Cons. Stato Sez. V, Sent., 16-02-2011, n. 999 Enti locali

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

1. M.B., in proprio e n.q. di candidato presidente della coalizione di centro sinistra alle elezioni regionali del Piemonte del 28/29 marzo 2010 e di candidata capolista del listino regionale "Uniti per Bresso" e L.S.P., in proprio e n.q. di coordinatrice del partito "Pensionati e invalidi", impugnavano – con ricorso e successivo atto di motivi aggiunti – l’atto di proclamazione degli eletti adottato in esito alle elezioni del Consiglio Regionale e del Presidente della Giunta Regionale del Piemonte, celebratesi nei giorni 28 e 29 marzo 2010, nonché i provvedimenti di ammissione della lista "Pensionati per C." collegata con il candidato alla carica di Presidente della Giunta Regionale R.C..

Le ricorrenti deducevano la falsità delle dichiarazioni e delle relative sottoscrizioni di accettazione delle candidature alla carica di Consigliere regionale della lista "Pensionati per C..

Secondo le ricorrenti sarebbero state false, oltre che le sottoscrizioni di accettazione delle candidature, anche le attestazioni di autenticazione effettuate da consiglieri comunali, che avrebbero (falsamente) attestato di aver autenticato le sottoscrizioni nel comune nel quale rivestono la carica di consigliere.

Con il ricorso veniva chiesto – in via principale – che il giudice amministrativo accertasse autonomamente i fatti penalmente rilevanti emersi, dichiarando l’illegittimità della ammissione della lista "Pensionati per C.", che aveva raccolto un numero di voti (oltre 27.000), superiore alla differenza tra la coalizione vincente e quella di centro sinistra (differenza pari a 9.372 voti).

In via subordinata, le ricorrenti formulavano espressa riserva di querela di falso nel termine eventualmente assegnato dal Tar.

Con sentenza 6 agosto 2010 n. 3196 il Tar Piemonte, dopo aver respinto una serie di eccezioni preliminari e aver ritenuto ammissibile il ricorso, riteneva priva di fondamento la tesi avanzata in via principale circa la possibilità di diretto accertamento delle dedotte falsità da parte del giudice amministrativo e assegnava alla parte ricorrente il termine di sessanta giorni dalla data di comunicazione o notificazione, se anteriore, della sentenza per consentire la proposizione dinanzi al competente Tribunale, della querela di falso, relativamente all’autenticità delle dichiarazioni di accettazione delle candidature della lista "Pensionati per C.", e delle autenticazioni delle relative sottoscrizioni, ai sensi dell’art. 41 del R.D. 17/8/1907, n. 642 e degli artt. 221 e ss. c.p.c..

M.B. e L.S.P. hanno proposto ricorso in appello avverso tale sentenza, chiedendo l’accoglimento della propria originaria domanda principale al fine dell’accertamento diretto da parte del g.a. della falsità dei predetti atti.

Secondo le appellanti, la documentazione probatoria prodotta dimostrerebbe in modo inequivoco che sono state falsificate le firme apposte sui moduli di presentazione dei candidati e che i consiglieri comunali, che hanno autenticato le firme, non erano – nelle date indicate – nei comuni, sede di esercizio delle loro funzioni.

Alcuno ostacolo vi sarebbe per accertare nel processo amministrativo tali falsità con i conseguenti effetti sull’esito della competizione elettorale.

La Regione Piemonte si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso ed eccependone in via preliminare l’inammissibilità per essere stato proposto avverso una decisione del Tar meramente istruttoria.

Alcuni dei soggetti controinteressati, indicati in epigrafe, si sono costituiti in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso in appello o la declaratoria della sua inammissibilità.

M.G., eletto consigliere regionale nella lista "Pensionati per C." e S.F., candidata della stessa lista, si sono costituiti proponendo due autonomi ricorsi in appello incidentale, aventi ad oggetto una serie di questioni.

Il Ministero dell’interno e gli uffici elettorali anche si sono costituiti in giudizio tramite l’Avvocatura dello Stato.

All’udienza pubblica del 19 ottobre 2010 il ricorso è stato discusso e con ordinanza n. 364/2010 questa Sezione ha "ritenuto necessario, ai fini del decidere, disporre l’acquisizione delle prove delle avvenute notificazioni del ricorso in appello principale e dei ricorsi in appello incidentale, disponendo che gli appellanti incidentali notifichino i propri ricorsi a tutte le parti, anche non costituite, del giudizio di primo grado" e ha così ordinato "agli appellanti principali e agli appellanti incidentali di rinnovare le notificazioni per le quali non siano in grado di fornire la prova del perfezionamento della notifica", riservandosi "la valutazione di ogni ulteriore profilo, compreso l’esame dei documenti depositati dagli appellanti principali in data odierna dopo la chiusura della discussione, che in alcun modo possono essere presi in considerazione dal Collegio in assenza di contraddittorio".

Fornita la prova delle notificazioni, la causa è stata chiamata per la discussione all’odierna udienza.

In sede di discussione preliminare, il Collegio ha prospettato alle parti, ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod. proc. amm., la questione dell’inammissibilità degli appelli incidentali in quanto non firmati dall’Avv. Vinti e firmato da avvocati che non risultano iscritti all’albo dei Cassazionisti; al riguardo, l’avv. Piovano, difensore delle appellanti, ha depositato documentazione estratta dal sito del Consiglio Nazionale Forense, attestante la non iscrizione all’albo degli avvocati abilitati presso le giurisdizioni superiori dei difensori di G. e F..

Richiamato il ricorso per la discussione, l’avv. Barbieri, su delega dell’avv. Vinti, ha depositato nuovo atto di costituzione per i signori M.G. e S.F., ammettendo che l’appello incidentale non è stato firmato da alcun avvocato abilitato davanti alle giurisdizioni superiori e dichiarando di rimettersi su tale questione al Collegio, opponendosi alla richiesta di rinvio.

I difensori delle appellanti hanno, infatti, chiesto un rinvio dell’udienza di discussione, fondato sulla rappresentata esigenza di attendere l’esito della prossima udienza del procedimento penale pendente sui medesimi fatti.

Dopo aver respinto la richiesta di rinvio, il Collegio ha prospettato alle parti, sempre ai sensi dell’art. 73, co. 3, cod. proc. amm., che, qualora fosse fondata la tesi degli appellati, si potrebbe valutare un dubbio di costituzionalità in ordine alle disposizioni che impongono la sospensione del giudizio amministrativo in caso di querela di falso e che precludono in materia elettorale al giudice amministrativo di accertare incidentalmente eventuali falsità di atti del procedimento elettorale.

Il Collegio ha rappresentato che la questione, pur essendo già stata accennata dai difensori degli appellanti alla scorsa udienza, è rilevabile d’ufficio e come tale è stata indicata alle parti ex art. 73, comma 3, cod. proc. amm..

Dopo la discussione del ricorso, in cui tutte le parti hanno dedotto anche in merito alla questione di costituzionalità, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla contestazione da parte di M.B., candidato presidente della coalizione di centro sinistra alle elezioni regionali del Piemonte del 28/29 marzo 2010 e candidato capolista del listino regionale "Uniti per Bresso" e di L.S.P., coordinatrice del partito "Pensionati e invalidi", dell’esito delle predette elezioni regionali, che sarebbe viziato per effetto della illegittima ammissione della lista "Pensionati per C.", collegata con il candidato alla carica di Presidente della Giunta Regionale R.C..

In via preliminare, deve essere affrontata la questione dell’ammissibilità dei ricorsi in appello incidentale, proposti da M.G., eletto consigliere regionale nella lista "Pensionati per C." e da S.F., candidata della stessa lista.

In entrambi i ricorsi i due candidati della lista "Pensionati per C." sono rappresentati e difesi dagli avv.ti S.V., G.S., M.M.N. e W.F.C.; tuttavia i ricorsi non sono firmati (né nell’originale né nelle copie) dall’Avv. Stefano Vinti e tale circostanza non è oggetto di contestazione, essendo stata confermata anche all’odierna udienza.

Gli altri tre difensori (G.S., M.M.N. e W.F.C.) non sono iscritti nell’albo speciale dei patrocinanti davanti alla Corte di Cassazione (e quindi alle giurisdizioni superiori).

A fronte della contestazione di tale fatto da parte del Collegio, l’avv. Strambi ha dapprima sostenuto che l’avv. M.M.N. sia iscritta nel predetto albo, per poi ammettere, a fronte dell’estratto del sito del Consiglio Nazionale Forense, depositato da controparte, che in effetti nessuno dei tre avvocati è iscritto all’albo.

Ciò determina l’inammissibilità di entrambi gli appelli incidentali, in quanto "per i giudizi davanti al Consiglio di Stato è obbligatorio il ministero di avvocato ammesso al patrocinio innanzi le giurisdizioni superiori" (art. 22, comma 2, cod. proc. amm., che ripropone la disposizione già contenuta nell’art. 35 del T.U. Cons. Stato).

Alcun rilievo può avere la circostanza che l’art. 23, comma 1, cod. proc. amm. preveda la possibilità di difesa personale delle parti nei giudizi in materia elettorale (riproponendo anche in questo caso una precedente previsione, contenuta nell’art. 19 L. Tar), in quanto – sotto un primo profilo – la norma non si applica davanti al Consiglio di Stato come dispone l’art. 95, comma 6, cod. proc. amm., che stabilisce che "ai giudizi di impugnazione non si applica l’art. 23, comma 1" (gli appelli incidentali sono stati notificati dopo il 16 settembre 2010, data di entrata in vigore del nuovo codice; sul principio, v. Cons. Stato, V, 11 gennaio 2011, n. 81).

In ogni caso, anche in precedenza, secondo pacifica giurisprudenza, in tema di contenzioso elettorale amministrativo, l’art. 3 della l. 23 dicembre 1966 n. 1147, il quale consente alla parte di stare in giudizio di persona, non esclude che, ove la parte medesima si avvalga della difesa "tecnica", trovino applicazione le comuni regole sul conferimento della rappresentanza al difensore. Pertanto, anche nella suddetta materia, deve essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso per cassazione, che sia stato sottoscritto da un avvocato non iscritto nell’albo speciale dei patrocinanti davanti alla suprema corte (Cassazione civile, sez. un., 10 febbraio 1992, n. 1466).

Alcun effetto sanante può, infine, avere il nuovo atto di costituzione, depositato all’odierna udienza, nel quale G. e F. sono rappresentati e difesi dall’Avv. Vinti (che questa volta ha firmato l’atto) e dall’Avv. Strambi (che irritualmente ha nuovamente firmato un atto per il quale non è abilitato).

Tale atto vale come costituzione in giudizio delle parti, ma è chiaramente inammissibile nella parte in cui richiama le "conclusioni svolte con l’appello incidentale", la cui sorte è segnata dall’essere stato firmato da avvocati non abilitati ed è chiaramente non più riproponibile, essendo ampiamente decorso il relativo termine.

Ogni questione sollevata con i due appelli incidentali (comprese le repliche delle appellanti) non può, quindi, essere esaminata, in conseguenza della inammissibilità degli appelli.

3. Le altre parti resistenti hanno sollevato una eccezione preliminare, con cui si contesta l’ammissibilità del ricorso in appello per essere stato proposto avverso una decisione del Tar meramente istruttoria, con cui il giudice di primo grado si è limitato ad assegnare alle ricorrenti un termine per la querela di falso.

L’eccezione è priva di fondamento.

A prescindere dal nomen "sentenza" utilizzato dal Tar, si rileva che la pronuncia del Tar ha un chiaro contenuto decisorio non solo con riferimento alla reiezione di una serie di eccezioni preliminari (contenuta anche nella parte dispositiva), ma soprattutto con riguardo alla reiezione della domanda principale delle ricorrenti, che, come è già stato detto, è diretta ad ottenere l’accertamento della falsità delle sottoscrizioni e delle autenticazioni delle firme da parte del giudice amministrativo, con richiesta solo in via subordinata dell’assegnazione di un termine per la querela di falso.

Nella sostanza, il giudice di primo grado ha respinto tale domanda principale, ritenendo che le certificazioni sottoposte alla sua attenzione "posseggono i tratti distintivi noti dell’atto pubblico, assunto da pubblico ufficiale e come tale assistito da fede privilegiata ex art. 2700 c.c., revocabile in dubbio e contestabile unicamente mediante lo strumento processuale della querela di falso disciplinata agli artt. 221 e seguenti c.p.c.".

Tale parte della sentenza ha un chiaro contenuto decisorio, essendo stata negata la fondatezza della tesi delle ricorrenti, che chiedevano un accertamento diretto da parte del giudice amministrativo della nullità o falsità degli atti.

Si tratta, quindi, di una sentenza parziale, avverso la quale è ammissibile la proposizione di ricorso in appello ai sensi dell’art. 103 cod. proc. amm. e comunque già in base alla giurisprudenza antecedente l’entrata in vigore del codice (Cons. Stato, V, 30 maggio 2006, n. 3294).

4. Ogni altra questione preliminare esaminata dal Tar non può essere esaminata in assenza di un ricorso in appello incidentale sul punto.

Di conseguenza, anche la questione della asserita tardività del ricorso di primo grado, riproposta nelle memorie di alcune parti appellate anche con riferimento a questioni di costituzionalità, è qui preclusa, non essendo stata ritualmente dedotta con appello incidentale, e non essendo necessario, ai fini del decidere, verificare se sia stata ritualmente proposta riserva di appello (non potendo quest’ultima essere contenuta nelle memorie difensive non notificate, depositate in appello).

5. Si può, quindi, passare ora all’esame del ricorso in appello principale, con cui M.B. e L.S.P. hanno sostenuto che alcuno ostacolo vi sarebbe per accertare nel processo amministrativo le denunciate falsità, con i conseguenti effetti sull’esito della competizione elettorale.

Le appellanti richiamano la documentazione probatoria acquisita nel giudizio penale e, in particolare,:

a) la perizia attestante la falsità di 18 su 19 sottoscrizioni di accettazione delle candidature della lista "Pensionati per C.";

b) gli accertamenti inerenti l’attivazione delle "celle" dei cellulari di M.G. e C. G. nelle giornate in cui gli stessi hanno attestato di aver autenticato le firme nei comuni di Gurro e Miasino (accertamenti da cui risulterebbe la loro presenza a Torino per l’intera giornata);

c) la contraddittorietà delle dichiarazioni rese dalle persone candidate nella suddetta lista.

Aggiungono che già nel passato i G. sono stati coinvolti in procedimenti aventi ad oggetto falsità in materia elettorale.

Sotto un primo profilo, viene contestata la qualifica di pubblici ufficiali dei G., che – secondo i richiamati accertamenti – non erano nei comuni di Gurro e Masino, dove svolgono le funzioni di consiglieri comunali, nei giorni in cui sono state autenticate le firme.

Avendo autenticato le firme al di fuori dell’ambito territoriale in cui possono svolgere le funzioni di consiglieri comunali, la loro condotta andrebbe equiparata a quella di semplici cittadini senza alcuna fede privilegiata degli atti compiuti.

L’autenticazione delle firme sarebbe, inoltre, nulla proprio perché proveniente da soggetti, privi della qualifica di pubblico ufficiale.

La tesi non può essere condivisa.

Non si discute il principio, secondo cui i pubblici ufficiali menzionati dall’art. 14 della legge n. 53/1990, tra cui i consiglieri comunali, dispongono del potere di autenticare le sottoscrizioni esclusivamente nel territorio di competenza dell’ufficio di cui sono titolari (principio contenuto anche nelle Istruzioni del Ministero dell’interno del 2009 per la presentazione ed ammissione delle candidature).

Tuttavia, il luogo dove è avvenuta l’autenticazione delle firme non costituisce un elemento esterno all’atto compiuto, ma rappresenta anzi un elemento essenziale dell’atto, con la conseguenza che l’attestazione di data e luogo di autenticazione delle firme rientra nel contenuto dell’atto assistito da fede privilegiata.

L’autenticazione di una firma consiste nella dichiarazione di un pubblico ufficiale, attestante l’avvenuta apposizione in sua presenza di una firma proveniente da una persona previamente identificata.

Essa è, dunque, un atto pubblico (propriamente una certificazione di autenticità), di natura dichiarativa ed assistito da un’efficacia del tutto peculiare, nota come "certezza legale privilegiata" (v. l’art. 2700 c.c.).

Negli atti di cui si contesta la falsità, i G. hanno attestato, quali consiglieri comunali dei comuni di Gurro e Masino, di aver autenticato determinate firme apposte alla loro presenza in quei comuni e in un dato giorno.

Come affermato dalla giurisprudenza, la disciplina vigente preclude al giudice amministrativo; l’accertamento, anche incidentale, della veridicità di quanto attestato dal pubblico ufficiale autenticante, potendo solo essere dichiarata la nullità di un atto, riconoscendone l’efficacia di mera scrittura privata, ricorrendo le condizioni per la conversione disciplinata dall’art. 2701 c.c. (Cons. Stato, V, 15 luglio 2005, n. 3804, secondo cui tale nullità è configurabile in assenza degli elementi essenziali dell’atto, tra cui l’indicazione delle modalità di identificazione del dichiarante, della data e del luogo dell’autenticazione, della qualifica rivestita dal pubblico ufficiale e la firma di questi per esteso; nello stesso senso Cons. Stato, V, 17 luglio 2000, n. 3923).

Solo l’assenza di tali elementi essenziali determina la nullità dell’atto, accertabile anche dal giudice amministrativo, ma, nel caso di specie, alcun elemento essenziale è assente e anche l’attestazione di data e luogo dell’autenticazione è presente e rientra, quindi, nel contenuto dell’atto pubblico, la cui veridicità è assistita da fede privilegiata.

6. La vigente disciplina preclude, quindi, al giudice amministrativo l’accertamento richiesto dalle appellanti.

Rispetto a tale preclusione in materia di giudizio elettorale, si pone una questione di costituzionalità, ritenuta dal Collegio rilevante e non manifestamente infondata, come da separata ordinanza di trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.

Il presente giudizio deve essere, dunque, sospeso, con riserva di ogni ulteriore decisione, compresa quella sulle spese.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), non definitivamente pronunciando sul ricorso in appello indicato in epigrafe, dichiara inammissibili i ricorsi in appello incidentale, proposti da M.G. e S.F..

Respinge le eccezioni preliminari proposte dalle parti appellate.

Dispone la sospensione del presente giudizio per la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale, come da separata ordinanza pronunciata in data odierna.

Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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