Cons. Stato Sez. V, Sent., 08-02-2011, n. 855 Sanità e egiene

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

ega dell’Avv. Lauro;
Svolgimento del processo – Motivi della decisione

La sentenza impugnata ha respinto il ricorso proposto dagli attuali appellanti, per l’annullamento del provvedimento con il quale l’Azienda U.S.L. n. 8 aveva respinto la domanda di autorizzazione a fornire le prestazioni di educazione e formazione socio sanitaria, di cui all’art. 16 della legge regionale 24 dicembre 1991, n. 39, nonchédegli atti e provvedimenti conseguenti, successivi o comunque connessi a quello impugnato

Il diniego è stato motivato dall’amministrazione con l’impossibilità di erogare prestazioni sanitarie in forma indiretta, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 8 septies del D. Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e dell’art. 92, sedicesimo comma, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, che ha stabilito il termine ultimo per la soppressione di tale forma d’assistenza.

La sentenza impugnata ha basato il rigetto sulla seguente, articolata, motivazione.

"Sostengono in primo luogo i ricorrenti che la disposizione in parola non è immediatamente applicabile nella Regione Sarda, avendo valore di mero principio; la stessa non avrebbe quindi efficacia fino al suo recepimento da parte del legislatore regionale. La tesi non può essere condivisa.

I ricorrenti non indicano quali sarebbero i margini di valutazione che la disposizione in parola lascerebbe al legislatore regionale (il quale, è bene osservare, non dispone di competenza primaria in materia di sanità: art. 4, lett. i) dello Statuto sardo, il cui contenuto non è contraddetto dall’art. 117, secondo comma, della Costituzione, come modificato con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).

Deve, invece, essere osservato che il principio dettato dalla norma (abolizione dell’assistenza in forma indiretta) è univoco, e la sua attuazione richiede esclusivamente l’attività amministrativa di individuazione delle prestazioni non più rimborsabili, in modo da consentire agli interessati di rivolgersi a strutture pubbliche o private accreditate.

Può, in conclusione, essere affermato che l’art. 8 septies del D. Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, si impone all’autonomia legislativa della Regione Sarda, la quale a decorrere dalla data indicata dall’art. 92, sedicesimo comma, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, non può ulteriormente fornire prestazioni sanitarie in forma indiretta.

L’argomentazione deve, di conseguenza, essere disattesa.

Con la successiva doglianza i ricorrenti sostengono che le prestazioni in parola non ricadono nell’ambito d’applicazione della normativa statale appena richiamata, in quanto la norma che consente il rimborso deve essere individuata esclusivamente nell’art. 16 della legge regionale 24 dicembre 1991, n. 39.

La disposizione regionale, inoltre, evidenzierebbe che gli interventi di cui si tratta (descritti come prestazioni socio sanitarie nel titolo dell’art. 16) non avrebbero contenuto esclusivamente sanitario.

Tale elemento consente, ad avviso dei ricorrenti, di escludere che il divieto di assistenza in forma indiretta si estenda al rimborso delle spese di cui ora si discute.

La tesi, pur esposta con completezza d’argomentazione, non può essere condivisa.

Al riguardo, appare convincente la tesi dell’Amministrazione resistente, la quale osserva che la legge regionale 24 dicembre 1991, n. 39, non prevede uno stanziamento autonomo per il pagamento delle prestazioni di cui ora si discute, in quanto l’art. 28 della stessa legge (norma finanziaria, capitolo 1213302) prevede, allo scopo, una mera integrazione della quota del fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento della spesa corrente delle unità sanitarie locali e non prevede, di contro, alcuna spendita di fondi propri della Regione.

In altri termini, l’art. 16 prevede che le prestazioni di cui si tratta siano assicurate dalle unità sanitarie locali con oneri a carico della Regione; peraltro, il richiamato art. 28 individua il fondo sanitario nazionale come unica fonte di finanziamento, senza alcun intervento aggiuntivo, deve essere ribadito, a valere su risorse proprie della Regione.

Di conseguenza, le spese in questione gravano, e dipendono, dall’entità delle risorse statali trasferite dallo Stato.

Alla luce di tale elemento, appare illogica la tesi dei ricorrenti, i quali affermano che la spesa in questione è svincolata dalla programmazione della spesa sanitaria, anche statale.

Afferma, pertanto, il Collegio che le prestazioni socio sanitarie di cui all’art. 16 della legge regionale 24 dicembre 1991, n. 39, in quanto finanziate mediante il fondo d’assistenza sanitaria soggiacciono alle modalità d’erogazione proprie di tutte le spese che ad esso fanno carico; di conseguenza, l’abolizione della cosiddetta assistenza indiretta esclude che tale forma di rimborso possa essere utilizzata per la loro rifusione.

L’argomentazione dei ricorrenti non convince, poi, nemmeno sotto il profilo contenutistico.

I ricorrenti sostengono che le prestazioni in parola non avrebbero contenuto specificatamente sanitario.

Peraltro, se questo fosse vero dovrebbe dubitarsi del fatto che la relativa spesa debba ricadere sull’azienda U.S.L. e, certamente, le stesse non potrebbero essere fatte gravare sul fondo sanitario nazionale.

Comunque, come sottolineato dalla difesa dell’Amministrazione, il soggetto che fornisce la prestazione ha chiarito che lo stesso "eroga prestazioni cliniche neuroriabilitative in regime ambulatoriale".

Non appare, quindi, contestabile che il contenuto delle prestazioni in parola attenga all’esercizio della professione medica.

L’argomentazione appena esaminata, che appare il fulcro dell’impugnazione deve, in conclusione, essere disattesa.

I ricorrenti lamentano poi difetto di motivazione del provvedimento impugnato.

La doglianza non ha pregio in quanto il provvedimento ha contenuto vincolato e dà adeguatamente conto del presupposto che ha ispirato la determinazione ivi contenuta, da individuare nella ritenuta soppressione dell’istituto dell’assistenza indiretta, e quindi nella sopravvenuta impossibilità di rimborsare prestazioni erogate da istituzioni che non sono pubbliche ovvero private accreditate.

Le considerazioni appena esposte hanno, poi, dimostrato l’esattezza dell’impostazione seguita dalla U.S.L.

Quanto, infine, alla mancata indicazione, nel provvedimento, del termine per proporre ricorso e dell’autorità alla quale rivolgersi, è ormai pacifico in giurisprudenza l’orientamento secondo il quale la mancanza di tali indicazioni può incidere sul termine per impugnare l’atto, consentendo al giudice di ammettere la scusabilità dell’errore, ma non comporta, di per sé, la sua illegittimità."

L’appello, che contesta analiticamente la decisione di rigetto, anche mediante la riproposizione di tutte le censure articolate in primo grado, è fondato.

È assorbente, al riguardo, l’accoglimento del motivo concernente la natura delle prestazioni in oggetto, finanziate secondo le previsioni dell’articolo 16 della legge regionale n. 39/1991.

Dette prestazioni non rientrano nell’ambito dell’assistenza sanitaria indiretta, ma costituiscono prestazioni di altro genere, consistenti nella formazione ed educazione dei genitori degli assistiti, affetti da determinate gravi patologie, nell’ambito delle quali l’aspetto sanitario, pur presente, forma oggetto di formazione.

Gli appellanti hanno analiticamente descritto le modalità di svolgimento dell’attività formativa, che si articola in successive fasi, culminanti nelle verifiche periodiche, effettuate dall’équipe specializzata, finalizzate ad appurare che l’attività svolta dai genitori sia corretta ed efficace, in funzione del percorso riabilitativo compiuto dall’interessato.

L’art. 8septies del decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 502, inserito dall’art. 8, comma 4, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 e poi così modificato dall’art. 8 del decreto legislativo 28 luglio 2000, n. 254, stabilisce quanto segue.

"1. I rimborsi relativi alle prestazioni erogate in forma indiretta sono definiti dalle regioni e dalle province autonome in misura non superiore al cinquanta per cento delle corrispondenti tariffe regionali determinate ai sensi dell’articolo 8sexies. Entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, è abolita l’assistenza in forma indiretta per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale e in regime di degenza. Resta ferma la normativa vigente in materia di assistenza."

È evidente, quindi, che la norma statale in esame ha per oggetto la disciplina del regime di rimborsabilità delle sole prestazioni svolte in forma indiretta, ossia al di fuori delle strutture sociosanitarie pubbliche.

L’ambito di applicazione della norma, per quanto possa essere dilatato, anche in funzione degli obiettivi di contenimento della spesa pubblica perseguiti dal legislatore, non può comprendere il finanziamento di attività di contenuto completamente diverso, ancorché destinate ad integrarsi nell’unitario obiettivo di cura e riabilitazione del soggetto affetto dalle patologie.

Ne è riprova la circostanza che le prestazioni considerate riguardano, in prima battuta, il rapporto tra i formatori e i genitori. Solo in via riflessa si realizza un contatto fra l’équipe medicoassistenziale e il soggetto assistito, ma non per erogare direttamente cure a tale persona, bensì per accertare i risultati della formazione effettuata.

L’articolo 3septies del citato decreto legislativo n. 502/1992 prevede la nozione di "integrazione sociosanitaria", stabilendo che "1. Si definiscono prestazioni sociosanitarie tutte le attività atte a soddisfare, mediante percorsi assistenziali integrati, bisogni di salute della persona che richiedono unitariamente prestazioni sanitarie e azioni di protezione sociale, in grado di garantire, anche nel lungo periodo, la continuità tra le azioni di cura e quelle di riabilitazione."

In base al comma 2, poi, "Le prestazioni sociosanitarie comprendono:

a) prestazioni sanitarie a rilevanza sociale, cioè le attività finalizzate alla promozione della salute, alla prevenzione, individuazione, rimozione e contenimento di esiti degenerativi o invalidanti di patologie congenite e acquisite;

b) prestazioni sociali a rilevanza sanitaria, cioè tutte le attività del sistema sociale che hanno l’obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute."

Ai fini della soluzione della presente controversia, la pur ampia formulazione della disposizione non è comunque idonea a comprendere le attività di formazione dei genitori dei soggetti affetti dalle riscontrate patologie.

La legge regionale della Sardegna 24 dicembre 1991 n. 39 (Finanziamenti in favore di diversi settori e disposizioni varie) prevede, all’art. 16, che "1. Le Unità sanitarie locali assicurano, con oneri posti a carico della Regione, la fruizione. nell’ambito del territorio nazionale, di prestazioni connesse con particolari condizioni patologiche di rilevanza sociosanitaria, per le quali non è prevista altra forma di rimborso ai sensi della legge regionale 23 luglio 1991, n. 26.

2. Le prestazioni sono individuate annualmente, per tipologia, con decreto dell’Assessore regionale dell’igiene, sanità e dell’assistenza sociale, su conforme deliberazione della Giunta regionale, sentita la competente Commissione consiliare. Con lo stesso decreto è stabilita la misura massima del rimborso erogabile."

Si tratta, all’evidenza, di una nozione più ampia del concetto di prestazione sociosanitaria, diretta unicamente a consentire il sostegno finanziario di attività diverse e ulteriori rispetto a quelle considerate, sempre in ambito regionale, dalla legge 23 luglio 1991, n. 26.

In questo contesto, le previsioni normative concernenti la soppressione delle forme di assistenza indiretta, non possono spiegare alcuna influenza della rimborsabilità delle prestazioni di formazione oggetto del diniego impugnato in primo grado.

Ne deriva, pertanto, l’illegittimità del diniego impugnato in primo grado.

Le spese dei due gradi seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) accoglie l’appello.

Condanna l’amministrazione appellata a rimborsare all’appellante le spese dei due gradi di giudizio, liquidandole in euro 2500,00// (duemilacinquecento//00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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