di parametrazione dei costi a carico del richiedente è rimesso alla definizione del legislatore statale.

In tale ambito non vi è spazio per un’integrazione lasciata alle singole amministrazioni comunali, che non possono modificare o integrare, in mancanza di norme ad hoc, il criterio dettato in modo necessariamente uniforme dal legislatore statale.

Invero, va ribadito che in relazione alle materie di legislazione statale esclusiva, come la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, anche il potere regolamentare spetta allo Stato, ex art. 117, comma 6, Cost., salva la possibilità di delegarlo alle Regioni, delega che non sussiste nella materia in esame.

Proprio l’attribuzione allo Stato del potere regolamentare esclude la configurabilità di un potere normativo di secondo grado in capo agli Enti locali, in ordine alla definizione del criterio di valutazione della situazione economica da applicare nei confronti di disabili gravi e anziani non autosufficienti, ai fini dell’erogazione di prestazioni sociali agevolate.

Del resto, l’art. 3 del d.l.vo 1998 n. 109, nella parte in cui riserva uno spazio di disciplina agli enti locali in sede di definizione dei parametri per l’accesso ai servizi, stabilendo che essi possono prevedere accanto all’indicatore della situazione economica equivalente "criteri ulteriori di selezione dei beneficiari" va inteso nel senso che consente di attribuire rilevanza a fattori diversi da quelli reddituali o patrimoniali, per i quali il limite della rilevanza è stato definito dal legislatore statale in sede di determinazione, in generale, del parametro I.S.E.E. e, rispetto a anziani non autosufficienti ed handicappati gravi, mediante la valorizzazione della situazione economica del solo assistito (cfr. in argomento Tar Lombardia Milano, sez. I, 07 febbraio 2008 n. 303; T.A.R. Lombardia Brescia, sez. I, 02 aprile 2008, n. 350; Tar Umbria, 06 febbraio 2002, n. 271).

Quanto alla diretta applicabilità della regola dell’evidenziazione della situazione economica del solo assistito, va osservato, in primo luogo, che, trattandosi di un livello essenziale di prestazione, la definizione di tale criterio è necessariamente riservata al legislatore statale, in base al vigente art. 117 Cost..

Parimenti spetta al legislatore statale stabilire entro quali limiti tale criterio vada applicato, nel senso che esigenze e situazioni ulteriori possono rendere opportuno il ripristino del criterio dell’I.S.E.E. familiare, come criterio generale di accesso alle prestazioni di cui al decreto legislativo 1998 n. 109; criterio che, come tale, integra già un livello essenziale di prestazioni, secondo quanto già evidenziato.

Tale considerazione consente di definire la portata dell’art. 3, comma 2 ter, del d.l.vo 1998 n. 109, nella parte in cui rimette ad un apposito D.P.C.M. la determinazione dei limiti di applicabilità del d.l.vo nei confronti delle categorie in esame "al fine di favorire la permanenza dell’assistito presso il nucleo familiare di appartenenza e di evidenziare la situazione economica del solo assistito, anche in relazione alle modalità di contribuzione al costo della prestazione".

La disposizione rimette ad un apposito D.P.C.M. la possibilità di valorizzare peculiari situazioni sociali, ambientali o familiari, tali da giustificare limiti all’applicabilità delle norme del decreto legislativo ed in particolare al criterio della situazione economica del solo assistito, qualora ciò sia funzionale a favorire la permanenza dell’utente presso il nucleo familiare di appartenenza.

In particolare, spetta al D.P.C.M. stabilire quali siano le fattispecie particolari nelle quali la permanenza presso il nucleo familiare di persone handicappate gravi o di anziani non autosufficienti è favorita mediante l’applicazione del criterio I.S.E.E. in luogo del criterio fondato sulla situazione economica del solo assistito (in senso conforme, in relazione al ruolo del D.P.C.M. si vedano: T.A.R. Lombardia Brescia, sez. II, 13 luglio 2009, n. 1470; T.A.R. Lombardia Brescia, sez. II, 14 gennaio 2010 n. 18)

Tale profilo, coinvolgendo ampie valutazioni incide direttamente sulle modalità di erogazione dei servizi sociali – materia di competenza regionale esclusiva – e questo spiega perché la norma prescriva il necessario coinvolgimento delle amministrazioni regionali, attraverso lo strumento dell’intesa in sede di conferenza unificata, in applicazione del principio di leale collaborazione (in ordine al quale si vedano, tra le altre, Corte Cost., 8 giugno 2005, n. 222 e Corte Cost., 1 ottobre 2003, n. 303).

Tuttavia, queste ulteriori specificazioni non incidono sul contenuto del criterio, di tipo individualistico, prescelto dal legislatore statale nei confronti delle categorie di persone di cui si tratta; criterio che è già sufficientemente precisato dal legislatore e risulta, nella sua oggettività, immediatamente applicabile.

In altre parole, il D.P.C.M. non è destinato ad incidere sulla struttura del criterio prescelto dal legislatore, ma solo a limitarne in determinati casi l’applicazione in favore del criterio generale dell’I.S.E.E. e la configurabilità di eccezioni alla regola generale per la fruizione dei servizi, sulla base di ulteriori valutazioni, non osta all’immediata applicabilità della regola stessa.

Con particolare riferimento alla posizione delle persone colpite da disabilità va osservato che non solo il quadro costituzionale, ma anche l’interpretazione sistematica con le norme di derivazione internazionale conduce a ritenere immediatamente applicabile il criterio di cui si tratta, che sottende la valorizzazione del disabile come persona autonoma e non solo come componente di un particolare nucleo familiare.

In tal senso, occorre fare riferimento alla legge 3 marzo 2009 n. 18 che ha ratificato la Convenzione di New York del 13 dicembre 2006 sui "diritti delle persone con disabilità".

La giurisprudenza ha già sottolineato che la Convenzione si basa sulla valorizzazione della dignità intrinseca, dell’autonomia individuale e dell’indipendenza della persona disabile (cfr. tra le altre T.A.R. Lombardia Brescia, sez. II, 13 luglio 2009, n. 1470). Sul punto è sufficiente ricordare che l’art. 3 della Convenzione, dopo avere considerato nel preambolo, tra l’altro, che "la maggior parte delle persone con disabilità vive in condizioni di povertà", con conseguente "necessità di affrontare l’impatto negativo della povertà sulle persone con disabilità", individua come principi generali "il rispetto per la dignità intrinseca, l’autonomia individuale, compresa la libertà di compiere le proprie scelte, e l’indipendenza delle persone" con disabilità. In tale contesto è significativo che, in relazione al diritto alla salute delle persone disabili, l’art. 25 stabilisca che "Gli Stati Parti adottano tutte le misure adeguate a garantire loro l’accesso a servizi sanitari che tengano conto delle specifiche differenze di genere, inclusi i servizi di riabilitazione. In particolare, gli Stati Parti devono: (a) fornire alle persone con disabilità servizi sanitari gratuiti o a costi accessibili, che coprano la stessa varietà e che siano della stessa qualità dei servizi e programmi sanitari forniti alle altre persone, compresi i servizi sanitari nella sfera della salute sessuale e riproduttiva e i programmi di salute pubblica destinati alla popolazione" Quindi la Convenzione impone di tutelare i diritti del soggetto disabile, anche in ambito sanitario, valorizzando la sua dignità intrinseca, la sua autonomia individuale ed indipendenza, anche quando egli individualmente considerato versa in precarie condizioni economiche.

Insomma, la disciplina internazionale impone agli Stati aderenti un dovere di solidarietà nei confronti dei disabili, in linea con i principi costituzionali di uguaglianza e di tutela della dignità della persona, che nel settore specifico rendono doveroso valorizzare il disabile di per sé, come soggetto autonomo, a prescindere dal contesto familiare in cui è collocato, anche se ciò può comportare un aggravio economico per gli enti pubblici.

I principi della Convenzione supportano, in relazione alla posizione delle persone disabili, la tesi dell’immediata applicabilità del comma 2 ter dell’art. 3 del d.l.vo 1998 n. 109 nella parte in cui introduce il criterio fondato sulla situazione economica del solo assistito, trattandosi di un parametro che riflette proprio l’esigenza di considerare in modo autonomo ed individuale i soggetti disabili ai fini dell’erogazione di prestazioni sociali agevolate.

Va, pertanto, ribadito che il criterio in questione è immediatamente applicabile, mentre gli Enti locali non dispongono di poteri normativi di secondo grado che consentano di modificare, integrare o derogare al criterio stesso.

2.2) Le considerazioni sinora svolte fanno emergere l’infondatezza delle censura con le quale si lamenta l’omessa applicazione del criterio ISEE, atteso che l’interessato è persona colpita da handicap grave, in relazione alla quale il criterio dell’ISEE recede lasciando spazio al criterio della evidenziazione della condizione economica del solo assistito.

Neppure merita condivisione la censura con la quale la ricorrente sostiene che il Comune non potrebbe in alcun modo rivalersi sulla pensione di invalidità e sull’indennità di accompagnamento.

L’art. 24, comma 1 lett g) della legge 2000 n. 328 – recante la delega al governo per il riordino degli emolumenti derivanti da invalidità civile, cecità e sordomutismo, ivi compresa la pensione di invalidità e l’indennità di accompagnamento – prescrive il "riconoscimento degli emolumenti anche ai disabili o agli anziani ospitati in strutture residenziali, in termini di pari opportunità con i soggetti non ricoverati, prevedendo l’utilizzo di parte degli emolumenti come partecipazione alla spesa per l’assistenza fornita, ferma restando la conservazione di una quota, pari al 50 per cento del reddito minimo di inserimento di cui all’articolo 23, a diretto beneficio dell’assistito".

Con riferimento a tale disposizione il Tribunale ha già evidenziato che l’indennità di accompagnamento, prevista dall’art. 1 della legge 1980 n. 18, spetta ai cittadini nei cui confronti "sia stata accertata una inabilità totale e che, in aggiunta, si trovino nella impossibilità di deambulare senza l’aiuto permanente di un accompagnatore o, non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita, abbisognano di un’assistenza continua" (cfr. tra le tante Cass. Civ., sez. lav., 22 ottobre 2008, n. 25569 e giurisprudenza ivi richiamata).

Essa si sostanzia in una prestazione di natura assistenziale che viene concessa solo nei casi tassativamente indicati, senza alcuna possibilità di interpretazione estensiva (cfr. Cass., sez. lav., 23 gennaio 2003, n. 1003)

Insomma, tale indennità integra una misura assistenziale erogata dall’INPS ai soggetti totalmente invalidi che necessitano di assistenza continua e non sono in grado di compiere gli atti quotidiani della vita.

Tale provvidenza riflette l’esigenza di contribuire economicamente agli aiuti che il soggetto totalmente inabile necessita per lo svolgimento anche dei più elementari atti della vita quotidiana, sicché il legislatore ha previsto che la sua erogazione non sia dovuta nel caso in cui l’inabile sia gratuitamente ricoverato presso una struttura pubblica.

Pertanto, "nei riguardi dei soggetti che siano già assistiti attraverso il ricovero in R.S.A, ma che debbano farsi carico in tutto o in parte della retta, il diritto alla percezione dell’assegno trova la sua ragion d’essere nell’onere economico che l’inabile deve sopportare per far fronte alle sue obbligazioni nei confronti della struttura residenziale che lo assiste" (cfr. Tar Lombardia Milano, sez. III, 11 marzo 2010 n. 570).

Analoghe considerazioni valgono in relazione alla pensione di invalidità.

Quest’ultima integra una misura previdenziale, prevista dalla legge 12 giugno 1984, n. 222, diretta a fornire al lavoratore, già assicurato presso il sistema di previdenza sociale, un reddito sostitutivo di quello di lavoro, perso per la sua assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa (cfr. Cassazione civile, sez. lav., 09 settembre 2008, n. 22878).

Si tratta comunque di una misura che concorre alla composizione della situazione economica dell’handicappato grave e che si presta, come l’indennità di accompagnamento, ad essere considerata quale ricchezza di cui tenere conto per fronteggiare l’onere economico gravante sull’inabile in dipendenza delle obbligazioni assunte nei confronti della struttura che gli fornisce assistenza.

Ne deriva che la pretesa del Comune di esercitare il diritto di rivalsa delle spese di ricovero da esso sostenute sulla pensione di invalidità e sulla indennità di accompagnamento non é priva di fondamento, in quanto si tratta, appunto, di emolumenti destinati a fronteggiare le necessità assistenziali di cui il ricorrente abbisogna,con conseguente infondatezza della censura in esame.

Viceversa sono fondate le censure (secondo e quarto motivo di gravame) con le quali si sostiene che la rivalsa operata sui redditi del ricoverato debba, comunque, essere tale da conservare in capo allo stesso una quota, pari al 50 per cento del reddito minimo di inserimento calcolato ai sensi dell’art. 23 della L. 328 del 2000.

Sul punto il Tribunale ha già evidenziato che tali pretese trovano base normativa nel citato art. 24, comma 1 lett. g), della legge 328 del 2000, che esprime un principio direttivo cui le amministrazioni, pur in difetto di attuazione della delega legislativa prevista dalla predetta norma ed in assenza di diversa disciplina regionale, devono conformarsi nell’esercitare il diritto di rivalsa delle spese di ricovero sostenute a favore delle persone non autosufficienti.

La predetta norma, peraltro, pur prevedendo che il beneficiario dell’intervento assistenziale debba conservare la disponibilità di una certa somma di danaro, non ne quantifica l’ammontare in misura pari al 50% del reddito da egli percepito, ma prevede, invece, che la predetta somma debba essere calcolata in misura fissa determinata in applicazione del parametro pari alla metà del reddito minimo di inserimento (cfr. Tar Lombardia Milano, sez. III, 11 marzo 2010 n. 570)

Ne deriva la fondatezza delle censure in esame, in quanto la determinazione impugnata prevede l’incameramento del 100% sia della pensione di invalidità, sia dell’indennità di accompagnamento, in palese violazione del criterio posto dall’art. 24, comma 1 lett. g), della legge 2000 n. 328, atteso che non contempla la conservazione in favore del ricoverato di una quota di tali emolumenti, pari al 50 per cento del reddito minimo di inserimento di cui all’articolo 23 della legge 2000 n. 328.

3) La ricorrente chiede la condanna dell’amministrazione alla restituzione di quanto eccessivamente versato dal 2001 rispetto al parametro posto dall’art. 24, comma 1 lett. g), della legge.

La pretesa è solo in parte fondata.

Invero, dalle deduzioni articolate nel ricorso emerge che la ricorrente ha chiesto all’amministrazione la modifica dei parametri di commisurazione della quota di compartecipazione alle spese per il ricovero nella RSA sin dal 2001.

Nondimeno, l’amministrazione ha respinto simili istanze, in quanto ha ritenuto "in attesa dell’approvazione dei decreti attuativi della legge 328/2000 di continuare a porre a carico dell’utente una quota parte della retta mensile di inserimento nella struttura di ricovero in misura ben superiore ai limiti normativi riferiti" (pag 3 del ricorso).

Ne deriva che prima della determinazione impugnata la quantificazione degli oneri posti a carico del ricoverato era effettuata dall’amministrazione sulla base di atti di natura organizzativa mai contestati dal ricorrente, sicché le pretese avanzate dal Comune in relazione ai periodi anteriori alla determinazione n. 54 del 2008, oggetto del ricorso, risultano ormai consolidate.

Viceversa, merita accoglimento la pretesa restitutoria in relazione alle somme erogate dopo la deliberazione n. 54 del 2008, per la parte che eccede la necessaria conservazione in favore dell’assistito del 50% del reddito minimo di inserimento.

In altre parole, l’amministrazione deve essere condannata a restituire le somme versate dall’assistito successivamente alla determinazione n. 54 del 2008, in modo tale da consentire la conservazione in capo all’assistito medesimo di un importo pari al 50% del reddito minimo di inserimento, oltre agli interessi nella misura legale dal momento del pagamento da parte dell’assistito e sino alla restituzione della somma spettantegli.

4) In definitiva il ricorso è fondato nei limiti di quanto esposto in motivazione e deve essere accolto.

Le spese del giudizio possono dichiararsi irripetibili, tenuto conto della complessità delle questioni esaminata e dell’esito complessivo del giudizio.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e per l’effetto:

1) Annulla la deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Cambiago del 3 aprile 2008, n. 54, comunicata in data 28 aprile 2008, nella parte in cui determina, quale criterio di calcolo della quota di compartecipazione a carico dell’utente inserito in una struttura residenziale protetta, il 100% dell’indennità di accompagnamento e della pensione di invalidità, ad eccezione della tredicesima, nonché il 100% di eventuali altri redditi personali, quali, ad esempio, pensioni di reversibilità, senza prevedere la conservazione in capo all’assistito medesimo di un importo pari al 50% del reddito minimo di inserimento;

2) Condanna il Comune di Cambiago a restituire al Sig. I.M. le somme che egli ha versato successivamente alla determinazione n. 54 del 2008 per il ricovero presso la RSA in modo tale da consentire la conservazione in capo al medesimo di un importo pari al 50% del reddito minimo di inserimento, oltre agli interessi nella misura legale dal momento del pagamento da parte dell’assistito e sino alla restituzione della somma spettantegli;

3) Spese irripetibili.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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