Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La ricorrente, struttura sanitaria privata operante in regime di accreditamento, ha proposto ricorso per revocazione ex art. 46 R.D. n. 1054 del 1924 e art. 395, comma 1 n. 4 c.p.c. della decisione del Consiglio di Stato in data 10 febbraio 2010 n. 649 con cui è stato accolto l’appello della ASL Napoli 1 in ordine al provvedimento di recupero nei suoi confronti di prestazioni erogate in eccesso rispetto alla capacità operativa massima.
Sotto il profilo rescindente, la ricorrente ha eccepito la mancata notificazione del decreto di fissazione di udienza, di cui non avrebbe mai avuto notizia nonostante si fosse costituita in grado di appello fin dal 11 dicembre 2007, con conseguente impossibilità di esercitare il diritto di difesa. L’erronea percezione del Giudice circa la regolare costituzione del contraddittorio integrerebbe il vizio previsto per il positivo esperimento del rimedio revocatorio.
Sotto il profilo rescissorio, evidenzia la peculiarità della fattispecie,non presa in considerazione dal giudice, caratterizzata dal riconoscimento da parte del Tar Campania, con sentenza n. 3511/2003, dell’illegittimità della fissazione della capacità operativa massima operata con delibera n. 9948 del 3.10.2002 (pari a 36.800 prestazioni) stante l’avvenuta formale comunicazione da parte del Direttore responsabile del DS 51 nel cui ambito territoriale ricadeva il centro, con nota n. 5316 del 5.5.2000, di una capacità operativa massima pari a 90.272 prestazioni all’anno, salvo il riesercizio del potere di fissazione della COM da parte dell’amministrazione. Questo era stato illegittimamente esercitato mediante la deliberazione n. 1342/04, poi annullata dal Tar con la sentenza n. 7091/2006, che la ASL aveva impugnato senza tenere in minimo conto la singolarità della fattispecie e della sentenza che ne era scaturita rispetto a quelle appartenenti alla generalità del contenzioso sul rimborso delle prestazioni sanitarie eccedenti la COM.
Si è costituita in resistenza l’amministrazione, sostenendo l’inammissibilità del ricorso poiché il supposto vizio procedimentale non integrerebbe errore revocatorio ai sensi dell’art. 395 n. 4 c.p.c. e, nel merito, la legittimità del provvedimento di recupero delle somme corrisposte per prestazioni in eccesso sulla base della giurisprudenza del Consiglio di Stato contraria alla regolarizzazione ex post delle prestazioni eccedenti la COM in mancanza di formale richiesta e documentazione negli anni di riferimento.
Le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive tesi difensive.
All’udienza pubblica del 30 novembre 2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
Il ricorso è fondato.
Per quanto riguarda la parte rescindente dell’impugnazione, dall’esame del fascicolo inerente al ricorso,rubricato con il n.R.G. 7120/2007,dell’Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 per l’appello avverso la sentenza del Tar Campania, Sez. I n. 7091 del 20 giugno 2006, risulta l’avvenuta costituzione del Centro Fisio- Terapic Center con sede in Napoli, Piazza Leonardo, 29 in persona del legale rappresentante mediante deposito in data 11 dicembre 2007 dell’atto di costituzione. Non risulta tuttavia inviato alla parte resistente costituita l’avviso relativo al decreto di fissazione dell’udienza di discussione del merito del ricorso nè questa ha partecipato all’udienza di discussione e nemmeno svolto la relativa attività difensiva.
Per consolidata giurisprudenza (Cons. St. Sez. VI, 7.10.2008, n. 4818 e richiami ivi contenuti), la mancata comunicazione al difensore costituito della data dell’udienza stabilita per la trattazione dell’appello costituisce motivo di revocazione, poiché l’omissione dell’adempimento da parte della segreteria induce in errore il giudice circa la regolare costituzione del contraddittorio. Nella specie, l’erronea convinzione circa la mancata costituzione in giudizio del Centro – così risultante dalla stessa decisione- ha ulteriormente indotto il giudicante a ritenere non necessario l’invio dell’avviso integrando un errore circa un fatto (la sufficienza degli adempimenti compiuti) in realtà inesistente.
Venendo alla parte rescissoria dell’impugnazione, occorre muovere l’esame dalla sentenza impugnata n. 7091 del 2006, che, nel ricostruire la vicenda relativa alla fissazione della capacità operativa massima dei centri accreditati, culminata nella delibera regionale n. 1270 del 28.3.2003 (che ha stabilito i criteri per l’innalzamento della capacità rispetto a quella risultante alla data del 31. 12.1997 consistenti nell’esistenza di una formale richiesta inoltrata negli anni di riferimento, nell’esistenza di una formale presa d’atto da parte dell’amministrazione e nel rispetto dei tetti di spesa definiti dalla regione segnatamente per gli anni 2001 e 2002), ha tuttavia rilevato come la determinazione della capacità operativa del Centro oggetto di ricorso si dimostrasse affetta dal vizio di violazione del giudicato nascente dalla sentenza n. 3511 dell’8.4.2003 e del conseguente difetto di motivazione per avere omesso l’amministrazione, contrariamente a quanto stabilito nella prima decisione, di esperire un’adeguata istruttoria nonché fornito un’adeguata motivazione della scelta adottata tenendo conto del ragionevole affidamento circa il contenuto della nota della ASL n. 5316 del 5.5.2000, al contrario pervenendo ad una fissazione di capacità operativa addirittura inferiore a quella indicata nel provvedimento per primo impugnato ed annullato dal Tar con sentenza passata in giudicato. Ha altresì respinto la tesi della ASL riferita alla sufficienza della mera applicazione della delibera regionale n. 1270/2003 ritenendo, al contrario, necessario tenere conto dei criteri fissati con la sentenza n. 3511.
L’appello della ASL si rivela in effetti inidoneo a superare le statuizioni del primo giudice e segue un percorso logico, relativo per lo più all’interpretazione ed all’applicazione della delibera regionale n. 1270/2003 non oggetto del giudizio, tale da indurre in errore lo stesso giudicante.
Quanto all’eccepito difetto di giurisdizione, va ribadito in questa sede l’orientamento per cui sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo quando- come nella specie- l’atto impugnato non si limiti alla richiesta di rimborso di somme in relazione a prestazioni definitivamente fissate, ma concerna l’esercizio del potere programmatorio estrinsecantesi nella fissazione delle prestazioni e nella conseguente richiesta di rimborso di somme corrisposte per prestazioni eccedenti rispetto a quelle autoritativamente stabilite.
Parimenti da respingere sono le inconferenti censure di ultrapetizione (relative ad affermazioni non contenute nell’impugnata decisione) e di difetto di interesse del Centro, non eliminando la fissazione di modalità di recupero delle somme l’interesse – così come osservato dal primo giudice- a negare in radice i presupposti del provvedimento.
L’ASL sostiene altresì l’irrilevanza dell’intervenuto giudicato costituito dalla sentenza del Tar Campania n. 3511 del 2003 avendo essa proceduto alla rideterminazione della COM esclusivamente in virtù della delibera regionale n. 1270/2003.
Oltre ad osservare che il mezzo non risponde al carattere impugnatorio dell’appello, limitandosi l’appellante a contestare i motivi proposti dal ricorrente in primo grado senza tenere in minimo conto la motivazione della sentenza quanto all’ampia spiegazione circa la necessità di seguire i criteri stabiliti con la precedente decisione, esso è comunque infondato.
L’obiettiva impossibilità per la pubblica amministrazione di conformarsi al giudicato per fatti sopravvenuti che mutino il quadro processuale prospettato o prospettabile dalle parti esaminato dal giudice e posto a base della decisione non ricorre, ad avviso del Collegio, nel caso di specie.
L’accertamento delle prestazioni effettuate in eccedenza alla COM in applicazione della delibera n.1270 del 2003 ben può essere condotto in linea con i criteri dettati del Tar ed assunti come violati dalla decisione impugnata. La delibera, infatti, non impedisce, ma anzi presuppone un’adeguata istruttoria volta ad accertare i requisiti ed i presupposti per il riconoscimento di una capacità operativa massima diversa da quella fissata alla data del 31.12.1997 nonché le eventuali prese d’atto intervenute medio tempore da parte dell’amministrazione.
L’incongruità rilevata dal Tar in ordine ai risultati cui la ASL è pervenuta in pretesa applicazione della suddetta delibera per assenza di motivazione in ordine ai criteri adottati (che hanno dato luogo ad una quantificazione della capacità operativa addirittura inferiore a quella per prima impugnata ed annullata) e l’assenza di ogni considerazione in ordine all’affidamento ingenerato in virtù della comunicazione n. 5316 del 5.5.2000, il cui contenuto è poi stato attribuito a mero errore, costituiscono vizi procedimentali a superamento dei quali nessun valido argomento avanza la ASL se non adducendo "elementi in suo possesso" di cui non è chiarita né la natura né la messa a disposizione della controparte, come disposto dal Tar.
Del tutto inconferenti sono gli ulteriori argomenti concernenti l’interpretazione della delibera n. 1270 che, si ripete, non costituisce oggetto del giudizio.
Sulla base delle considerazioni esposte, il ricorso per revocazione deve essere accolto sia per il profilo rescindente che per quello rescissorio, e, per l’effetto, in annullamento della sentenza della Sezione n. 649 del 10.2.2010, deve essere respinto l’appello della ASL avverso la sentenza del Tar Campania n. 7091 del 20 giugno 2006, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione volti ad accertare, nel rispetto dei criteri stabiliti dal Tar, prestazioni eventualmente erogate e retribuite in eccedenza rispetto alla capacità operativa massima riconosciuta al Centro.
Le spese del grado seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione di cui in epigrafe, così provvede:
– accoglie il profilo rescindente e, per l’effetto, revoca la sentenza di questa Sezione n.649 del 10 febbraio 2010;
– accoglie il profilo rescissorio e, per l’effetto, respinge l’appello della ASL Napoli 1 avverso la sentenza del Tar Campania n. 7091 del 20 giugno 2006, con conferma della sentenza di primo grado;
– condanna la ASL Napoli1 al pagamento in favore del ricorrente delle spese di giudizio liquidate in euro 3.000,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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