Cass. civ. Sez. lavoro, Sent., 12-04-2011, n. 8344 Pensioni, stipendi e salari retribuzione

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

1. Con ricorso al Tribunale, di Firenze, M.V. ed altri dipendenti della Provincia di Firenze, indicati in epigrafe, deducevano di aver redatto numerosi progetti (preliminari, definitivi ed esecutivi) per conto della Provincia stessa e di aver inutilmente richiesto il pagamento degli incentivi previsti dalla L. n. 109 del 1994, art. 18 non corrisposti dall’Amministrazione provinciale, datrice di lavoro, nonostante che con Delib. 15 ottobre 1998, n. 556 fosse stato approvato il regolamento di attuazione della norma legale; sostenevano che la Provincia di Firenze, con una successiva delibera (23 settembre 1999) aveva posto ulteriori restrizioni al pagamento degli incentivi, motivate con la necessità di dar corso alle modifiche legislative introdotte dalla L. n. 144 del 1999.

Sostenevano che la delibera del 1999 era illegittima perchè contraria alla previsione di cui alla fonte primaria ( L. n. 109 del 1994) e, comunque, essa non poteva trovare applicazione nella specie perchè tutti i progetti erano stati redatti in epoca antecedente alla sua adozione.

I ricorrenti, inoltre, sostenevano che l’incentivo di cui all’art. 18 cit. doveva essere corrisposto al netto degli oneri riflessi e quindi senza le ritenute di legge (previdenziali e fiscali).

Chiedevano accertarsi il diritto a percepire l’incentivo in questione.

2. La Provincia di Firenze si costituiva in giudizio ed eccepiva in via preliminare che i ricorrenti non avevano interesse ad agire, perchè due progetti erano anteriori alla L. n. 109 del 1994, altri tre erano stati già liquidati e gli ulteriori quattordici erano soggetti alla previsione della delibera del 1999 in quanto non ancora realizzati alla data di entrata in vigore della L. n. 144 del 1999. 3. Ritenuto l’interesse ad agire, il Tribunale di Firenze, con sentenza 12 novembre 2003, accoglieva la domanda e dichiarava il diritto dei ricorrenti a percepire gli incentivi sui progetti per cui era causa a mente della Delib. n. 556 del 1998 ed al netto delle ritenute.

In particolare il Tribunale relativamente ai due progetti ( (OMISSIS)) affidati in epoca antecedente all’entrata in vigore della L. n. 109 del 1994 rilevava come essi fossero stati approvati con Delibere del 1995 e riapprovati con una successiva Delib. del 1996: ad ogni buon conto sosteneva il primo giudice che rilevava la data di approvazione del progetto, secondo quanto previsto dall’art. 2 (punto 1) e 4 (punto 3) della Delib. n. 556 del 1998.

Quanto ad altri nove progetti che – secondo le deduzioni del datore di lavoro – non erano stati realizzati alla data del 22.5.1999 (data di entrata in vigore della L. n. 144 del 1999) essi andavano egualmente compensati perchè tutti conclusi alla data del 30.3.1999 come si ricavava dalla determina del responsabile dell’ufficio speciale centro progettazioni ing. M..

In definitiva il primo giudice riteneva che tutti i progetti, perchè conclusi prima della riforma del 1999, dovevano essere compensati e che, pertanto, essi non erano condizionati dall’appalto dei lavori (come previsto dalla Delib. del 1999).

3. La sentenza veniva appellata dalla Provincia di Firenze, la quale rilevava come il regolamento approvato con Delib. n. 556 del 1998 trovasse applicazione alle sole progettazioni esecutive i cui incarichi fossero stati affidati prima del 22 maggio 1999, data di entrata in vigore della L. n. 144 del 1999 e comunque come l’incentivo potesse essere liquidato solo alla data dell’appalto dei lavori e presupponeva la progettazione esecutiva.

Gli appellati resistevano con una memoria chiedendo il rigetto dell’impugnazione.

La Corte di Appello di Firenze con sentenza n. 930 del 16-20 giugno 2006, ha parzialmente riformato la sentenza del Tribunale di Firenze ed ha dichiarato "il diritto degli appellati a percepire l’incentivo, di cui alla L. n. 109 del 1994, art. 18 a decorrere dalla data di ultimazione di ognuna delle fasi progettuali e nelle percentuali stabilite dal regolamento vigente tempo per tempo, al lordo delle ritenute", condannando la Provincia a pagare metà delle spese processuali del grado.

5. Avverso questa pronuncia ricorre per cassazione la provincia di Firenze con tre motivi.

Resistono con controricorso le parti intimate che hanno proposto anche autonomo ricorso articolato in tre motivi.

A quest’ultimo la provincia di Firenze ha resistito con controricorso.
Motivi della decisione

1. Il ricorso della Provincia di Firenze è articolato in tre motivi.

Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione L. 11 febbraio 1994, n. 109, art. 18, del D.L. 3 aprile 1995, n. 101, art. 6, della L. 2 giugno 1995, n. 216, art. 5, comma 14, della L. 15 maggio 1997, n. 127, art. 6, comma 13, della L. 16 giugno 1998, n. 191, art. 2, comma 18, della L. 18 novembre 1998, n. 415, art. 9, commi 29 e 30, e della L. 17 maggio 1999, n. 144, art. 13, comma 4. Secondo la ricorrente la Corte d’appello si è limitata ad esaminare la L. n. 109 del 1994, art. 18 come modificato dalla L. n. 144 del 1999, art. 13, comma 4, senza valutare ai fini dell’interpretazione delle norme applicate le modifiche della L. n. 109 del 1994, art. 18 intervenute nel tempo fino alla L. n. 144 del 1999, art. 13, comma 4. Ha quindi rassegnato il seguente quesito di diritto: "l’incentivo per la progettazione previsto dalla L. n. 109 del 1994, art. 18 così come modificato e/o integrato dalle disposizioni del D.L. n. 101 del 1995, della L. n. 216 del 1995, della L. n. 127 del 1997, della L. n. 191 del 1998, della L. n. 415 del 1998 e sostituito dalla L. n. 144 del 1999, art. 13 è erogato solo nell’ipotesi in cui la progettazione si risolva pi una effettiva utilità per l’amministrazione come attività propedeutica alla realizzazione dell’opera pubblica".

Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione degli art. 10, 11 e 15 disp. gen., in relazione alla L. n. 109 del 1994, agli art. 18, L. n. 101 del 1995, art. 6, L. n. 216 del 1995, art. 5 sexies, comma 14, L. n. 127 del 1997, art. 6, comma 13, L. n. 191 del 1998, art. 2, comma 18, L. n. 415 del 1998, art. 9, commi 29 e 30, e L. n. 144 del 1999, art. 13, comma 4, formulando il seguente quesito di diritto: "l’incentivo per la progettazione previsto dalla L. n. 109 del 1994, art. 18 così come modificato e/o integrato dalle disposizioni del D.L. n. 101 del 1995, della L. n. 216 del 1995, della L. n. 127 del 1997, della L. n. 191 del 1998, della L. n. 418 del 1998 e sostituito dalla L. n. 144 del 1999, art. 13, comma 4, è erogabile secondo la disposizione tempo per tempo vigente".

Con il terzo motivo la ricorrente denuncia la violazione dell’art. 2697 c.c. e l’omessa motivazione circa un punto decisivo della controversia. Secondo la ricorrente la Corte di Appello fiorentina con la sentenza impugnata ha completamente omesso di motivare sulla completa carenza di prova circa due aspetti decisivi della controversia: sulle eventuali delibere di approvazione dei progetti preliminari e definitivi che i dipendenti in causa assumono di aver redatto; sulla corrispondenza della versione di progetto eventualmente redatta dai ricorrenti (mai depositata) con quella definitivamente approvata, nei rari casi in cui la delibera esiste.

2. Il ricorso di M.V. e degli altri ricorrenti incidentali indicati in epigrafe, articolato anch’esso in tre motivi, investe la sentenza impugnata limitatamente al capo che ha posto a carico dei ricorrenti il pagamento degli oneri accessori relativi agli incentivi loro spettanti in virtù della L. n. 109 del 2004, art. 18 a titolo di incentivazione per i progetti da essi redatti a favore della Provincia di Firenze, anzichè porli a carico della Provincia stessa, essendo tali incentivi da intendersi al netto e non già comprensivi di oneri riflessi.

Deducono i ricorrenti incidentali che erroneamente la Corte di Appello di Firenze ha considerato il loro diritto a percepire gli incentivi L. 11 febbraio 1994, n. 109, ex art. 18 al lordo delle ritenute previdenziali. La pronuncia impugnata – lamentano i ricorrenti – si appalesa irragionevole, illogica, incongrua ed immotivata per l’erronea e falsa applicazione e violazione di articoli di legge, nonchè per la violazione di primari principi costituzionali quali il diritto all’uguaglianza ed alla pari, dignità sociale; alla retribuzione proporzionata al lavoro prestato;

alla ragionevolezza delle disposizioni di legge in relazione alla loro applicazione retroattiva nel tempo ed al correlativo legittimo affidamento del cittadino – lavoratore alla certezza dell’ordinamento giuridico.

3. I giudizi promossi con il ricorso principale e con quello incidentale vanno riuniti avendo ad oggetto la stessa sentenza impugnata.

4. Il ricorso principale è fondato.

5. La questione di diritto che pone la presente controversia è quale sia il presupposto perchè agli originari ricorrenti – dipendenti della Provincia di Firenze ed operanti nell’ufficio tecnico, i quali hanno assunto di aver "redatto" numerosi progetti (preliminari, definitivi ed esecutivi) per conto della Provincia stessa – spettasse quel trattamento retribuivo accessorio che la L. 11 febbraio 1994, n. 109, art. 18 (recante la legge quadro in materia di lavori pubblici) definisce "incentivi per la progettazione".

La tesi dei ricorrenti, coonestata dai giudici di merito, è che sia sufficiente la "redazione" di un progetto in qualsiasi fase – quindi un progetto sia preliminare, che definitivo od esecutivo – a prescindere dall’appalto dell’opera progettata; laddove la tesi della Provincia è che l’attività di progettazione in sè costituisce il proprium delle mansioni dei dipendenti addetti all’ufficio tecnico, compensata dalla retribuzione ordinaria, e che gli incentivi – una sorta di premio – richiedano un qualcosa di più, un progetto effettivamente utile per l’amministrazione perchè seguito dall’appalto dell’opera.

L’iniziale riferimento normativo è – come già rilevato – la L. 11 febbraio 1994, n. 109, art. 18 che, nella sua originaria formulazione, prevedeva che in sede di contrattazione collettiva decentrata, ai sensi del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, potesse essere individuata una quota non superiore all’1 per cento del costo preventivato di un’opera o di un lavoro, da destinare alla costituzione di un fondo interno e da ripartire tra il personale dell’ufficio tecnico dell’amministrazione aggiudicatrice, qualora esso avesse redatto direttamente il progetto esecutivo della medesima opera o lavoro.

Occorreva quindi che la fase di progettazione fosse pervenuta alla redazione di un progetto di un’opera pubblica; che ci fosse un costo preventivato dell’opera; che ci fosse già stata l’aggiudicazione dei lavori. Posti questi limiti dei possibili presupposti del beneficio degli incentivi alla progettazione, la norma poi rinviava alla contrattazione collettiva decentrata in sintonia con la opzione di fondo della riforma del lavoro pubblico contrattualizzato ( D.Lgs. n. 29 del 1993 e da ultimo D.Lgs. n. 165 del 2001), per cui è demandata alla contrattazione collettiva la regolamentazione del trattamento retributivo. Si trattava quindi di una norma (l’art. 18 cit.) che poneva solo dei limiti legali all’intervento della contrattazione collettiva cui era devoluto di prevedere e disciplinare (tra l’altro) gli incentivi alla progettazione come trattamento retributivo accessorio in favore del personale dell’ufficio tecnico delle pubbliche amministrazioni interessate alla realizzazione di opere pubbliche.

6. Successivamente il D.L. 3 aprile 1995, n. 101, art. 6 (recante norme urgenti in materia di lavori pubblici), conv. in L. n. 216 del 1995, nell’introdurre criteri (legali) di ripartizione degli incentivi per la progettazione, ha fatto espressamente riferimento a progetti di cui era riscontrato il "perdurare dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera". Quindi non solo doveva esserci un’opera da realizzare, ma l’interesse pubblico alla realizzazione della stessa doveva "perdurare". In tal modo risultava enfatizzata la finalità premiale dell’incentivo che si indirizzava alla progettazione "utile" all’Amministrazione e non già alla progettazione "tout court" che rimaneva in una fase iniziale senza che ci fosse poi un’opera in concreto da realizzare.

Il cit. L. 11 febbraio 1994, n. 109, art. 18, comma 1 è poi stato sostituito dalla L. 15 maggio 1997, n. 127, art. 6 che ha previsto che l’1 per cento del costo preventivato di un’opera o di un lavoro ovvero il 50 per cento della tariffa professionale relativa a un atto di pianificazione generale, particolareggiata o esecutiva sono destinati alla costituzione di un fondo interno da ripartire tra il personale degli uffici tecnici dell’amministrazione aggiudicatrice o titolare dell’atto di pianificazione, qualora essi abbiano redatto direttamente i progetti o i piani, il coordinatore unico di cui all’art. 7, il responsabile del procedimento e i loro collaboratori.

Tale fondo è ripartito per ogni singola opera o atto di pianificazione, sulla base di un regolamento dell’amministrazione aggiudicatrice o titolare dell’atto di pianificazione.

In disparte le quote di ripartizione, ciò che va notato è che rimane il concetto di aggiudicazione dell’opera cui si affianca quello della pianificazione generale, particolareggiata o esecutiva.

Inoltre è previsto un potere regolamentare dell’amministrazione pubblica che è facoltizzata a disciplinare le risorse del fondo e quindi anche i presupposti dell’incentivo in esame nel rispetto della richiamata normativa primaria.

7. La normativa in materia ha uno sviluppo ulteriore che pure interessa nella specie, ancorchè l’attività di progettazione, per la quale i ricorrenti rivendicano il diritto agli incentivi di cui all’art. 18 cit., si colloca tutta prima dell’entrata in vigore della L. 17 maggio 1999, n. 144. L’art. 13 di quest’ultima ha in particolare integrato la regolamentazione della materia prevedendo che una somma non superiore all’1,5 per cento dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata ed assunti in un regolamento adottato dall’amministrazione, tra gli incaricati della redazione del progetto (in concorso con altri). Ancora una volta si specifica che la percentuale effettiva, nel limite massimo dell’1,5 per cento, è stabilita dal regolamento suddetto in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare.

Quindi c’è una gara con aggiudicazione dell’appalto per la realizzazione dell’opera oggetto dell’attività di progettazione, che è quella posta in essere dal personale tecnico della Provincia. E viene inoltre ribadito il riconoscimento del potere regolamentare dell’Amministrazione pubblica.

8. Il complesso contesto normativo così descritto mostra da una parte che la attività di progettazione è "premiata" con l’attribuzione degli incentivi dell’art. 18 se e solo se – come correttamente sostenuto dalla difesa della Provincia – si risolva in un’"effettiva utilità per l’amministrazione come attività propedeutica alla realizzazione dell’opera pubblica", quale appunto può essere l’approvazione di un progetto esecutivo dell’opera pubblica. D’altra parte la determinazione dei presupposti più di dettaglio del beneficio costituito da questo trattamento retributivo accessorio è demandata ad una specifica regolamentazione dell’Amministrazione pubblica (nella specie i regolamenti del 1998 e del 1999 dell’Amministrazione provinciale ricorrente).

Emerge quindi che la Corte d’appello da una parte ha svalutato i dati normativi suddetti che invece mostrano doversi trattare di una progettazione arrivata in una fase avanzata, quando ci sono un progetto esecutivo approvato ed un’opera da realizzare. D’altra parte ha immotivatamente ritenuti illegittimi – e quindi disapplicato – i regolamenti del 1998 e del 1999 dell’Amministrazione provinciale ricorrente sulla base della mera asserzione che essi – si legge nella sentenza impugnata – "introducono requisiti ulteriori rispetto a quelli non previsti dalla legge"; laddove sia la L. n. 109 del 1994, art. 18 che la L. n. 144 del 1999, art. 13 prevedono espressamente tale potere regolamentare che quindi ben poteva disciplinare più in dettaglio i presupposti – id est: i "requisiti ulteriori" – del trattamento retributivo accessorio costituito dagli incentivi in esame (cfr. in proposito che Cass., sez. lav., 19 luglio 2004, n. 13384).

Sotto questo aspetto il ricorso va accolto e l’impugnata sentenza va cassata con affermazione, ex art. 384 c.p.c., comma 1, del seguente principio di diritto: "Il compenso incentivante previsto in favore del personale degli uffici tecnici di Amministrazioni pubbliche per la progettazione di opere pubbliche dalla L. 11 febbraio 1994, n. 109, art. 18, comma 1, e successive modificazioni, e posto a carico delle amministrazioni aggiudicatarie o titolari di atti di pianificazione generale, particolareggiata o esecutiva – compenso che costituisce trattamento retributivo accessorio a carattere premiale rispetto a quello ordinario ed incentivante dell’attività lavorativa svolta con mansioni di progettazione – è disciplinato nei suoi presupposti dal regolamento che tali amministrazioni sono chiamate ad emanare ai sensi della L. 15 maggio 1997, n. 127, art. 6 e richiede in generale un’attività di progettazione per un’opera pubblica, prevista in un atto di pianificazione suddetto, per la realizzazione della quale ci sia stata l’aggiudicazione dell’appalto".

La causa va rinviata, pure per le spese di lite, alla Corte d’appello di Bologna cui è demandato di accertare, anche alla luce della disciplina regolamentare dell’ente ricorrente, quali progetti abbiano raggiunto quella fase avanzata di cui si è detto sopra.

9. Il ricorso incidentale – i cui motivi possono essere trattati congiuntamente in quanto connessi e possono essere esaminati nel merito, pur dopo l’accoglimento del ricorso principale, sussistendo l’interesse delle parti anche in ragione del principio della ragionevole durata del processo che, dopo la modifica dell’art. 111 Cost., permea anche il processo civile – è invece infondato e va rigettato.

Correttamente la Corte d’appello ha considerato che il compenso incentivante di cui si discute ha natura retributiva e quindi su di esso vanno operate le ordinarie ritenute previdenziali e fiscali, sicchè la quota prevista dalla normativa sopra richiamata era da corrispondere al lordo di tali oneri. Ed ha ritenuto che, stante appunto la natura retributiva di tale trattamento incentivante, su tale compenso il percettore dovesse -come per l’ordinario trattamento retributivo – corrispondere la quota contributiva (e quella fiscale) con il meccanismo della ritenuta operata dall’Amministrazione datrice di lavoro.

Non si rinviene infatti alcuna normativa derogatoria che consenta di ritenere -come richiedono i ricorrenti incidentali – che tale particolare trattamento retributivo accessorio sia da calcolare come netto rispetto ad un altro maggior valore che inglobi gli oneri previdenziali (e fiscali) suddetti e che la differenza debba essere posta a carico dell’Amministrazione erogante.

Tale interpretazione ha poi trovato conferma – come puntualmente ha rilevato la Corte d’appello – nella L. n. 350 del 2003, art. 3, comma 29, che ha previsto che "i compensi che gli enti locali, ai sensi della L. n. 109 del 1999, art. 18 e successive modificazioni … si intendono al lordo di tutti gli oneri accessori connesse alle erogazioni, ivi compresa la quota di oneri accessori a carico degli enti stessi" e con la ulteriore previsione, di analogo contenuto, di cui alla L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 257, riprodotta al D.Lgs. n. 163 del 2006, art. 92, comma, (c.d. codice degli appalti).

Questa Corte (Cass., sez. lav., 27 luglio 2010, n. 17536) del resto ha già affermato in proposito che la L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 207, – secondo il quale la L. 11 febbraio 1994, n. 109, art. 18, comma 1 e successive modificazioni, deve interpretarsi nel senso che la quota percentuale di ripartizione della incentivazione per la progettazione di opere pubbliche, "è comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione" – è norma di interpretazione autentica, con efficacia retroattiva.

Non è quindi fondata la pretesa dei ricorrenti incidentali di percepire, dalla Amministrazione provinciale, le incentivazioni previste dal citato art. 18 al netto degli oneri di previdenza ed assistenza (nonchè fiscali) a carico della Provincia stessa.
P.Q.M.

LA CORTE riunisce i ricorsi; accoglie il ricorso principale; rigetta il ricorso incidentale; cassa l’impugnata sentenza e rinvia, anche per le spese, alla Corte d’appello di Bologna.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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