Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La vicenda contenziosa in esame ha ad oggetto la viabilità e transitabilità della strada denominata "Ponte Antico" situata nel Comune di Canale Monterano ed inserita, per la maggior parte, nella Riserva Naturale Regionale Monterano.
La predetta strada è stata, nel tempo, utilizzata, oltre che dai signori R. (proprietari di un appezzamento di 54,10 are in località Mola delle Cave), anche dalla società ricorrente A.S.P. (d’ora in poi, anche solo società A.) che conduce un’attività agricola (con allevamento di bestiame e coltivazione di uva, ulivi e alberi da frutto) in un terreno dell’ampiezza di circa 650 ettari, ricompreso nel territorio comunale di Canale Monterano e di Vejano.
A partire dall’anno 2000, la predetta strada è stata oggetto di una serie di ordinanze comunali che, da un lato, ne hanno inibito l’utilizzo e, dall’altro, hanno autorizzato la società A. ad effettuare lavori di messa in sicurezza su quel tratto viario, poi sospesi.
Da ultimo, con ordinanza n. 915 del 23 dicembre 2005, il Commissario straordinario del Comune di Canale Monterano ha adottato un provvedimento contingibile ed urgente con cui ha inibito la circolazione, la sosta ed il parcheggio lungo la strada di "Ponte Antico" dal trivio con le strade comunali Vincolo Pozzo Tufo e Monterano vecchio fino alla località Casa Mola della Cava, così impedendo ai ricorrenti di raggiungere, da quella strada, i propri appezzamenti di terreno.
Avverso tale atto, hanno proposto impugnativa i ricorrenti con il ricorso introduttivo del giudizio (RG n. 1997/2006 notificato in data 23 febbraio 2006 e depositato in giudizio il 3 marzo 2006), chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, per i seguenti motivi:
1) incompetenza; eccesso di potere per sviamento; travisamento dei fatti; carenza e/o incompletezza dell’istruttoria.
La strada "Ponte Antico" risulta di proprietà dell’Università Agraria di Canale Monterano, la quale ne ha concesso l’utilizzo ai ricorrenti per raggiungere i terreni di cui sono titolari.
Ciò significa che la stessa è sottratta all’uso pubblico e, quindi, all’amministrazione del Comune resistente.
A ciò si aggiunga che la strada "Ponte Antico", quantomeno per il primo tratto, non è neanche inserita nella Riserva Naturale Regionale Monterano, il che, a maggior ragione, non giustifica l’intervento inibitorio del Comune resistente;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 54 del D.lgs 18 agosto 2000 n. 267; eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica.
L’ordinanza impugnata è stata adottata in assenza dei requisiti di gravità e pericolo previsti dall’art. 54 del D.lgs n. 267 del 2000.
Ed invero, è dall’anno 2000 che il Comune continua ad emanare una serie di ordinanze tra le quali quelle con cui ha ordinato all’Università Agraria di mettere in sicurezza la strada "Ponte Antico" ovvero di predisporre un progetto da sottoporre all’attenzione delle autorità competenti.
Ciò significa che il Comune resistente, con l’ordinanza di che trattasi, non ha inteso fronteggiare una situazione imprevedibile e contingente, dal che consegue l’illegittimità dell’atto impugnato;
3) violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241.
L’ordinanza impugnata, altresì, non è stata preceduta da alcuna comunicazione di avvio del procedimento.
Ora, sebbene l’urgenza giustifichi l’omissione di tale adempimento, nel caso di specie, non vi è alcuna esigenza di celerità posto che, come detto, la situazione della strada "Ponte Antico" era nota da tempo.
D’altra parte, va considerato che i ricorrenti sono gli utilizzatori abituali della strada (peraltro autorizzati con ordinanza sindacale n. 829 del 16 luglio 2004, in deroga al divieto di utilizzo di cui alla precedente ordinanza n. 517/2000), tanto che sarebbe stato necessario informarli con la comunicazione di avvio del procedimento;
4) eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà anche sotto il profilo della motivazione; disparità di trattamento.
Seppure l’ordinanza n. 829/2004 abbia consentito l’utilizzo della strada ai ricorrenti sul presupposto che essa rappresentava l’unica via di accesso ai terreni di proprietà, non si comprendono le ragioni per cui, ora, sia stato completamente inibito l’accesso agli istanti.
A ciò si aggiunga che, con l’ordinanza impugnata, poi, è stato invece riservato un trattamento privilegiato al personale dell’Università Agraria di Canale Monterano, seppure con l’assistenza del personale di vigilanza, il che contraddice l’intento perseguito di prevenire gravi pericoli alla incolumità delle persone;
5) violazione degli artt. 41 e 42 della Cost..
L’amministrazione comunale, negli anni, non ha mai affrontato il problema della realizzazione di interventi manutentivi sulla strada di che trattasi.
Ha continuato ad adottare ordinanze contingibili che, peraltro, nel caso di specie, stanno sacrificando rilevanti interessi economici dei privati.
A ciò si aggiunga che, senza l’utilizzo di quella strada, diventa impossibile raggiungere il fondo dei signori R. che è diventato intercluso.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Canale Monterano e l’Università Agraria di Canale Monterano.
Il Comune resistente ha chiesto il rigetto del ricorso perché infondato nel merito mentre l’Università Agraria ne ha chiesto l’accoglimento.
Con ordinanza n. 1105 del 9 ottobre 2006, la Sezione ha ordinato al Comune di Canale Monterano di portare a compimento il procedimento di definizione degli interventi necessari alla messa in sicurezza della strada "Ponte Antico" per il tratto interessato dai fenomeni di collassamento del relativo costone sovrastante.
Tuttavia, con deliberazione C.C. n. 35 del 23 dicembre 2006, il Comune resistente ha disposto la declassificazione della strada "Ponte Antico", nel tratto interessato (ovvero dal trivio con le strade comunali Vicolo Pozzo Tufo e Monterano vecchio, fino al guado sul fiume Mignone), prevedendone la destinazione a territorio comunale da sottoporre a rinaturalizzazione fino al completo rimboschimento.
Avverso tale atto, hanno nuovamente proposto impugnativa i ricorrenti chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, per i seguenti motivi aggiunti:
1) incompetenza.
Come emerge dalle relazioni redatte per conto dei ricorrenti, la strada di che trattasi è di proprietà della Università Agraria di Canale Monterano e rappresenta il limite della Riserva Naturale Regionale di Monterano ed i terreni di proprietà della stessa Università.
La competenza sulla strada, quindi, è dell’Università e non del Comune resistente;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 9, del D.lgs n. 285 del 1992; eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento, del travisamento dei fatti, dell’erroneità dei presupposti e della contraddittorietà.
L’amministrazione, pur dando atto del persistere della natura pubblica della strada in questione, non ha affrontato il problema della messa in sicurezza, ma ha preferito procedere alla declassificazione in modo da inibire a chiunque il passaggio ed eludere l’ordinanza del Tribunale n. 1105/2006.
L’atto impugnato è, poi, contraddittorio in quanto, da un lato, riconosce la natura pubblica della strada mentre, dall’altro, tenta di smentire tale caratteristica.
Eppure, le relazioni redatte da tecnici qualificati hanno concordato sulla possibilità di realizzare interventi di messa in sicurezza non invasivi e comunque tali da rispettare l’ambiente ed il paesaggio;
3) violazione e falsa applicazione delle norme statutarie e regolamentari.
Risulta che la delibera impugnata non è stata previamente esaminata nella relativa commissione consiliare, come risulta dalle dichiarazioni di un consigliere comunale. Ciò è causa di illegittimità della predetta delibera;
4) violazione e falsa applicazione dell’art. 134 del D.lgs n. 267 del 2000, nonché dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990; eccesso di potere per carenza di motivazione.
La delibera è stata dichiarata immediatamente esecutiva senza che, sul punto, ci sia stata un’apposita votazione in consiglio comunale;
5) violazione degli artt. 41 e 42 della Cost..
La censura riprende il quinto motivo del ricorso introduttivo del giudizio, con l’aggiunta che la perizia redatta da un tecnico conferma che il fondo dei ricorrenti R. risulta intercluso.
Il Comune di Canale Monterano, con memoria, ha chiesto il rigetto dei motivi aggiunti perché infondati nel merito, mentre l’Università Agraria ha chiesto l’esecuzione dell’ordinanza della Sezione n. 1105/2006.
Con ordinanza n. 320 del 9 marzo 2007 (il cui appello cautelare è stato dichiarato inammissibile con ordinanza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 2297 dell’8 maggio 2007), è stato nominato commissario ad acta il Dott. Roberto Scotto per l’adempimento di quanto ordinato al Comune resistente con l’ordinanza n. 1105/2006 (ovvero di portare a compimento il procedimento di definizione degli interventi necessari alla messa in sicurezza della strada "Ponte Antico" per il tratto interessato dai fenomeni di collassamento del relativo costone sovrastante).
Si sono, nel frattempo, costituite in giudizio la Riserva Naturale Regionale Monterano e la Regione Lazio per resistere al ricorso ed ai motivi aggiunti.
Con ulteriori motivi aggiunti, poi, i ricorrenti hanno impugnato per l’annullamento la nota n. 216016 del 30 novembre 2007 con cui la Regione Lazio ha rappresentato che il progetto di messa in sicurezza della strada "Ponte Antico" redatto dalla Società A.S.P. avrebbe dovuto essere sottoposto alla preventiva procedura di valutazione di incidenza ambientale di cui alla deliberazione della Giunta regionale del Lazio n. 534/2006.
Al riguardo, i ricorrenti hanno proposto le seguenti censure:
1) violazione e falsa applicazione della deliberazione della Giunta regionale del Lazio n. 534/2006.
Il punto 3 lett. c) dell’allegato A della delibera G.R. n. 534/2006 prevede che sono esclusi dalla valutazione di incidenza gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria della viabilità e di miglioramento della sicurezza.
Si tratta proprio della tipologia di interventi progettati dalla società A. che, quindi, non necessitano, pena l’aggravamento del procedimento, della previa valutazione di incidenza ambientale;
2) violazione e/o falsa applicazione dell’ordinanza del TAR Lazio, sez. II Ter, n. 1105/2006 nonché dei provvedimenti adottati dal Commissario ad acta in esecuzione della medesima pronuncia giurisdizionale.
La nota impugnata, poi, si pone in contrasto con i provvedimenti del Commissario ad acta del 27 giugno e del 30 luglio 2007 con cui si autorizzava la società A. a comunicare il nominativo della Ditta che avrebbe effettuato gli interventi di messa in sicurezza della strada di che trattasi (sulla base del progetto dalla stessa redatto) e a transitare sulla strada "Ponte Antico".
Il Comune di Canale Monterano, a sua volta, ha depositato, in data 3 agosto 2007, 17 settembre 2008, 28 settembre 2009 e 30 marzo 2010, istanze di reclamo avverso gli atti adottati dal Commissario ad acta in esecuzione delle ordinanze del Tribunale nn. 1105/2006 e 320/2007 (in particolare, contro le ordinanze del 27 giugno e del 30 luglio 2007, l’ordinanza del 20 giugno 2008 n. 4357 di indizione della conferenza di servizi sul progetto della società A. e le ordinanze del 3 settembre 2009 e del 26 marzo 2010 con cui il predetto Commissario ad acta ha autorizzato la società ricorrente ad eseguire lavori di messa in sicurezza del fondo stradale e dei costoni rocciosi), contestando l’intera attività dell’organo nominato dal giudice.
Contro tale attività la medesima amministrazione ha anche proposto il ricorso RG n. 6900/2007, integrato da motivi aggiunti che ripercorrono le medesime censure contenute nelle predette istanze di reclamo.
Con ordinanza n. 1579/2010, resa anche con riferimento al ricorso RG n. 6900/2007, la Sezione ha sospeso l’esecuzione delle ordinanze emesse dal Commissario ad acta e ha disposto, in particolare, una verificazione, incaricando il Ministero dell’Ambiente dell’accertamento, tra l’altro, della reale incidenza sull’ambiente degli interventi di messa in sicurezza proposti, ed in parte realizzati, dalla società A.S.P..
L’esito della verificazione è stata depositata in giudizio in data 27 ottobre 2010.
Infine, i ricorrenti, sempre nell’ambito del ricorso RG n. 1997/2006, hanno impugnato, per l’annullamento, l’ordinanza n. 6 del 24 aprile 2010 con cui il Sindaco del Comune di Canale Monterano ha imposto, in esecuzione dell’ordinanza cautelare della Sezione n. 1579/2010 (resa anche con riferimento al ricorso RG n. 6900/2007), il divieto di transito nella strada "Ponte Antico".
Avverso tale atto, i ricorrenti hanno proposto i seguenti motivi aggiunti:
1) incompetenza; carenza di potere in concreto.
Il commissario ad acta si è sostituito, per ordine del giudice, a tutti i poteri del Comune, dell’Università agraria e della Riserva Naturale.
Da ciò deriva che, in assenza di apposita disposizione del giudice, il Comune non può adottare alcun provvedimento con riferimento agli interventi necessari per la strada "Ponte Antico";
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 54 del D.lgs n. 267 del 2000; eccesso di potere per carenza dei presupposti; sviamento.
Non sussistono i presupposti previsti dall’art. 54 del D.lgs n. 267 del 2000 per l’adozione del provvedimento impugnato, né esso costituisce esecuzione dell’ordinanza n. 1579/2010 la quale si è limitata a richiamare l’esigenza di tutelare gli interessi ambientali e paesaggistici, senza inibire il passaggio e rimuovere la segnaletica;
3) eccesso di potere per travisamento dei fatti; contraddittorietà; illogicità manifesta.
L’ordinanza del Tribunale n. 1579/2010 e quella del Consiglio di Stato n. 976/2010 (che, nel riformare l’ordinanza del TAR Lazio n. 5201/2009, ha accolto la domanda cautelare proposta dal Comune resistente avverso l’ordinanza del Commissario ad acta del 3 settembre 2009 che autorizzava la società ricorrente ad effettuare interventi di messa in sicurezza della strada per renderla carrabile) muovono dall’errato presupposto che siano state sospese anche le ordinanze del luglio 2007 dello stesso Commissario che autorizzavano i ricorrenti a transitare su quel tratto stradale.
Si tratta di una interpretazione errata che rende illegittima l’ordinanza sindacale che inibisce il passaggio ai ricorrenti.
In prossimità della trattazione del merito, i ricorrenti, il Comune di Canale Monterano, la Regione Lazio hanno depositato memorie, insistendo nelle loro rispettive posizioni.
Con ricorso RG n. 6900/2007, il Comune di Canale Monterano ha inteso censurare l’intera attività del Commissario ad acta nominato dalla Sezione per procedere all’esecuzione delle ordinanze nn. 1105/2006 e 320/2007 rese nell’ambito della precedente impugnativa rubricata al numero di RG 1997/2006.
In particolare, con il ricorso introduttivo del giudizio, l’amministrazione comunale ha impugnato per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, l’ordinanza del Commissario ad acta del 26 giugno 2007, unitamente alle risultanze della conferenza di servizi del 1° giugno 2007 e agli altri accertamenti istruttori per elusione ed inesatta applicazione delle ordinanze del TAR Lazio, Sez. II Ter, nn. 1105/2006 e 320/2007.
Con la predetta ordinanza, il Commissario ad acta ha autorizzato la società A. a comunicare il nominativo della Ditta che avrebbe eseguito i lavori di messa in sicurezza della strada "Ponte Antico" e ha dichiarato la disponibilità a concedere permessi per il transito a coloro che ne avessero fatto richiesta per esigenze lavorative.
Avverso tale ordinanza, il Comune di Canale Monterano ha proposto le seguenti censure:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e 37 della legge n. 1034 del 1971, dell’art. 27, comma 1, del R.D. n. 1054 del 1024, delle ordinanze del TAR Lazio nn. 1105/2006 e 320/2007 e del Consiglio di Stato, sez. V, 8 maggio 2007 n. 2296; eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento di funzione; incompetenza; erronea esecuzione delle ordinanze del Tar Lazio.
Le ordinanze del TAR Lazio nn. 1105/2006 e 320/2007 hanno disposto che il Commissario ad acta portasse a compimento il procedimento di definizione degli interventi di messa in sicurezza della strada di che trattasi, ma nulla hanno previsto con riferimento al regime di transito, né avrebbero potuto in ragione dei riconosciuti fenomeni di collassamento del relativo costone sovrastante.
Il predetto Commissario ha, invece, regolato il regime di transito della strada "Ponte Antico" preannunciando il rilascio di apposite autorizzazioni prima, addirittura, della realizzazione degli interventi di messa in sicurezza del tratto stradale.
L’esecuzione delle predette ordinanze cautelari non rispetta, quindi, il contenuto delle pronunce del giudice;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 54 del D.lgs n. 267 del 2000, delle leggi regionali nn. 29 del 1987, n. 79 del 1988, n. 29 del 1997 e n. 39 del 2002dell’art. 27, comma 1, del R.D. n. 1054 del 1024; delle ordinanze del TAR Lazio nn. 1105/2006 e 320/2007 e del Consiglio di Stato, sez. V, 8 maggio 2007 n. 2296; eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, della falsità dei presupposti, del travisamento dei fatti, della motivazione perplessa e contraddittoria e dello sviamento di funzione; erronea esecuzione delle ordinanze del Tar Lazio.
Oltre alla non corretta esecuzione delle ordinanze del Tar Lazio, va altresì aggiunto che le predette pronunce giurisdizionali del Tribunale non hanno comunque sospeso l’esecuzione dell’ordinanza n. 915 del 23 dicembre 2005 (impugnata dalla società A. con il ricorso introduttivo RG n. 1997/2006) che ha imposto il divieto di transito sulla strada di che trattasi.
Il Commissario ad acta non aveva quindi il potere di disattendere un ordine non sospeso dal giudice.
3) violazione e falsa applicazione del D.lgs n. 258 del 1992, del DPR n. 495 del 2002, della L.R. n. 72 del 1980; della Delibera di Giunta Regionale n. 259 del 1997, degli artt. 21 e 37 della legge n. 1034 del 1971; dell’art. 27, comma 1, del R.D. n. 1054 del 1024; delle ordinanze del TAR Lazio nn. 1105/2006 e 320/2007 e del Consiglio di Stato, sez. V, 8 maggio 2007 n. 2296; eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, della falsità dei presupposti, del travisamento dei fatti, della motivazione omessa e dello sviamento di funzione; erronea esecuzione delle ordinanze del Tar Lazio.
Non risulta, peraltro, sospesa l’esecuzione della delibera comunale n. 35/2006 che ha declassificato la strada "Ponte Antico", il che fa apparire paradossale il fatto che il Commissario ad acta abbia dato inizio alle attività di messa in sicurezza di una strada destinata al naturale rimboschimento;
4) violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., della legge n. 241 del 1990, delle norme della UE in materia di affidamento dei lavori pubblici; degli artt. 21 e 37 della legge n. 1034 del 1971; dell’art. 27, comma 1, del R.D. n. 1054 del 1024; delle ordinanze del TAR Lazio nn. 1105/2006 e 320/2007 e del Consiglio di Stato, sez. V, 8 maggio 2007 n. 2296; eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, della falsità dei presupposti, del travisamento dei fatti, della motivazione omessa e dello sviamento di funzione; erronea esecuzione delle ordinanze del Tar Lazio.
Il Commissario ad acta, nella scelta della ditta che avrebbe dovuto realizzare i lavori, doveva attivare le procedure ad evidenza pubblica previste dalla normativa vigente in materia e non rimettere alla società A. l’indicazione dell’impresa che avrebbe eseguito le opere di messa in sicurezza della strada in argomento.
Con motivi aggiunti notificati nel mese di agosto 2007, il Comune di Canale Monterano ha altresì impugnato, per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, l’ordinanza del 30 luglio 2007 con cui il Commissario ad acta ha autorizzato alcuni soggetti (soci, collaboratori e dipendenti) della società A.S.P. a transitare sulla strada "Ponte Antico".
Avverso tale atto, il Comune ha proposto censure analoghe a quelle contenute nel ricorso introduttivo del giudizio (RG n. 6900/2007).
Si sono costituiti in giudizio la Regione Lazio, l’Università Agraria di Canale Monterano, la società A.S.P. e i signori R..
La Regione Lazio ha chiesto l’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti mentre l’Università Agraria di Canale Monterano, la società A.S.P. e i signori R. hanno, dapprima, eccepito l’inammissibilità dell’impugnativa per diversi motivi (carenza di legittimazione del Comune e mancata impugnazione in via incidentale nel ricorso RG n. 1997/2006) e chiedendone, comunque, il rigetto perché infondati nel merito.
È intervenuta I la Riserva Naturale regionale Monterano, insistendo per l’accoglimento delle impugnative.
Con ordinanza n. 4602 del 10 ottobre 2007, è stata respinta la domanda di sospensiva.
Con ulteriori motivi aggiunti dell’ottobre 2009, il Comune di Canale Monterano ha, poi, impugnato per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, l’ordinanza del 3 settembre 2009 con cui il Commissario ad acta, dopo il parere sfavorevole della Conferenza di servizi convocata dal predetto organo in data 16 aprile 2009 (composta dal Commissario ad acta, dal Comune di Canale Monterano, dalla Regione Lazio, dalla Riserva naturale regionale di Canale Monterano, dall’Università agraria di Canale Monterano, dal Ministero dei Beni culturali, dall’Autorità bacini regionali e dalla Provincia di Roma), ha autorizzato la società A. a realizzare gli interventi per rendere carrabile la strada di "Ponte Antico".
Avverso tale atto, l’amministrazione comunale ha proposto le seguenti censure:
1) violazione dell’art. 9 Cost., della direttiva 92/43/CE; violazione dell’art. 5 del DPR n. 357 del 1997 e della L.R. n. 24 del 1998; violazione dell’art. 146 del D.lgs n. 42 del 2004; violazione del comma C) allegato A) della DGR n. 534/2006; violazione delle ordinanze del TAR Lazio nn. 1105/2006 e 320/2007 e del Consiglio di Stato, sez. V, 8 maggio 2007 n. 2296; eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, della falsità dei presupposti e dello sviamento di funzione; difetto di motivazione.
Il Commissario ad acta ha qualificato le opere di che trattasi di manutenzione ordinaria in maniera tale da eludere le disposizioni comunitarie, nazionali e regionali in materia ambientale e paesaggistica.
Le opere di che trattasi, invero, insistono in un ambito territoriale di interesse comunitario (la Riserva naturale regionale di Canale Monterano inserita nella zona protetta – ZPS – facente parte della rete "Natura 2000" di interesse comunitario) e devono essere quindi previamente sottoposte alla valutazione di incidenza prevista dall’art. 5 della Direttiva ambiente e dall’art. 5 del DPR n. 357/1997.
Del resto, le opere di che trattasi (ovvero canalette di scolo, condutture in ferro interrate per il passaggio dell’acqua, rifacimento del piano stradale con apposizione di segnaletica) hanno natura di manutenzione straordinaria che, oltre ad essere state bocciate in sede di conferenza di servizi del 16 aprile 2009, necessitano della predetta valutazione di incidenza ambientale.
Altresì, i predetti interventi, ai sensi dell’allora vigente D.lgs n. 42 del 2004, avrebbero dovuto essere sottoposti alla verifica di compatibilità da parte della Sovrintendenza per i beni e le attività culturali;
2) violazione dell’art. 13 della legge n. 394 del 1991; violazione dell’art. 28 della L.R. Lazio n. 29 del 1997; eccesso di potere sotto il profilo della falsità dei presupposti e difetto di istruttoria; difetto di motivazione.
Il Commissario ad acta ha altresì autorizzato la società A. a realizzare i predetti interventi senza la preventiva presentazione di un progetto sulla base del quale valutare l’entità e la natura delle opere di che trattasi.
Hanno depositato memorie la Regione Lazio, la Riserva naturale regionale di Canale Monterano, l’Università Agraria di Canale Monterano, la società A.S.P. e i signori R., insistendo nelle posizioni già illustrate in sede di costituzione nel ricorso in esame (RG n. 6900/2007).
Con ordinanza n. 5201 dell’11 novembre 2009, è stata nuovamente respinta la domanda cautelare, riformata tuttavia in appello dal Consiglio di Stato, sez. V, con ord. n. 976 del 3 marzo 2010 sul presupposto che l’utilizzo della pista forestale avrebbe potuto "pregiudicare l’interesse di protezione del bene".
Con l’ultimo atto di motivi aggiunti del marzo 2010, il Comune di Canale Monterano ha, infine, impugnato per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, l’ ordinanza del 26 marzo 2010 con cui il Commissario ad acta ha autorizzato la società A. a concludere i lavori di messa in sicurezza della strada "Ponte Antico" (quelli relativi al costone), da sottoporre poi al controllo del Provveditore alle opere pubbliche di Roma (ing. V.R.).
Al riguardo, l’amministrazione comunale ha proposto la seguente censura:
– violazione dell’ordinanza n. 976 del 3 marzo 2010 del Consiglio di Stato; assoluto difetto dei presupposti e sviamento di funzione.
Il Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 976/2010, ha inibito al Commissario ad acta la possibilità di far eseguire le opere di messa in sicurezza della strada "Ponte Antico", nel senso proposto dalla società A..
L’ordinanza impugnata si pone, quindi, in contrasto con quanto disposto dal giudice di appello.
Anche con riferimento ai motivi aggiunti del marzo 2010, hanno depositato memorie la Riserva naturale regionale di Canale Monterano, l’Università Agraria di Canale Monterano, la società A.S.P. e i signori R. insistendo nelle posizioni già illustrate in sede di costituzione nel ricorso in esame (RG n. 6900/2007).
Con ordinanza n. 1579/2010 (confermata in appello dal Consiglio di Stato, sez. VI, con ord. n. 3514 del 22 luglio 2010), richiamata anche con riferimento al ricorso RG n. 1997/2006, la Sezione ha sospeso l’esecuzione delle ordinanze emesse dal Commissario ad acta e ha disposto, in particolare, una verificazione al Ministero dell’Ambiente che accertasse, tra l’altro, la reale incidenza sull’ambiente degli interventi di messa in sicurezza proposti ed in parte realizzati dalla società A.S.P. (esito della verificazione, come detto, depositata in giudizio in data 27 ottobre 2010).
In prossimità della trattazione del merito di entrambe le impugnative, le parti hanno depositato memorie, insistendo ancora nelle loro rispettive conclusioni.
Alla pubblica udienza del 2 febbraio 2011, dopo la discussione delle parti, le cause sono state trattenute dal Collegio per la decisione.
Motivi della decisione
1. Va, anzitutto, disposta, ai sensi dell’art. 70 del D.lgs 2 luglio 2010 n. 104, la riunione dei ricorsi RG n. 1997/2006 e n. 6900/2007, per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva, come del resto già indicato nell’ordinanza della Sezione n. 1579/2010.
2. La vicenda contenziosa riguarda l’utilizzo della strada denominata "Ponte Antico" ricompresa nel Comune di Canale Monterano che, nel corso degli anni (a partire dall’anno 2000), è stata oggetto di varie ordinanze (principalmente) comunali che, da un lato, hanno inibito l’accesso a tutti i soggetti interessati e, dall’altro, hanno ammesso al transito i ricorrenti ed il personale dell’Università Agraria di Canale Monterano e, poi, autorizzato le due parti citate ad effettuare lavori di manutenzione del tratto stradale (poi, però, sospesi).
Va, altresì, osservato che, come emerge dalla relazione redatta su incarico della Sezione (ordinanza n. 1579/2010) dai tecnici del Ministero dell’Ambiente, della tutela del Territorio e del mare:
– la strada "Ponte Antico" ha una estensione di circa 1600 ml;
– a parte i primi 150 metri (a partire cioè dal cancello di ingresso del percorso), il tratto stradale è ricompreso nel perimetro della Riserva naturale regionale Monterano;
– la stessa strada è sottoposta al vincolo idrogeologico di cui al R.D.L. 30 dicembre 1923 n. 3267 ed è inserita nel Piano stralcio per l’assetto idrogeologico quale area tutelata per "pericolo di frane A".
Va, poi, precisato che, sebbene non sia chiara la titolarità della strada in argomento (che l’Università agraria di Canale Monterano ritiene di sua proprietà), ciò che non può essere messo in dubbio è che il percorso di che trattasi è destinato ad un uso pubblico, anche in relazione al fatto che è asservito al regime degli usi civici.
Non risulta, poi, smentito che la strada "Ponte Antico" sia l’unica via per accedere al terreno di circa 1500 mq (di consistenza boschiva) di proprietà dei ricorrenti signori R.G. e R.M.C. mentre, con riferimento a quello di cui è titolare la società A.S.P. (dell’ampiezza di circa 650 ettari dove viene condotta un’attività agricola di allevamento di bestiame e coltivazione di uva, ulivi e alberi da frutto), tale via di accesso (la strada "Ponte Antico") è più agevole rispetto all’altra strada utilizzabile (denominata "La Bandita"), la quale, oltre ad essere meno diretta, ha anch’essa problemi di percorribilità e sicurezza.
Ad ogni modo, come detto, la strada denominata "Ponte Antico" è stata oggetto di diverse ordinanze emesse sia dai vari Sindaci che si sono succeduti nell’incarico, sia dalla stessa Università Agraria di Canale Monterano e, anche, dalla Riserva Naturale regionale.
In particolare:
– con ordinanze sindacali nn. 494/2000, 517/2000, 775/2003 e 816/2004, il Comune di Canale Monterano ha inibito l’accesso, la sosta e la circolazione lungo la strada "Ponte Antico";
– con ordinanza 829 del 16 luglio 2004 (dopo la n. 816/2004 del 18 maggio 2004), l’amministrazione comunale ha autorizzato i ricorrenti e tutti coloro che avevano interesse nell’area di che trattasi ad accedere alla strada ed anche al tratto che si trasforma in pista forestale (denominata "Ponte antico Scalette", che costeggia la proprietà della società A.S.P.);
– la stessa Università Agraria di Canale Monterano, con delibera n. 2 del 7 gennaio 2004, sulla base di quanto disposto dal Comune di Canale Monterano con provvedimento n. 775 del 24 dicembre 2003 (che ordinava all’Università di provvedere alla manutenzione ordinaria della strada "Ponte Antico"), ha autorizzato la società A.S.P. ad effettuare una serie di interventi (ben specificati) di messa in sicurezza del tratto viario interessato (lavori poi sospesi dal Comune con ordinanza n. 783 del 27 gennaio 2004);
– infine, la Riserva naturale regionale di Canale Monterano, con nota n. 1428 del 15 settembre 2004, ha concesso all’Università agraria ed alla società A., in accordo con il Comune di Canale Monterano, il nulla osta, ai fini ambientali e paesaggistici, all’effettuazione di interventi di messa in sicurezza della strada in argomento (aventi ad oggetto l’apposizione e l’assestamento di pezzate di tufo locale).
2.1 Ciò detto, può passarsi all’esame del merito delle censure contenute nel ricorso RG n. 1997/2006.
2.2 In particolare, con il gravame introduttivo del giudizio, i ricorrenti (la società A. ed i signori R.) hanno impugnato l’ultima (in ordine di tempo) ordinanza contingibile ed urgente n. 915 del 23 dicembre 2005 del Commissario straordinario del Comune di Canale Monterano, recante il divieto assoluto di circolazione, sosta e parcheggio lungo la strada comunale Ponte Antico, dal trivio con le strade comunali Vicolo Pozzo Tufo e Monterano vecchio, fino alla località Casa Mola della Cava.
Al riguardo, il Collegio ritiene che, proprio alla luce della evoluzione della vicenda e dei provvedimenti di contenuto non uniforme riportati al precedente punto 2., abbia carattere assorbente la seconda censura con cui i ricorrenti lamentano che l’ordinanza impugnata sia stata adottata in assenza dei requisiti di gravità e pericolo previsti dall’art. 54 del D.lgs n. 267 del 2000.
È affermazione costante in giurisprudenza che il potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti presuppone la necessità di provvedere in via d’urgenza con strumenti extra ordinem per far fronte a situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile di pericolo attuale ed imminente per l’incolumità pubblica, cui non si può provvedere con gli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento (ex plurimis: Cons. St., Ad. Plen., 30 luglio 2007, n. 10; sez. V, 28 maggio 2007, n. 2109; sez. II, 24 ottobre 2007, n. 2210).
Nel caso di specie, non sussistono i presupposti sopra sintetizzati atteso che la situazione della strada "Ponte Antico" è all’attenzione del Comune di Canale Monterano quantomeno dall’anno 2000, momento dal quale l’amministrazione resistente ha cominciato ad adottare provvedimenti che, da un lato, hanno inibito la circolazione ma, dall’altro, hanno anche autorizzato il transito e la realizzazione di opere di messa in sicurezza del percorso di che trattasi, sebbene con le modalità proposte dalla società A. e dall’Università agraria.
Al riguardo, assume rilievo osservare che, con riferimento alla realizzazione delle opere di messa in sicurezza, il Comune di Canale Monterano, dapprima (nel dicembre 2003), ha ordinato all’Università agraria di provvedere all’avvio dei lavori di messa in sicurezza, ma subito dopo ne ha disposto la sospensione, perché ritenuti contrari alle previsioni contenute nel D.P.R. n. 380/2001.
Le proposte della società A. sono state, peraltro, supportate da relazioni di fattibilità di tecnici le cui risultanze, però, sono state dapprima accolte dal Comune resistente e, poi, non ritenute sufficienti tanto da ordinare la sospensione dei lavori.
Tale condotta del Comune resistente, oltre ad essere indicativa del fatto che la situazione della strada "Ponte Antico" era nota da tempo all’amministrazione, fa emergere il dubbio che interventi per migliorare le condizioni del percorso avrebbero potuto essere realizzati, anche se necessariamente preceduti da apposita ed approfondita istruttoria da effettuare in concreto.
Ed invero, nulla emerge dagli atti circa l’impossibilità di effettuare alcun tipo di intervento sul percorso in argomento: ciò risulta comprovato dal fatto che, come detto in precedenza, il Comune, sulla base di una incompleta istruttoria sul punto, ha comunque autorizzato, in un’occasione, una serie di interventi specifici sul tratto stradale di "Ponte Antico".
Questa circostanza e quanto emerge comunque dal contenuto delle ordinanze adottate nel tempo dal Comune resistente non consentono di ritenere che la situazione della viabilità della strada "Ponte Antico", seppure da sempre nota, sia stata affrontata in modo esaustivo o comunque tale da fornire una risposta definitiva sul punto attraverso la redazione di un progetto di interventi compatibili con la effettiva situazione dei luoghi ovvero, sempre dopo una approfondita indagine, con il riconoscimento dell’impossibilità di effettuare interventi di alcun tipo tanto da decidere di lasciare, in via definitiva, intercluso il passaggio nella strada di che trattasi.
In sintesi, quindi, si può ritenere che:
– la situazione della strada era nota da tempo all’amministrazione comunale;
– nel corso degli anni, si è tentato di dare una soluzione ai problemi di viabilità e di sicurezza del tratto stradale, anche in ragione degli interessi dei ricorrenti e della stessa Università Agraria;
– infine, l’amministrazione, senza aver effettuato alcun reale approfondimento istruttorio per trovare le soluzioni più idonee, ha deciso di inibire in via definitiva e senza limiti di tempo la circolazione sulla strada "Ponte Antico".
Né, poi, si ha notizia che, dall’anno 2000 fino al momento dell’adozione dell’ordinanza n. 915 nel dicembre 2005 (né ciò risulta dalle premesse del provvedimento impugnato), siano intervenuti cambiamenti tali da far precipitare le condizioni del percorso in una situazione di natura eccezionale ed imprevedibile di pericolo attuale ed imminente per l’incolumità pubblica tale da giustificare un blocco totale della transibilità e della stessa utilizzabilità della strada.
A ciò si aggiunga che l’amministrazione comunale, da quanto emerge dalla successione di ordinanze emanate dal 2000 in poi e dal fatto che, nel mese di marzo 2006, era in corso una conferenza di servizi sul punto tra Riserva Naturale, Comune, Provincia e Regione (cfr memoria del 16 marzo 2006 del Comune di Canale Monterano), ha tentato o stava tentando di risolvere la situazione di insicurezza della strada "Ponte Antico", il che fa ritenere che non si può escludere, a priori, la percorribilità di soluzioni alternative al blocco totale della viabilità.
Del resto, la ricerca di soluzioni alternative che contemplino la messa in sicurezza della strada "Ponte Antico" si rivela necessaria anche per contemperare le esigenze della Università agraria e degli stessi ricorrenti i cui terreni sono, l’uno, intercluso (quello più piccolo dei signori R.) e l’altro difficilmente raggiungibile da altre strade.
2.3 In ragione di ciò e considerato altresì che l’ordinanza che vieta il transito, la circolazione e la sosta lungo la strada in argomento non reca neanche un termine entro il quale trovare soluzioni definitive al problema della messa in sicurezza del percorso, convince il Collegio del fatto che il provvedimento impugnato (n. 915 del 2005) è illegittimo in quanto adottato in assenza dei presupposti previsti dall’art. 54 del D.lgs n. 267 del 2000.
2.4 Ciò posto e previo assorbimento delle ulteriori censure dedotte dai ricorrenti, il ricorso introduttivo del giudizio va accolto con conseguente annullamento dell’ordinanza n. 915 del 23 dicembre 2005.
3. Le medesime considerazioni valgono con riferimento alla delibera del Consiglio comunale di Canale Monterano n. 35 del 23 dicembre 2006 con cui è stata disposta la declassificazione della strada Ponte Antico dal trivio con le strade comunali Vicolo Pozzo Tufo e Monterano vecchio, fino al guado sul fiume Mignone, per la sua naturalizzazione fino al completo rimboschimento (delibera impugnata dai ricorrenti con i motivi aggiunti depositati in giudizio il 5 febbraio 2007).
3.1 Anche in questo caso, può essere anticipato l’esame della seconda doglianza contenuta nei motivi aggiunti (secondo cui il provvedimento di declassificazione sarebbe viziato sotto il profilo dello sviamento, del travisamento dei fatti, dell’erroneità dei presupposti e della contraddittorietà) che, in effetti, in ragione della sua fondatezza, riveste carattere assorbente rispetto alle altre censure.
3.2 Ed invero, riprendendo quanto già esposto al precedente punto 2., ciò che emerge dalle premesse del provvedimento di declassificazione della strada "Ponte Antico" è la volontà di ricercare la soluzione più immediata per evitare di effettuare un concreto approfondimento sulle tipologie di interventi necessari per la messa in sicurezza della strada in argomento.
Non può, infatti, non assumere rilievo il fatto che, a fronte di un’ordinanza propulsiva del Tribunale (n. 1105/2006) che ordinava al Comune di portare a compimento il procedimento di messa in sicurezza della strada, la stessa amministrazione, sulla base di pareri (anch’essi non approfonditi) resi da organi competenti in materia ambientale, ha escluso in via definitiva la possibilità di effettuare interventi sull’area di che trattasi.
Eppure, nelle stesse premesse del provvedimento impugnato, dopo che l’amministrazione ha riconosciuto la natura pubblica della strada "Ponte Antico", emerge che interventi di messa in sicurezza erano ipotizzabili anche se avrebbero richiesto un rilevante esborso economico.
A fronte di tale osservazione, pur in astratto condivisibile, non può sottacersi che il Comune di Canale Monterano, di sua iniziativa, non ha mai avanzato una proposta concreta sugli interventi di messa in sicurezza, attraverso la simultanea consultazione di tutti i soggetti istituzionali competenti nel settore oggetto di tutela, né ha ipotizzato l’ammontare dei costi necessari per realizzare un intervento compatibile con la situazione dei luoghi.
Ed invero, il Comune resistente si è limitato, negli anni, a recepire le indicazioni dei soggetti interessati (ricorrenti ed Università agraria) e ad autorizzare (se non addirittura a sollecitare), in un primo momento, gli interventi di messa in sicurezza dagli stessi proposti e, poi, a inibirne la realizzazione sulla base di veti incrociati basati sull’inidoneità delle opere; ciò senza mai proporre soluzioni alternative compatibili con i luoghi e tentare, quindi, di contemperare le legittime ma contrapposte esigenze delle parti (non può, invero, dimenticarsi che, nel caso del piccolo fondo dei signori R., seppure adibito a bosco, il divieto di transito determina l’interclusione del terreno).
3.3 A ciò deve aggiungersi che il provvedimento di declassificazione di una strada comunque avente natura pubblica, sebbene abbia natura costitutiva, si prefigge la finalità di prendere atto di una situazione che si è ormai consolidata nel tempo tanto da far ritenere la precedente classificazione non più attuale.
Ciò che si vuole dire è che le eventuali difficoltà, come nel caso di specie, di trovare soluzioni adeguate per mettere in sicurezza un tratto stradale, anche in ragione del rilevante impatto economico che ne deriverebbe, non giustificano l’adozione di un provvedimento di declassificazione come quello impugnato, soprattutto nel caso in cui non si sia tentato di individuare, in concreto, gli interventi più idonei compatibili con i luoghi, quantificando (anche solo presuntivamente) i relativi costi.
In assenza di tali indicazioni e del fatto che il passaggio nella strada di che trattasi, peraltro autorizzato dal Comune negli anni precedenti, risponde ad interessi di non scarso rilievo ed importanza per i ricorrenti e per la stessa Università agraria, fa ritenere che la finalità perseguita dall’amministrazione resistente non sia stata quella di prendere atto di una situazione ormai irreversibile del percorso in argomento, bensì di trovare la soluzione meno dispendiosa ed impegnativa, eludendo così la finalità tipica del procedimento di declassificazione delle strade.
3.4 Ciò posto, anche i motivi aggiunti depositati in giudizio il 5 febbraio 2007 vanno accolti con conseguente annullamento della delibera C.C. n. 35/2006.
4. Con i motivi aggiunti depositati in giudizio il 15 febbraio 2008, poi, i ricorrenti hanno impugnato il provvedimento n. 216016/29/00 del 30 novembre 2007 con cui la Direzione regionale ambiente della Regione Lazio ha rappresentato che il progetto di messa in sicurezza della strada "Ponte Antico" redatto dalla Società A.S.P. avrebbe dovuto essere sottoposto alla preventiva procedura di valutazione di incidenza ambientale.
4.1 Al riguardo, va osservato quanto segue:
– con ordinanza della Sezione n. 320/2007, è stato nominato commissario ad acta il Dott. Roberto Scotto al fine di dare esecuzione all’ordine contenuto nella precedente ord. n. 1105/2006 (ovvero di portare a compimento il procedimento di definizione degli interventi necessari alla messa in sicurezza della strada "Ponte Antico" per il tratto interessato dai fenomeni di collassamento del relativo costone sovrastante);
– con una serie di ordinanze (in particolare, del luglio 2007, del 3 settembre 2009 e del 26 marzo 2010, impugnate o reclamate dal Comune di Canale Monterano con apposite istanze presentate nel ricorso RG n. 1997/2006 e con il gravame RG n. 6900/2007), il Commissario ad acta, con l’ausilio tecnico dell’Ing. Rapisarda (allora Provveditore delle opere pubbliche di Roma), ha dapprima autorizzato i ricorrenti a transitare sulla strada di "Ponte Antico" e, poi, a realizzare gli interventi di messa in sicurezza proposti a suo tempo dalla stessa società A.S.P.;
– dapprima, sono stati realizzati interventi sul fondo stradale (sulla base dell’ordinanza del 3 settembre 2009) e, poi, con ordinanza del 26 marzo 2010, la società A. è stata autorizzata a realizzare gli interventi sui costoni di roccia (in particolare, il disgaggio degli elementi rocciosi in precario equilibrio, la stesura e l’ancoraggio, ove necessario, di una rete metallica e la disposizione di viminate spondali in legno);
– con ordinanza n. 1579 del 13 aprile 2010, la Sezione ha sospeso l’esecuzione di tali interventi (nonché i provvedimenti che avevano autorizzato il transito sulla strada) in attesa di conoscere l’esito della verificazione affidata ad esperti del Ministero dell’Ambiente circa, in particolare, la natura e la compatibilità degli interventi di messa in sicurezza già ultimati o in attesa di essere realizzati dalla società A.S.P..
4.2 La relazione dei tecnici del Ministero dell’Ambiente, depositata in giudizio nel mese di ottobre 2010, ha evidenziato che:
– gli interventi realizzati nel primo tratto di 400 metri sul fondo stradale vanno considerati, in parte, di manutenzione ordinaria (sistemazione fondo stradale, risagomatura cunette) e, per il resto, di natura straordinaria (staccionata, recinzione, cunette di scolo e attraversamento sede stradale);
– gli stessi interventi che hanno interessato il restante tratto di strada (di circa 1300 ml) vanno considerati di nuova costruzione, seppure di modesta entità, in quanto quel tratto deve essere considerato una pista forestale;
– anche le altre opere, seppure limitate, riguardanti i versanti rocciosi (in frana) non possono essere considerate opere di manutenzione ordinaria o straordinaria;
– tutti gli interventi contemplati nel progetto della società A., proprio perché interessano un ambito sottoposto a vincoli e tutele ambientali, non sono stati preceduti da adeguati studi geomorfologici, né sottoposti alla procedura di valutazione di incidenza ambientale;
– peraltro, le opere contemplate nel progetto sono parziali e comunque tali da non garantire una reale messa in sicurezza dell’intero tratto stradale (ad es, la sistemazione delle pareti in frana riportate sul PAI).
4.3 Ciò posto, non avendo motivi per disattendere le puntuali osservazioni fornite dai tecnici del Ministero dell’Ambiente, non può non concludersi per la legittimità del provvedimento regionale del 30 novembre 2007 con cui è stata rappresentata l’esigenza di sottoporre il progetto della società A. alla previa valutazione di incidenza ambientale, in ragione della natura degli interventi proposti (solo in minima parte di manutenzione ordinaria, secondo quanto riconosciuto nella relazione ministeriale).
Né può dirsi che la nota regionale si pone in contrasto con le ordinanze della Sezione n. 1105/2006 e 320/2007 posto che, in quelle sedi, il Tribunale ha ordinato all’amministrazione di concludere il procedimento di definizione degli interventi di messa in sicurezza, nell’intento di stimolare il Comune ad assumere la responsabilità della situazione ed individuare, in concreto, i necessari interventi di messa in sicurezza da realizzare, anche, con la partecipazione e con la disponibilità (mai negata) dei ricorrenti.
Il contenuto delle predette ordinanze non esclude, quindi, che gli interventi a suo tempo proposti dalla società A. e valutati dal Comune resistente avrebbero potuto (e dovuto) essere previamente sottoposti alla valutazione di incidenza ambientale, di cui alla nota regionale.
4.4 Per tali ragioni, i motivi aggiunti del febbraio 2008 vanno respinti
5. Vanno, invece, dichiarati inammissibili i motivi aggiunti del luglio 2010 con cui i ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza sindacale n. 6 del 24 aprile 2010 che, in esecuzione dell’ordinanza cautelare della Sezione n. 1579/2010, ha imposto il divieto di transito nella strada "Ponte Antico".
È sufficiente, al riguardo, osservare che l’ordinanza impugnata n. 6 del 24 aprile 2010 costituisce la mera esecuzione di quanto già espressamente previsto nella ordinanza n. 1579/2010 con cui il Tribunale, per ragioni di sicurezza, ha sospeso l’esecuzione delle autorizzazioni concesse dal Commissario ad acta agli interessati per il tratto stradale di che trattasi.
Del resto, l’adozione del provvedimento comunale si rivela superfluo in quanto l’intento perseguito dal Comune di Canale Monterano era già stato raggiunto con l’ordinanza n. 1579/2010 del Tribunale, unica autorità che può sindacare i provvedimenti adottati dal Commissario ad acta.
In ragione di ciò, nessuna utilità può essere riconosciuta in capo ai ricorrenti dall’eventuale accoglimento dell’impugnativa posto che l’effetto sospensivo era già stato raggiunto con l’ordinanza della Sezione n. 1579/2010.
6. Può, ora, passarsi ad esaminare le doglianze mosse dal Comune di Canale Monterano avverso i provvedimenti emessi dal Commissario ad acta nominato con ordinanza n. 320/2007, al fine di dare esecuzione alle prescrizioni contenute nell’ordinanza n. 1105/2006.
6.1 Al riguardo, il Collegio ritiene di poter prescindere dalla questione dell’ammissibilità dei rimedi proposti dal Comune di Canale Monterano attraverso la proposizione del ricorso RG n. 6900/2007 (ed i relativi motivi aggiunti) posto che le medesime iniziative sono state avanzate con la presentazione di istanze di reclamo (incidente di esecuzione) nel ricorso RG n. 1997/2006.
6.2 Ciò premesso, va anzitutto considerato che il predetto commissario ad acta è stato nominato non in sede di giudizio di ottemperanza, che presuppone il passaggio in giudicato della decisione del giudice amministrativo (ora, art. 112 del D.lgs n. 104 del 2010), bensì per dare esecuzione ad un’ordinanza del Tribunale resa nell’ambito del giudizio cautelare che, come noto, non definisce il giudizio di cui è causa (ora, art. 59 del citato D.lgs n. 104 del 2010).
Ciò significa che, nella fattispecie in esame, si tratta di una ottemperanza "anomala" o "speciale" che non è resa, come detto, nell’ambito della giurisdizione di merito tipica del giudizio ora disciplinato dal citato art. 112 del D.lgs n. 104 del 2010 che consente al giudice amministrativo di nominare un commissario ad acta con poteri che possono anche arrivare a sostituirsi all’amministrazione con effetti conformativi del giudicato e, soprattutto, irreversibili sull’azione dell’amministrazione e dello stesso privato (sulla base di quanto previsto nella sentenza passata in giudicato).
Lo stesso effetto (irreversibile) non può essere fatto discendere dall’esecuzione di un’ordinanza cautelare, peraltro di natura propulsiva come quella per la quale è stato nominato un commissario ad acta (ord. n. 1105/2006 con cui è stato, in particolare, ordinato al Comune di Canale Monterano di portare a compimento il procedimento di definizione degli interventi necessari alla messa in sicurezza della strada "Ponte Antico" per il tratto interessato dai fenomeni di collassamento del relativo costone sovrastante), proprio perché la pronuncia cautelare, in ragione della sua natura provvisoria ed interinale, non ha l’effetto di definire il merito della controversia.
6.3 A ciò deve aggiungersi che, alla luce delle risultanze emerse dalla verificazione condotta dai tecnici del Ministero dell’Ambiente con riferimento agli interventi autorizzati dal commissario ad acta con le ordinanze del 3 settembre 2009 e del 26 marzo 2010, sono emerse una serie di criticità sintetizzate al precedente punto 4.2 (e che si richiamano integralmente in questa sede), tali da far ritenere la loro realizzazione non ammissibile nell’ambito della fase processuale durante la quale sono state autorizzate (di natura cautelare e, quindi, provvisoria).
Del resto, l’ordinanza n. 1105/2006, oltre ad avere natura propulsiva, ha un contenuto "prescrittivo" definito che, in effetti, il Commissario ad acta ha eseguito correttamente fino alla adozione delle ordinanze del 3 settembre 2009 e del 26 marzo 2010 ovvero fino a quando ha proceduto, nel giugno 2008, a convocare la conferenza di servizi per valutare, con gli enti interessati, il contenuto del progetto presentato dalla società A..
Ciò che si vuole dire è che le prescrizioni contenute nelle predette ordinanze del 3 settembre 2009 e del 26 marzo 2010 avrebbero potuto essere impartite solo dopo la definizione del merito della controversia, sulla base delle indicazioni conformative contenute nella decisione finale.
6.4 In ragione di quanto sopra dedotto, vanno quindi accolte le istanze di reclamo di settembre 2009 e marzo 2010 (il cui contenuto coincide con i motivi aggiunti al ricorso RG n. 6900/2007 depositati nel mese di ottobre 2009 e di marzo 2010) come va accolta quella di agosto 2007 relativa all’ordinanza del 30 luglio 2007 nella parte in cui gli interessati sono stati autorizzati al transito nel tratto stradale di che trattasi (coincidente con i motivi aggiunti al ricorso RG n. 6900/2007 depositati nel mese di agosto 2007).
Va invece respinta l’istanza di reclamo depositata nel ricorso RG n. 1997/2006 del luglio 2008 (avverso l’ordinanza del 20 giugno 2008 di convocazione della conferenza di servizi) mentre inammissibile può essere dichiarato il ricorso introduttivo del giudizio RG n. 6900/2007 con cui il Comune ha impugnato l’ordinanza commissariale del 26 giugno 2007, avendo la stessa natura meramente interlocutoria e le cui disposizioni sono state peraltro superate dalla fase successiva culminata con la convocazione della conferenza di servizi del 16 aprile 2009 che si è conclusa con un parere sfavorevole sulle misure proposte nel progetto di messa in sicurezza della società A.S.P..
7. In conclusione, previa riunione dei ricorsi in epigrafe, il Collegio così ritiene di disporre:
– accoglie nei sensi di cui in motivazione il ricorso introduttivo del giudizio RG n. 1997/2006 ed i motivi aggiunti del febbraio 2007 e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Commissario straordinario del Comune di Canale Monterano n. 915 del 23 dicembre 2005 e la delibera consiliare n. 35 del 23 dicembre 2006;
– respinge i motivi aggiunti al ricorso RG n. 1997/2006 del febbraio 2008 mentre dichiara inammissibili quelli depositati in giudizio nel mese di aprile 2010;
– accoglie le istanze di reclamo proposte nel ricorso RG n. 1997/2006 del settembre 2009 e del marzo 2010 (il cui contenuto coincide con i motivi aggiunti al ricorso RG n. 6900/2007 depositati nel mese di ottobre 2009 e di marzo 2010) come va accolta quella di agosto 2007 relativa all’ordinanza del 30 luglio 2007 nella sola parte in cui gli interessati sono stati autorizzati al transito nel tratto stradale di che trattasi (coincidente con i motivi aggiunti al ricorso RG n. 6900/2007 depositati nel mese di agosto 2007) e, per l’effetto, annulla le ordinanze commissariali del 30 luglio 2007, 3 settembre 2009 e 26 marzo 2010;
– respinge l’istanza di reclamo depositata nel ricorso RG n. 1997/2006 del luglio 2008 avverso l’ordinanza del 20 giugno 2008 di convocazione della conferenza di servizi;
– dichiara, pertanto, inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio RG n. 6900/2007 come anche i motivi aggiunti aventi analogo contenuto alle istanze di reclamo proposte nel gravame RG n. 1997/2006.
8. Il Collegio, in ragione dell’esito della controversia, ritiene opportuno, ai sensi dell’art. 34, comma 1 lett. e), del D.lgs 2 luglio 2010 n. 104, disporre le misure idonee ad assicurare, già in questa fase di giudizio, l’attuazione della presente pronuncia ed, in particolare:
– la Regione Lazio (Direzione regionale ambiente o altra unità con competenze in materia ambientale), in qualità di unità organizzativa responsabile dell’intero procedimento, entro 60 gg. dalla pubblicazione della presente sentenza, dovrà provvedere a redigere un apposito progetto, di concerto con tutti gli enti interessati (Provincia di Roma, Comune di Canale Monterano, Università agraria di Canale Monterano, Riserva naturale regionale di Canale Monterano, Ministero dell’Ambiente, della tutela del territorio e del Mare e Ministero per i beni e le attività culturali), che preveda la messa in sicurezza (fondo stradale e costoni rocciosi) della strada "Ponte Antico" interessata dai provvedimenti impugnati con i ricorsi in epigrafe, compatibilmente con le caratteristiche ambientali dell’area sintetizzate nella relazione redatta nel mese di ottobre 2010 dai tecnici incaricati dal Ministero dell’Ambiente, della tutela del territorio e del Mare (in esecuzione dell’ordinanza della Sezione n. 1579/2010);
– la Regione Lazio dovrà, altresì, indicare, in via presuntiva, i costi del predetto intervento e le possibili modalità di finanziamento e di realizzazione, anche attraverso la partecipazione volontaria dei ricorrenti;
– sempre la Regione Lazio, nel contemperamento delle diverse esigenze (di tutela ambientale e private dei ricorrenti), valuterà, altresì, di concerto con gli enti sopra citati, la percorribilità di soluzioni alternative alla messa in sicurezza della strada "Ponte Antico" (ad esempio, interventi di sistemazione della strada denominata "La Bandita") che siano in grado di garantire il raggiungimento del fondo intercluso dei signori R. e l’agevole utilizzo da parte della società A.;
– infine, ancora la Regione Lazio, di concerto con gli enti interessati, valuterà se sussistono le condizioni di sicurezza per autorizzare, in via temporanea, la società A.S.P., i signori R. e l’Università Agraria di Canale Monterano a transitare lungo la strada "Ponte Antico", nelle more della individuazione, della valutazione di fattibilità e della realizzazione degli interventi sul percorso di che trattasi. In caso contrario, la Regione Lazio sarà tenuta ad individuare una soluzione alternativa che consenta ai predetti soggetti di raggiungere, in sicurezza, i terreni e gli immobili di cui sono titolari.
La mancata esecuzione delle predette prescrizioni potrà essere fatta valere attraverso il rimedio previsto dall’art. 112 e ss. del D.lgs n. 104 del 2010.
9. Le spese di giudizio, attesa l’evoluzione della vicenda e l’esito del contenzioso, possono essere compensate integralmente tra le parti del giudizio.
Per quanto riguarda il compenso del Commissario ad acta – Dott. Roberto Scotto può essere confermato quanto già liquidato con l’ordinanza di nomina n. 320/2007, il cui importo viene posto a carico del Comune di Canale Monterano e della parte ricorrente, nella misura del 50% per ciascuno.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando, previa riunione dei ricorsi come in epigrafe proposti, così dispone:
– accoglie nei sensi di cui in motivazione il ricorso introduttivo del giudizio RG n. 1997/2006 ed i motivi aggiunti del febbraio 2007 e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Commissario straordinario del Comune di Canale Monterano n. 915 del 23 dicembre 2005 e la delibera consiliare n. 35 del 23 dicembre 2006;
– respinge i motivi aggiunti al ricorso RG n. 1997/2006 del febbraio 2008 mentre dichiara inammissibili quelli depositati in giudizio nel mese di aprile 2010;
– accoglie le istanze di reclamo proposte nel ricorso RG n. 1997/2006 del settembre 2009 e del marzo 2010 (il cui contenuto coincide con i motivi aggiunti al ricorso RG n. 6900/2007 depositati nel mese di ottobre 2009 e di marzo 2010), nonché quella di agosto 2007 relativa all’ordinanza del 30 luglio 2007 nella sola parte in cui gli interessati sono stati autorizzati al transito nel tratto stradale di che trattasi (coincidente con i motivi aggiunti al ricorso RG n. 6900/2007 depositati nel mese di agosto 2007) e, per l’effetto, annulla le ordinanze commissariali del 30 luglio 2007, 3 settembre 2009 e 26 marzo 2010;
– respinge l’istanza di reclamo depositata nel ricorso RG n. 1997/2006 del luglio 2008 avverso l’ordinanza del 20 giugno 2008 di convocazione della conferenza di servizi;
– dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio RG n. 6900/2007 come anche i motivi aggiunti aventi contenuto analogo alle istanze di reclamo proposte nel gravame RG n. 1997/2006;
– dispone, ai sensi dell’art. 34, comma 1 lett. e) del D.lgs 2 luglio 2010 n. 104, le misure indicate nel punto 8. della parte in diritto, al fine di assicurare l’attuazione delle prescrizioni contenute nella presente sentenza;
– compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio;
– con riferimento al compenso del Commissario ad acta – Dott. Roberto Scotto, conferma quanto già liquidato con l’ordinanza di nomina n. 320/2007, il cui importo (euro 1500,00) viene posto a carico del Comune di Canale Monterano e della parte ricorrente, nella misura del 50% per ciascuno.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Manda alla Segreteria di comunicare la presente sentenza alle parti e di inviare copia della stessa alla Regione Lazio, al Comune di Canale Monterano ed al Commissario ad acta – Dott. Roberto Scotto.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.