Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con il ricorso all’esame e con i relativi motivi aggiunti la società ricorrente contesta gli esiti della gara per l’affidamento della concessione del servizio indicato in epigrafe, gara aggiudicata definitivamente alla I.C.A. s.r.l.; la ricorrente si è collocata al quarto posto della graduatoria di merito, preceduta da S. s.p.a. e C. s.r.l. (rispettivamente seconda e terza).
2. In via principale la ricorrente deduce che le prime tre classificate avrebbero dovuto essere escluse dalla gara perché le dichiarazioni bancarie presentate a corredo dell’offerta non erano conformi a quanto stabilito dal bando; inoltre: a) la I.C.A., aggiudicataria, ha presentato un’offerta antieconomica e la fideiussione presentata in allegato alla offerta non era conforme al bando; b) la S., seconda classificata, non era in possesso di uno dei requisiti di ammissione (aver gestito il servizio oggetto di gara presso un comune di classe III o superiore per almeno 36 mesi nell’ultimo quinquennio) e non risulta se abbia presentato le dichiarazioni ex articolo 38 del d.lg. 12 aprile 2006, n. 163 relativamente agli amministratori cessati dalla carica nel triennio anteriore all’indizione della gara.
In via subordinata – nel senso che ove le censure proposte in via principale risultassero fondate l’esclusione dalla gara delle prime tre classificate permetterebbe alla ricorrente di aggiudicarsela con conseguente assenza di interesse alla coltivazione di censure che, quali quelle subordinate, implicherebbero l’annullamento di tutte le operazioni e la rinnovazione della procedura – la ricorrente denuncia l’illegittimità delle regole di gara nella parte in cui non hanno previsto, con violazione dell’articolo 83 del d.lg. 12 aprile 2006, n. 163, la articolazione in subcriteri, subpesi e subpunteggi degli elementi di valutazione dell’offerta tecnica. A ciò si aggiunge che alla carenza di subpunteggi, subcriteri e subpesi ha posto rimedio la commissione di gara con i verbali nn. 4, 5 e 6 in violazione dei principi di diritto comunitario e del codice degli appalti che prescrivono che essi debbano necessariamente esser stabiliti dal bando di gara dovendosi escludere una integrazione di quest’ultimo da parte della commissione.
3. Resistono al ricorso il comune di Frosinone, la I.C.A. s.r.l. e la S. s.p.a..
4. Con ordinanza n. 611 del 17 dicembre 2009, confermata dalla ordinanza n. 367 del 25 gennaio 2010 della quinta sezione del Consiglio di Stato, è stata respinta la domanda di tutela cautelare.
4. Il 28 dicembre 2010 la ricorrente ha depositato una memoria con cui ha chiesto di "essere titolata all’aggiudicazione dell’appalto e comunque la declaratoria di inefficacia del contratto".
Motivi della decisione
1. Il ricorso è infondato.
2. Anzitutto risultano infondate le censure proposte in via principale e relative alla mancata esclusione delle prime tre classificate.
2.1. Per quanto riguarda le referenze bancarie presentate dalle prime tre classificate esse soddisfano quanto richiesto dal bando.
Querst’ultimo infatti richiedeva dichiarazioni bancarie attestanti "la solidità economica e la puntualità nell’onorare gli impegni assunti". Le dichiarazioni presentate dalle prime tre classificate corrispondono a questa prescrizione e quindi quanto dedotto dalla ricorrente è infondato; a voler essere pignoli solo la dichiarazione della Banca Caripe (relativa alla seconda classificata) manca dell’affermazione circa la solidità patrimoniale contenendo solo quella relativa alla puntualità nell’assolvimento dei propri impegni ma si tratta al massimo di una irregolarità che sarebbe stata suscettibile di una eventuale regolarizzazione ex articolo 46 del d.lg 12 aprile 2006, n. 163.
2.2. La censura relativa all’antieconomicità dell’offerta I.C.A. è invece inammissibile per la sua assoluta genericità; quanto alla fideiussione presentata dall’aggiudicataria essa è conforme al bando dato che contiene la rinuncia al beneficio della preventiva escussione e al’eccezione ex articolo 1957, comma 2, c.c. e la clausola di pagamento a semplice richiesta dell’amministrazione; la circostanza che il modulo presentato preveda che la richiesta sia formulata per iscritto mediante lettera raccomandata a.r. inviata per conoscenza anche al garantito non introduce alcuna reale forma di condizionamento della garanzia prestata e non la rende pertanto non corrispondente a quanto previsto dal bando.
2.3. Per quanto concerne le censure relative alla So.Ge.T. anch’esse sono infondate.
Per quanto riguarda il requisito dell’esperienza triennale la S. ne è in possesso risultando dagli atti di causa che essa è sorta, in data 25 settembre 2006, per effetto di scissione della Società per la gestione dell’esazione dei tributi s.p.a. che ha costituito la S. societa di gestione tributi e entrate s.p.a. cui ha conferito il ramo d’azienda comprendente le attività svolte in regime di concessione per conto di enti locali (tra cui, per quel che rileva nella controversia all’esame, il servizio di riscossione relativo al comune di Montesilvano a partire dal 1° aprile 2006); inammissibile, per essere formulata in termini ipotetici, è la censura relativa alla omessa presentazione della dichiarazione ex articolo 38 codice appalti relativamente agli amministratori cessati dalla carica; deve peraltro osservarsi che la dichiarazione del legale rappresentante della S. attesta che per la società non ricorre alcuna della cause di esclusione previste dall’articolo 38 del d.lg. 12 aprile 2006 e tanto basta a ritenere che la dichiarazione non sia stata omessa (anche in questo caso, ove la dichiarazione non fosse stata ritenuta formalmente regolare, si sarebbe potuto promuovere una regolarizzazione in applicazione non formalistica del successivo articolo 46).
3. Si può quindi passare all’esame delle censure proposte in via subordinata, cioè alle censure il cui accoglimento implicherebbe l’annullamento di tutte le operazioni di gara e la rinnovazione di quest’ultima.
3.1. In sintesi la ricorrente denuncia che vi sarebbe stata una "doppia" violazione dell’articolo 83 del codice appalti; da un lato, infatti, il bando non avrebbe previsto, in corrispondenza degli elementi dell’offerta tecnica oggetto di valutazione, subcriteri, subpesi e subpunteggi; dall’altro, sarebbe stata la commissione a introdurre, non avendone la facoltà (soppressa dal cd. terzo correttivo che ha sul punto modificato l’articolo 83 del codice degli appalti), i criteri di valutazione dell’offerta tecnica.
È opportuno precisare in punto di fatto che per l’offerta tecnica il bando e il relativo capitolato prevedevano l’attribuzione di (massimo) 60 punti, nella misura di (massimo) 15 per ciascuna delle seguenti 4 voci: a) progetto di organizzazione dell’ufficio (front office e back office); b) progetto di utilizzo del sistema informatico; c) progetto di controllo dell’evasione; d) piano degli investimenti e della manutenzione degli uffici.
Secondo la ricorrente la previsione per ciascuno di questi elementi di massimo 15 punti implica uno scarto non appropriato tra il punteggio minimo di zero e quello massimo di quindici e ciò rendeva obbligatoria la (ulteriore) articolazione di ciascuna delle 4 voci citate attraverso la formulazione (da parte del bando) di subcriteri, subpesi e subpunteggi.
A ciò si aggiunge che, secondo la ricorrente, a questa articolazione avrebbe illegittimamente provveduto la commissione di gara come risulta dagli allegati ai verbali nn. 4, 5 e 6 cui sono allegate schede che per ciascuna delle 4 voci citate indicano i vari elementi che sono stati oggetto di considerazione; per es. per il "progetto di utilizzo del sistema informatico" la scheda presenta una griglia in cui sono posti a confronto i seguenti parametri: a) gestione integrata dei dati tributari; b) accesso esterno; c) descrizione delle fasi di gestione e riscossione; d) controllo degli accessi; e) controllo remoto; f) sistema di rilevazione principale, censimento e geodifferenziazione; non è inutile precisare che il punteggio attribuito è unitario ed è accompagnato da apposita motivazione.
3.2. Il Collegio ritiene che le argomentazioni così sintetizzate siano infondate.
Le questioni da definire sono due.
Anzitutto occorre stabilire se la stazione appaltante avesse l’obbligo di introdurre – in correlazione ai quattro criteri di valutazione dell’offerta tecnica sopra riportati – una (ulteriore) subarticolazione di ciascuno di essi, in modo da comprimere la discrezionalità (o meglio lo spazio valutativo) lasciato alla commissione di gara.
Ad avviso del Collegio la risposta è negativa; nella fattispecie il bando prevede, in correlazione a un punteggio massimo di 60 punti, quattro criteri di valutazione (tra i quali il punteggio di 60 è ripartito in parti uguali) che corrispondono a quelli indicati nell’articolo 83, comma 1); l’articolo 83 non prevede un obbligo di introduzione di subcriteri, subpesi e subpunteggi, stabilendo che essi siano stabiliti nel bando "ove necessario"; questa necessità deve essere correlata alla esigenza che sin dalla formulazione del bando ogni concorrente sia posto in grado di formulare la propria offerta tecnica essendo in grado di sapere sin da tale momento quali saranno gli elementi dell’offerta che verranno presi in considerazione e fatti oggetto di valutazione da parte della commissione.
Nella fattispecie il Collegio non ritiene che i quattro criteri individuati dal bando fossero tali da impedire a ciascun concorrente di formulare una offerta, essendo consapevoli di quali elementi sarebbero stati presi in considerazione e dovessero pertanto essere ulteriormente articolati (o meglio subarticolati); tra l’altro la gara in questione si riferisce a un servizio di accertamento e riscossione di tributi ed è riservata a soggetti già operanti e muniti di specifica esperienza nel settore. A ciò si aggiunge che un’eccessiva analiticità del bando potrebbe avere come conseguenza l’omogeneizzazione delle proposte e ciò, da un lato, determinerebbe una compressione della possibilità per ciascun concorrente di articolare e variare la sua proposta (soprattutto introducendovi elementi innovativi), con pregiudizio dell’interesse dell’amministrazione a valutare proposte diverse scegliendo quella più aderente alle sue esigenze, e, dall’altro, rischierebbe di aumentare il rilievo dell’elemento prezzo (è chiaro infatti che, in presenza di proposte molto simili, il prezzo diventa l’elemento più rilevante di differenziazione delle offerte).
Quanto poi all’assunto secondo cui la commissione avrebbe integrato il bando, introducendo i criteri di valutazione (o meglio i subcriteri) di cui il bando era privo, anch’esso è infondato.
In realtà la commissione si è limitata a motivare in modo analitico i propri giudizi, mettendo in evidenza gli elementi che in tale giudizio sono stati considerati, senza limitarsi al mero punteggio numerico e spiegando, sia pur sinteticamente, le ragioni della sua attribuzione.
Si tratta di un’operazione che ha aumentato la trasparenza della procedura (e, sia detto per inciso, nessuna censura sul merito tecnico delle valutazioni e dei relativi punteggi è stata proposta); la tesi della ricorrente secondo cui l’indicazione degli elementi presi in considerazione per ciascuno dei criteri si sarebbe tradotta in una integrazione dei criteri posti dal bando è suggestiva ma a essa va opposto che l’operazione compiuta dalla commissione ha un altro e più semplice significato di formalizzazione delle operazioni retrostanti ai giudizi formulati; è chiaro infatti che dovendosi procedere alla comparazione e valorizzazione di diverse proposte, il confronto è passato (e non poteva essere altrimenti) attraverso la individuazione degli elementi caratterizzanti ciascuna proposta, la comparazione dei medesimi con individuazione di "punti di forza" e "punti di debolezza" e nella formulazione di un giudizio finale con attribuzione del corrispondente punteggio; la circostanza che la commissione abbia allegato ai verbali le schede che danno contezza delle operazioni eseguite, anziché limitarsi a mettere a verbale il risultato della valutazione (magari il solo punteggio numerico attribuito in corrispondenza di ciascun criterio), costituisce adempimento all’obbligo di motivazione del giudizio; e del resto è plausibile ritenere che, se la commissione così non avesse operato, la ricorrente avrebbe denunciato la violazione dell’obbligo di motivazione dei giudizi.
D’altra parte le regole dell’articolo 83 codice appalti non sono espressione di una sorta di generico sfavore verso le commissioni di gara e dell’esigenza di comprimere, se non neutralizzare, ogni margine di discrezionalità delle loro valutazioni; esse esprimono invece l’esigenza che ogni concorrente sia in grado di formulare la propria offerta nella consapevolezza degli elementi che saranno valutati, essendo escluso – a garanzia della parità di trattamento – che la valutazione possa avvenire in base a elementi che, se fossero stati noti al momento della sua predisposizione, avrebbero influito sul suo contenuto, situazione che neppure è ipotizzato si sia verificata nel caso all’esame.
4. Il ricorso deve dunque essere respinto. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, definitivamente pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Condanna la ricorrente al pagamento a favore di ciascuna delle parti resistenti della somma di euro duemilacinquecento.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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