Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Attraverso l’atto introduttivo del presente giudizio, notificato in data 14 novembre 2002 e depositato presso il TAR Puglia il successivo 13 dicembre 2002, i ricorrenti impugnano – nei limiti del proprio interesse – il D.P.R. n. 164 del 18.6.2002 di "Recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e dello schema di concertazione per le Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 20022005 ed al biennio economico 20022003", con particolare riferimento all’art. 13, relativo all’indennità di impiego operativo per attività di aeronavigazione, di volo, di pilotaggio, di imbarco ed altre indennità, chiedendone l’annullamento.
In particolare, i ricorrenti – tutti dipendenti del Ministero dell’Interno – espongono quanto segue:
– di prestare servizio nella Polizia di Stato presso il IX Reparto Volo di BariPalese, quali specialisti agenti, assistenti o ispettori agli Equipaggi fissi di volo;
– di avere, pertanto, titolo – in relazione a tale specifico impiego operativo – a percepire l’indennità di volo, ai sensi dell’art. 6 della l. n. 78/83, "quale forma compensativa del rischio insito nell’attività prestata a bordo di aeromobili in volo", ma che, ai sensi dell’art. 13 in argomento, tale indennità risulta rapportata "agli importi ed alle maggiorazioni vigenti per il personale delle Forze armate impiegato nelle medesime condizione operative".
Ritenendo tale previsione illegittima, i ricorrenti deducono i seguenti motivi di impugnativa:
VIOLAZIONE E MALGOVERNO DEGLI ARTT. 1 E 6 DELLA LEGGE N. 78/83 ANCHE CON RIFERIMENTO AGLI ARTT. 3 E 97 COST.. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEA PRESUPPOSIZIONE E TRAVISAMENTO, CARENTE ISTRUTTORIA, IRRAGIONEVOLEZZA ED ILLOGICITA" MANIFESTE, DISPARITA" DI TRATTAMENTO, INGIUSTIZIA MANIFESTA. Il richiamo operato dall’art. 13 citato alla normativa valevole per il personale delle Forze armate impiegato nelle medesime condizioni operative – ossia all’art. 5 del D.P.R. n. 394 del 1995 – determina la corresponsione dell’indennità in questione in misura diversa a seconda delle qualifiche possedute, a differenza del regime precedente, in base al quale la misura dell’indennità variava essenzialmente in funzione dell’anzianità di servizio e, dunque, le varie qualifiche avevano un peso del tutto trascurabile. Atteso che il "rischio derivante dall’attività di volo incombe in egual misura sulle varie categorie di personale", la differenziazione di cui sopra è arbitraria ed ingiustificabile nonché in contrasto con chiare pronunce della Corte Costituzionale e del Consiglio di Stato, ancorché rese con riferimento ad indennità di diverso genere. E’ sì previsto un meccanismo riequilibrativo – attraverso la corresponsione di un emolumento fisso aggiuntivo – ma lo stesso è inadeguato a correggere la stortura di fondo che connota il regime qui contestato. Non sono, poi, previste maggiorazioni percentuali relativamente all’indennità di volo. Del pari, manca la previsione della maggiorazione dell’indennità, con riferimento all’utilizzazione delle armi a bordo degli aeromobili, "contrariamente a quanto è stato previsto nei confronti dei piloti".
In esito all’istanza di regolamento di competenza delle Amministrazioni intimate ed alla successiva adesione allo stesso da parte dei ricorrenti, con ordinanza n. 17 del 9 gennaio 2003 è stata disposta la trasmissione degli atti al TAR del Lazio.
Rispettivamente con atti depositati in data 4 febbraio 2003 ed in data 18 febbraio 2003 si sono costituiti i ricorrenti e le Amministrazioni resistenti.
In data 5 novembre 2010 quest’ultime hanno prodotto documenti, tra cui la nota del Ministero dell’Interno n. 333A/U.C./16126PP dell’11 giugno 2004, nella quale – in via preliminare – è eccepita l’inammissibilità del ricorso "in quanto risulta finalizzato ad ottenere in sede di giurisdizione amministrativa l’annullamento di norme contrattuali"; nel merito, è opposta l’infondatezza delle censure formulate.
In data 25 novembre 2010 i ricorrenti hanno depositato "note di replica", evidenziando quanto segue: – nelle controversie "quali quella in oggetto, relative ad atti aventi carattere normativo, il sindacato giurisdizionale ben può essere esercitato ove si rilevi una violazione di norme primarie che disciplinano la specifica materia, ovvero palesi illogicità"; – nel caso in esame, l’impugnata disciplina pattizia ha stravolto i principi contenuti nella legge n. 78 del 23 marzo 1983, la quale prescriveva – in linea a principi di logica – la determinazione della misura dell’indennità in questione "esclusivamente in funzione dell’anzianità di servizio"; – l’art. 5 del D.P.R. 394/95, il quale ha sostituito la tabella della legge n. 78/83, prevedendo discriminazioni retributive in relazione alla qualifiche, ha introdotto un criterio irragionevole ed iniquo.
All’udienza pubblica del 16 dicembre 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1. Il Collegio ritiene di poter soprassedere sull’eccezione di inammissibilità sollevata dalle Amministrazioni resistenti, atteso che il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.
1.1. Come esposto nella narrativa che precede, i ricorrenti lamentano l’illegittimità del D.P.R. n. 164 del 18 giugno 2002 di "Recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e dello schema di concertazione per le Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 20022005 ed al biennio economico 20022003", nella parte in cui – all’art. 13 – prevede che "….. l’indennità di impiego operativo per attività di aeronavigazione, di volo, di pilotaggio e di imbarco, nonché le relative indennità supplementari attribuite al personale delle forze di polizia ad ordinamento civile, sono rapportate….. agli importi ed alle maggiorazioni vigenti per il personale delle Forze armate impiegato nelle medesime condizioni operative", ossia rinvia all’art. 5 del D.P.R. n. 394 del 1995 "in cui è riportata una tabella…. improntata al principio di differenziazione della misura dell’indennità in funzione delle diverse qualifiche possedute".
A tale fine denunciano violazione di legge (in particolare, legge n. 78/83) ed eccesso di potere sotto svariati profili.
Tali censure sono infondate per le ragioni di seguito illustrate.
1.2. Al riguardo, il Collegio ritiene opportuno ricordare che – come, del resto, si trae anche dagli atti difensivi dei ricorrenti – il rinvio all’art. 5 del D.P.R. n. 394 del 1995 – riguardante il personale delle Forze Armate – non costituisce per il personale della Polizia di Stato un’innovazione introdotta per la prima volta con il D.P.R. n. 164 del 2002, bensì aveva già trovato applicazione in virtù dell’art. 11 del D.P.R. 31 luglio 1995, n. 395, di "Recepimento dell’accordo sindacale del 20 luglio 1995 riguardante il personale delle Forze di polizia ad ordinamento civile (Polizia di Stato, Corpo di polizia penitenziaria e Corpo forestale dello Stato) e del provvedimento di concertazione del 20 luglio 1995 riguardante le Forze di polizia ad ordinamento militare (Arma dei carabinieri e Corpo della guardia di finanza)".
Ciò detto, va, altresì, ricordato che su una questione di contenuto del tutto similare ha già avuto modo di pronunciarsi il Consiglio di Stato con la sentenza n. 6717 del 2006, affermando l’insuscettibilità delle doglianze formulate di trovare "favorevole scrutinio".
Atteso che non ravvisa motivi per discostarsi dall’orientamento assunto in tale occasione dal giudice amministrativo, il Collegio rileva quanto segue:
– il d.lgs. n. 195 del 12 maggio 1995 contempla una sorta di delegificazione della disciplina del rapporto di impiego del personale, tra l’altro, della Polizia di Stato, prescrivendo – a tale fine – l’emanazione di decreti del Presidente della Repubblica "a seguito di accordi sindacali" (art. 2). In particolare, ha riconosciuto "oggetto di contrattazione" tutte le materie elencate al successivo art. 3, nel cui ambito figura anche "il trattamento economico fondamentale ed accessorio", riservando formalmente alla disciplina di legge esclusivamente le materie di cui all’art. 2, comma 4, della legge 6 marzo 1992, n. 216, concernenti l’organizzazione degli uffici, la mobilità e l’impiego del personale, le sanzioni disciplinari, la determinazione delle dotazioni organiche, i modi di conferimento della titolarità degli uffici, l’esercizio delle libertà del personale ed il trattamento accessorio per i servizi prestati all’estero (art. 6). Ciò detto, l’infondatezza della denunciata violazione di legge è evidente, posto che – in virtù della delineata regolamentazione giuridica – la disciplina delle indennità di cui trattasi ora rientra nel sistema di cui sopra, ossia compete alla contrattazione collettiva, la quale ben può introdurre innovazioni rispetto alla disciplina legislativa vigente in precedenza, per poi divenire oggetto di appositi decreti del Presidente della Repubblica (cfr. – a livello di principi – Cass. Civ., Sez. Un., 7 luglio 2010, n. 16038; Cass. Civ., Sez. Lav., 4 agosto 2008. n. 21062);
– l’estensione degli istituti contestati, già previsti – si ribadisce – per il personale delle Forze armate, al personale della Polizia di Stato trova – in termini generali – supporto anche nel citato decreto legislativo, laddove statuisce il "fine di assicurare condizioni di sostanziale omogeneità" dei "contenuti dei rapporti di impiego del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate" (artt. 7 e 8);
– anche in ragione di quanto sopra osservato, la censura dell’eccesso di potere e, in particolare, l’ingiustificata differenziazione di importo dell’indennità di volo di cui all’art. 6 della legge n. 78 del 1983 in funzione delle diverse qualifiche, si risolve – in definitiva – in una verifica del giudice amministrativo – non sulla violazione di legge, ma – sull’esercizio dell’autonomia contrattuale, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza;
– nella specie, tale vizio non è ravvisabile, atteso che la stessa legge n. 78 del 1983 configura le indennità operative "quale compenso" anche "per i disagi e per le responsabilità connessi alle diverse situazioni di impiego derivanti dal servizio", i quali si profilano inequivocabilmente diversi in relazione alla qualifica posseduta;
– la mancata maggiorazione dell’indennità di volo in relazione agli anni di effettivo servizio prestato rappresenta – al pari delle previsioni relative al computo delle altre indennità operative – espressione di una scelta affidata all’autonomia contrattuale, in ordine alla quale non può farsi questione di disparità di trattamento o di manifesta ingiustizia, giacchè – essendo "ciascuna indennità preordinata a compensare un peculiare profilo dell’attività del personale della Polizia di Stato – manca in radice qualsiasi possibilità di comparazione idonea ad evidenziare un trattamento diverso per situazioni identiche" (cfr. C.d.S., dec. già citata);
– in ultimo, va considerato che la maggiorazione dell’indennità di aeronavigazione "con riferimento all’utilizzazione delle armi a bordo degli aeromobili" è prevista dall’art. 5 della legge n. 78/1983 solo in favore del personale avente il brevetto di pilota. Da ciò consegue che, anche nell’eventualità la tesi dei ricorrenti dovesse ritenersi fondata, essa non potrebbe – comunque – condurre al riconoscimento di tale indennità anche nei loro confronti, ma solo alla negazione della stessa a quei piloti operanti su aeromobili non aventi le caratteristiche prescritte; conseguenza in ordine alla quale difetta evidentemente, in capo ad essi, qualunque interesse protetto.
2. In conclusione, il ricorso va respinto.
Tenuto conto delle peculiarità della questione, si ravvisano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 565/2003, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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