Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
I.- Come già esposto nella decisione interlocutoria n. 692 del 18.12.2009, il signor E.T.F. ha partecipato al concorso a 163 posti di dirigente nel ruolo del Ministero delle Finanze bandito con provvedimento D.D. del 2. 7.1997, pubblicato in G.U., 4° serie speciale, n. 53 del 8.7.1997, collocandosi nella graduatoria di merito in posizione di idoneo non vincitore.
L’interessato proponeva ricorso dinanzi al Tribunale civile di Roma in data 5 dicembre 2002 per ottenere l’annullamento in parte qua della graduatoria in relazione alla mancata attribuzione di punteggio per numerosi titoli dallo stesso asseritamente posseduti e non valutati dalla Commissione giudicatrice.
Il Tribunale di Roma, sezione 3° Lavoro, accoglieva parzialmente il ricorso relativamente ai titoli concernenti il superamento del corso della S.S.P.A. e la partecipazione al Corso Vanoni; gli atti venivano peraltro rimessi alla Commissione giudicatrice ai fini della concreta attribuzione del punteggio.
Successivamente, l’Amministrazione, in data 27.1.2005, depositava atto di appello alla Sezione Lavoro della Corte di appello di Roma.
Nelle more, il Ministero, ai fini dell’esecuzione della sentenza di primo grado, trasmetteva la documentazione concernente il F. alla ricostituita Commissione esaminatrice, nominata con decreto direttoriale 31.12.2002 n. 112400, al fine di procedere alla revisione, in ottemperanza alla pronuncia giurisdizionale, della valutazione dei titoli del ricorrente ed alla conseguente modifica della graduatoria di merito.
La suddetta Commissione, con verbale n. 6 del 18 marzo 2004, attribuiva al ricorrente ulteriori 2.50 punti per un totale complessivo di punti 11, di cui 8.50 già attribuiti dalla originaria Commissione giudicatrice, per un punteggio finale di 20.60, di cui 9.60 ottenuto per il colloquio.
Con successivo D.D. del 9 aprile 2004 il F. veniva collocato "in via provvisoria, in attesa dell’esito del formarsi del giudicato e fatti salvi gli effetti scaturenti dalla sentenza della Corte di cassazione n. 15403/2003 (sulla giurisdizione), nella graduatoria di merito tra i candidati Lanzafame Agata (168° posto) e Passavanti Luigi (169°)".
Avuto riguardo all’orientamento giurisprudenziale nel frattempo formatosi in relazione al medesimo concorso a seguito della precitata sentenza della Corte di cassazione, il F. impugnava dinanzi al giudice amministrativo di 1° grado il giudizio formulato dalla seconda Commissione in esecuzione della sentenza del giudice del lavoro, riproponendo nel contempo, in toto, i motivi di gravame già esaminati dal giudice ordinario e solo in parte accolti dallo stesso, chiedendo l’annullamento della originaria graduatoria, sostenendo che al giudice amministrativo spetterebbe anche l’esame ex novo dell’intera vicenda contenziosa sulla quale si era pronunciato il giudice ordinario; a tal fine invocava il riconoscimento dell’errore scusabile.
Con sentenza n. 1825 del 2005 il Tribunale amministrativo regionale del Lazio sospendeva i giudizi (riuniti) proposti dal ricorrente in attesa che il giudice ordinario, nella veste di Corte d’appello, confermasse o meno la giurisdizione in ordine alla controversia, per come dichiarato dal giudice del lavoro di prima istanza.
La Corte d’appello di Roma, Sezione Lavoro, con sentenza del 30 gennaio 2007, dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sulle domande proposte dal F.; l’interessato riassumeva quindi i giudizi riuniti e sospesi dinanzi al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 297 c.p.c..
Sosteneva il ricorrente che nella valutazione dei titoli non gli sarebbero stati attribuiti correttamente i relativi punteggi, anche in ragione della mancata valutazione di alcuni documenti presentati con la domanda di partecipazione. In particolare, chiedeva il riconoscimento dei seguenti titoli:
a) attestato del corso svoltosi presso la Scuola superiore della P.A. in quanto assimilabile ad ogni effetto di legge ad un corso postuniversitario (già riesaminato dalla ricostituita Commissione in seguito alla sentenza del Tribunale del lavoro di Roma);
b) attestato del superamento del concorso presso la Scuola superiore di Stato (già riesaminato dalla Commissione sub a) a seguito della predetta sentenza;
c) svolgimento dell’attività di coordinatore del servizio appuramento e contenzioso dal 13 giugno 1984 al 31 dicembre 1988;
d) attestato di lingua inglese relativo al corso svoltosi dal 15 ottobre 1973 al 30 maggio 1974 e rilasciato dall’Istituto paritario San Leone Magno;
e) titoli relativi a pubblicazioni con riferimento a 42 articoli apparsi nel periodico economicofinanziario "Italicum";
f) esercizio di funzioni di direzione non rientranti nell’area dirigenziale;
g) attestato relativo ad un corso di aggiornamento svoltosi presso la Scuola centrale tributaria Ezio Vanoni;
h) attività di verifica come caponucleo di verifiche esterne di grandi dimensioni;
i) funzioni di coordinatore presso il Servizio accertamento per gli anni 19931995, in qualità di vicecaporeparto.
Affermata la sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’errore scusabile, il T.A.R. adito, con sentenza n. 2871/2008, riteneva parzialmente fondati i ricorsi, con specifico riferimento alla mancata attribuzione del punteggio per:
– la frequenza al corso di inglese presso l’Istituto paritario San Leone Magno;
– lo svolgimento delle funzioni di coordinatore presso il Servizio accertamento in qualità di vicecaporeparto.
Demandava quindi all’Amministrazione di rivalutare i titoli di cui sopra, assegnando il corrispondente punteggio e provvedendo alla conseguente modifica della graduatoria.
II.- Avverso la pronuncia di primo grado propone ricorso parziale in appello il F. con esposizione (anche in memoria) alquanto diffusa, in buona parte intesa ad affermare pretese diversità di trattamento rispetto ad altri candidati, e che richiederebbe una conclusiva illustrazione connotata da una diretta indicazione riepilogativa degli specifici punti e profili di censura alla sentenza gravata (in ciò è l’essenza del ricorso in appello); a tale adempimento il F. ha, almeno in parte, provveduto con memoria depositata in vista dell’udienza di discussione della causa; viene chiesto, inoltre, il risarcimento dei danni.
Resiste il Ministero dell’Economia con articolata memoria difensiva e propone nel contempo appello incidentale con riguardo a taluni specifici profili (anche preliminari) analiticamente indicati.
III.- Ciò premesso, ricorda il Collegio che, nella contrapposizione delle argomentazioni esposte dalle parti, si è reso necessario richiedere, ai fini del decidere, documentata relazione esplicativa a cura dell’Amministrazione nonché copia autentica della domanda di partecipazione alla procedura concorsuale presentata dall’interessato, degli allegati alla domanda medesima e della scheda di valutazione predisposta dalla Commissione giudicatrice.
A tale incombente ha ottemperato solo in parte l’Amministrazione nel singolare assunto che agli atti dell’Ufficio "non si rinviene il fascicolo relativo al candidato F., trasmesso dall’ex Ufficio concorsi del soppresso Ufficio Amministrazione delle Risorse – Dipartimento delle Finanze, a questo Dipartimento nel settembre 2009 insieme a 178 faldoni contenenti la documentazione dei concorsi a 163 posti e 999 di dirigente".
Di siffatta carenza documentale occorrerà ovviamente tenere adeguatamente conto nella trattazione delle questioni proposte sub specie di rilievo del comportamento processuale delle parti.
IV.- Va peraltro preliminarmente disattesa l’eccezione dell’Amministrazione appellata relativa alla tardività del ricorso di primo grado e alla non configurabilità dei presupposti per il riconoscimento dell’errore scusabile.
Secondo l’Amministrazione, la natura degli atti impugnati (graduatoria di concorso e giudizio della Commissione) non poteva far sorgere dubbi in ordine alla sussistenza della giurisdizione amministrativa sulla controversia; inoltre, fin dal mese di ottobre 2003 il F. doveva essere a conoscenza dell’arresto con il quale la Corte di Cassazione aveva riconosciuto al giudice amministrativo la giurisdizione su analoga fattispecie; l’univoco indirizzo giurisprudenziale formatosi precluderebbe il riconoscimento dell’errore scusabile in assenza di ogni tollerabile ed obiettiva incertezza in ordine all’inquadramento della questione dedotta in giudizio.
Osserva il Collegio che nella specie i contrasti giurisprudenziali ancora esistenti nel periodo di cui trattasi trovano puntuale riscontro, ex se, nelle stesse decisioni del giudice amministrativo di 1° grado e, per converso, in quelle della Autorità giudiziaria ordinaria richiamate nella pregressa esposizione in fatto; in tale contesto, il tentativo defensionale di accreditare una ipotesi di inconfigurabilità dei presupposti per il riconoscimento dell’errore scusabile in ragione della univocità di un "indirizzo giurisprudenziale idoneo a rimuovere qualunque incertezza circa l’esatta interpretazione della normativa sostanziale e processuale applicabile" risulta, ad avviso del Collegio, assolutamente sterile e privo di consistenza.
V.- Ciò posto, per esigenze di chiarezza espositiva ritiene il Collegio di doversi attenere – nell’esame della diffusa prospettazione dell’appellante – all’iter argomentativo seguito dall’interessato nella enunciazione dei motivi di ricorso; correlate esigenze di economia processuale orientano altresì il Collegio per una trattazione sintetica, ancorchè completa, dei motivi stessi.
V.1.- Una breve annotazione deve essere riferita alla ricorrente tesi defensionale secondo cui altri candidati avrebbero ricevuto un trattamento più favorevole rispetto a quello riservato al dott. F..
L’assunto è estremamente generico e indimostrato e, laddove maggiormente articolato, non presenta dati che possano orientare per profili di illegittimità; né sono forniti elementi tali da consentire di desumere quella identità di situazioni che, sola, potrebbe consentire la proposizione di censure inerenti, in generale, la violazione del principio di par condicio.
Sotto diverso profilo, corre l’obbligo di chiarire che, quand’anche possano essersi verificati, nella complessa procedura concorsuale che ne occupa, situazioni illegittimamente valutate in maniera favorevole dall’Amministrazione, non per ciò solo può ritenersi praticabile l’estensione di un comportamento illegittimo dell’Amministrazione stessa nei confronti di altri candidati (fermo restando, in ogni caso, il limite della perfetta sovrapponibilità delle ipotesi considerate).
V.2.- Sostiene in primo luogo l’appellante che erroneamente la Commissione giudicatrice ha ritenuto di non ammettere a valutazione l’attestato del corso svolto presso la Scuola superiore della Pubblica Amministrazione (già riesaminato dalla ricostituita Commissione giudicatrice in seguito alla sentenza del Tribunale del lavoro di Roma), nonché l’attestato di superamento di vari corsi organizzati dalla P.A..
L’assunto deve essere condiviso.
Ed invero, a norma del bando di concorso erano valutabili (art. 3, lett. d) i corsi di qualificazione professionale organizzati dalla pubblica amministrazione, con attribuzione di punteggio fino a p. 9; e condivisibilmente, attesa la ratio di valorizzazione del bagaglio professionale dei partecipanti ad una procedura concorsuale dichiaratamente intesa ad una selezione basata, in particolare, oltre che sul colloquio, sulla valutazione dei titoli di servizio e professionali posseduti dai candidati, deve aversi riguardo a corsi organizzati dalla pubblica amministrazione in costanza di servizio presso l’Amministrazione stessa.
I corsi indicati nella domanda di partecipazione alle lettere b) e d) con specifico riferimento agli allegati 3) e 5) vanno quindi valutati dalla Commissione giudicatrice, cui compete l’attribuzione del punteggio dalla medesima ritenuto spettante; parimenti va ammesso a valutazione il corso di aggiornamento svoltosi presso la Scuola Ezio Vanoni (di cui alla lettera g) della esposizione in fatto.
V.3.- Non trova invece utile esito la tesi della valutabilità dell’attestato di superamento del concorso presso la Scuola superiore di Stato, non inerendo tale titolo ad ipotesi di "specializzazione" post laurea né di titolo "culturale".
V.4.- L’appellante chiede altresì il riconoscimento del punteggio per lo svolgimento dell’attività di coordinatore del servizio appuramento e contenzioso espletato dal 13 giugno 1984 al 31 dicembre 1988.
Rileva il Collegio che l’art. 2 del bando di concorso prescrive espressamente, alla lettera e), che i titoli valutabili devono essere indicati dal candidato mediante precisi ed univoci estremi di riferimento e devono essere allegati, in originale o in copia autenticata, qualora non siano in possesso dell’amministrazione.
Nella specie si verifica, in effetti, che il titolo è allegato alla domanda e reca "precisi ed univoci estremi di riferimento" (ordine di servizio n. 10/84) anche con riguardo al periodo di espletamento dell’incarico (dal 13.6.84 al 31.12.88).
Al punto 4) della domanda, peraltro, il candidato fa un generico rinvio alle allegate fotocopie di attestati di servizio che "accertano la rappresentanza e la difesa dell’amministrazione finanziaria in ogni ordine e grado di giudizio su controversie di particolare rilevanza", pur erroneamente indicando l’allegato 2); nell’attestato concernente lo svolgimento delle dette funzioni di coordinamento sono accorpate anche le funzioni di rappresentanza "dell’Ufficio presso le Commissioni tributarie, anche per questioni di particolare rilevanza".
Sembra ragionevole presumere, al di là di mere improprietà formali, che il F. abbia inteso riferirsi, nella domanda, anche alle funzioni di coordinatore del servizio appuramento e contenzioso, che trovano quindi valutazione fra i titoli di cui all’art. 3, lettera a), giusta censura di cui a pagina 13 del ricorso in appello.
Resta non verificabile – ma la mancanza di prova fa carico all’Amministrazione che, dichiaratamente, non è in possesso del fascicolo del candidato per smarrimento – se il documento si trovi o meno agli atti dell’appellato Ministero.
V.5.- Quanto alle pubblicazioni scientifiche attinenti all’attività di istituto (ben 42 articoli – secondo la prospettazione dell’appellante – nel periodico economico finanziario "Italicum", assunto di cui l’Amministrazione non appare in grado di fornire prova contraria per il già ricordato smarrimento del fascicolo personale), e restando alle intitolazioni degli articoli, non sembra al Collegio che le stesse non attengano, almeno in parte, alla precitata materia: il che impone una riconsiderazione, previa eventuale ricostruzione del predetto fascicolo, del profilo dell’attinenza e dei contenuti della elaborazione, demandata anch’essa alla Commissione giudicatrice.
V.6.- L’appellante censura inoltre la mancata attribuzione di punteggio per l’esercizio di funzioni non rientranti nell’area dirigenziale nonché per attività di verifica come capo nucleo di verifiche esterne di grandi dimensioni.
Ad avviso del Collegio, l’attribuzione di punteggio potrebbe essere correlata, nella specie, solo all’ipotesi che tali incarichi siano configurabili quali "incarichi o servizi speciali" a norma dell’art. 3 lett. a) del bando, non essendo ravvisabile un possibile diverso inquadramento nella articolazione valutativa dei titoli.
Non può peraltro essere condiviso, ex se, l’assunto secondo cui l’incarico "speciale" si caratterizzerebbe per la scelta nominativa di un soggetto intuitu personae (come ritenuto, peraltro, in situazione assolutamente diversa, definita da altra decisione di questo Consesso); l’incarico in realtà si connota come speciale, ad avviso del Collegio, laddove (e nei limiti in cui) esuli dallo svolgimento degli ordinari compiti inerenti al rapporto di servizio del dipendente; ciò sul piano dei principi, ferma restando la non sovrapponibilità della ricordata sentenza (n. 4247/2007) all’ipotesi di non valutabilità contemplata nell’odierna decisione.
Ciò a tacere della omessa specifica indicazione dei servizi in questione nella domanda di partecipazione e negli atti allegati.
V.7.- Neppure può essere ammessa a valutazione l’attività di insegnamento, indicata in domanda ma non documentata in allegato, come prescritto dall’art. 2, lett. e), del bando di concorso.
VI.- Residua l’esame della questione risarcitoria.
Peraltro, in disparte la genericità della richiesta, da un lato, non emerge dagli atti la colpa della P.A. in ragione della opinabilità delle scelte valutative adottate; dall’altro, la ricostruzione di carriera che farà seguito all’odierno decisum giudiziale – ove, come verosimile, le determinazioni amministrative in sede di rinnovazione del giudizio relativo al candidato secondo quanto stabilito dal Collegio conducano ad un esito favorevole – appare idonea a conseguire il dovuto ristoro economico.
VII.- Le considerazioni esposte conducono, in conclusione, all’accoglimento, in parte qua (punti V.2, V.4, V.5, nei termini indicati), dell’appello principale.
VIII.- Occorre quindi esaminare le censure specificatamente prospettate in via di appello incidentale dall’Amministrazione delle finanze con riguardo ai profili di gravame accolti dal primo giudice.
VIII.1.- La prima censura investe il riconoscimento, ad opera del Tribunale amministrativo, del punteggio per la frequenza del corso di inglese presso l’Istituto paritario San Leone Magno di Roma; ciò in ragione del criterio adottato dalla Commissione circa la esclusiva valutabilità dei titoli culturali rilasciati da Istituti, Enti ed Uffici della Pubblica amministrazione.
Certamente, le scuole paritarie non rientrano (né rientravano all’epoca) nell’alveo della pubblica amministrazione; e la piena parificazione degli effetti degli atti rilasciati non poteva ritenersi in vigore all’epoca della formulazione dei giudizi da parte della Commissione di concorso, essendo intervenuta in momento successivo (cfr. legge n. 62 del 2000).
Ne discende la fondatezza del mezzo.
VIII.2.- A diversa conclusione il Collegio deve pervenire per quanto concerne il secondo rilievo dell’Avvocatura erariale circa la non valutabilità delle funzioni svolte dal F. quale coordinatore presso il Servizio accertamento in qualità di vice capo reparto.
E ciò per due ordini di ragioni.
In primo luogo, l’odierno appellante indica nella domanda di partecipazione i servizi e gli incarichi svolti siccome risultanti dal rapporto informativo per il periodo dal 1991 a data corrente (1997) e, quindi, comprensivo del periodo 1993 – 1995; e le funzioni svolte, di addetto ininterrottamente dal 1.1.89 al reparto contenzioso risultano dalla documentazione di cui all’allegato 2.
Trattasi quindi, in secondo luogo, di un principio di prova di quanto dal medesimo affermato, al quale l’Amministrazione, ancora una volta, non è in condizione di contrapporre argomenti di prova per la più volte ricordata circostanza dello smarrimento del fascicolo relativo al candidato.
Il che deve orientare il Collegio per l’applicazione, nei limiti in cui occorra e nel quadro di un prudente apprezzamento, della prescrizione di cui all’art. 116 secondo comma C.p.c..
IX.- L’appello incidentale va pertanto accolto nei soli limiti di cui al precedente capo VIII.1.; va per converso rigettato per quanto concerne il capo VIII.2..
X.- Quanto alle spese del doppio grado di giudizio, sussistono giusti motivi per disporne l’integrale compensazione fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione Quarta, definitivamente pronunciando, accoglie in parte, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, l’appello principale proposto da F.E.T.. Accoglie altresì in parte l’appello incidentale proposto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Compensa integralmente fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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