Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con sentenza del 23 dicembre 2003. la Corte d’Appello di Napoli ha confermato la sentenza emessa il 25 ottobre 200, con cui il Tribunale di Avellino aveva rigettato la domanda di risarcimento dei danni proposta da L.S. nei confronti del Comune di Cervinara per l’occupazione illegittima di due fondi di proprietà rispettivamente di D.N.M.C. e della Parrocchia di (OMISSIS) condotti in affitto dall’attore.
Premesso che l’appellante non aveva impugnato la qualificazione della domanda operata dal Giudice di primo grado, la Corte ha confermato l’intervenuta prescrizione del diritto azionato, rilevando che la domanda era stata proposta ad oltre cinque anni di distanza dal 31 dicembre 1988, data di scadenza delle occupazioni temporanee disposte per la realizzazione degli insediamenti provvisori ai sensi dell’ordinanza del Commissario Straordinario di Governo per le Zone Terremotate della Campania e della Basilicata 29 dicembre 1980, n. 69, come prorogate dalla L. 14 aprile 1984, n. 80, art. 6 e successivamente dal D.L. 28 febbraio 1986, n. 48, art. 1, comma 1, n. 3, convertito della L. 18 aprile 1986, n. 119, art. 1, comma 1, e del D.L. 20 novembre 1987, n. 474, art. 1, comma 4, lett. a), convertito dalla L. 21 gennaio 1988, n. 12, art. 1.
Ha aggiunto la Corte che l’appellante non aveva provato l’effettiva riconducibilità dell’occupazione all’ordinanza n. 69 de 1980, non avendo prodotto i relativi decreti, ma solo i verbali di immissione in possesso, da uno dei quali, peraltro non risultava neppure la qualità di conduttore del L..
Ha precisato infine la Corte che, alla data di entrata in vigore della L. n. 80 del 1984, le occupazioni erano già scadute e alla data di scadenza i manufatti per i terremotati erano già stati realizzati.
2. Avverso la predetta sentenza il L. propone ricorso per cassazione, articolalo in cinque motivi. Il Comune di Cervinara non ha svolto attività difensiva.
Motivi della decisione
1 – Con il primo motivo d’impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione della L. 20 maggio 1991, n. 158, art. 22 della L. 1 agosto 2002, n. 166, art. 4 e degli artt. 2946 e 2947 cod. civ., censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che l’occupazione fosse stata prorogata soltanto tino al 31 marzo 1988, senza tener conto delle ulteriori proroghe previste dalla L. n. 158 cit., art. 22 e dal D.L. 29 dicembre 1987, n. 534, art. 14, comma 1, convertito dalla L. 29 febbraio 1988, n. 47, la cui applicabilità anche alle occupazioni di cui alla L. n. 80 del 1984 è stata confermata dalla L. n. 166 cit., art. 4. 2. – Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione della L. n. 80 del 1984, art. 6, della L. n. 12 del 1988 e della L. n. 166 del 2002, art. 4 sostenendo che la Corte d’Appello ha erroneamente escluso l’applicabilità delle proroghe previste dalle predette disposizioni, non avendo tenuto conto che l’art. 6 cit., nel conferire ai Comuni il potere di espropriare le aree occupate ai sensi dell’ordinanza n. 69 del 1980, ha determinato una trasformazione del titolo dell’occupazione, mutando la requisizione in occupazione preordinata all’acquisizione delle aree, ed ha sanato con efficacia ex tunc le occupazioni già scadute, paralizzando la c.d. accessione invertita.
3. – Con il terzo motivo, il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 101 Cost., dell’art. 113 cod. proc. civ. e della L. n. 166 del 2002, artt. 4 e 5, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui non ha tenuto conto della proroga disposta dall’art. 4 cit., nonostante l’applicabilità della stessa all’occupazione in esame, la quale doveva considerarsi ancora in corso, non essendo stato emanato il decreto di esproprio.
4. – Le predette censure, da esaminarsi congiuntamente, in quanto attinenti alla comune problematica dell’individuazione della data di scadenza dell’occupazione legittima, e quindi della decorrenza del termine di prescrizione del diritto al risarcimento dei danni per la perdita del godimento dei fondi occupati, sono infondate.
La proroga delle occupazioni temporanee prevista dalla L. n. 80 del 1984, art. 6, comma 6, trae origine dalla situazione venutasi a creare a seguito dell’ordinanza n. 69 del 1980, con cui, a seguito degli eventi sismici del novembre 1980, il Commissario Straordinario del Governo per le zone terremotate della Campania e della Basilicata, in virtù dei poteri conferitigli dall’ari. 1 del D.L. 26 novembre 1980, n. 776, convertito in L. 22 dicembre 1980, n. 874, autorizzò i Sindaci ad acquisire in via d’urgenza aree da destinare alla realizzazione di insediamenti provvisori per i nuclei familiari rimasti privi di abitazione. Il protraici nel tempo di tale situazione, dovuto alla lentezza del processo di ricostruzione ed alla complessità del riassetto urbanistico delle zone colpite, comportò peraltro una stabilizzazione di questi insediamenti, imponendo ai Comuni interventi sempre maggiori, al fine di assicurare la provvista delle infrastrutture necessarie a garantire condizioni minime di vita alle famiglie ivi alloggiate. La norma in esame, come riconosciuto dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 52 del 1995, ha la propria ratio appunto nell’esigenza di porre termine alla fase dell’emergenza, prendendo atto della nuova situazione venutasi a creare per effetto dell’utilizzazione e trasformazione delle aree acquisite, nonchè dell’opportunità di favorire l’opera di ricostruzione salvaguardando gli investimenti effettuali ed assicurando ai Comuni la disponibilità definitiva delle aree acquisite.
In quest’ottica, la proroga prevista dal sesto comma va posta in relazione con la disposizione di cui al quarto comma, che consentiva ai Comuni di procedere, entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge, all’espropriazione delle aree utilizzate per l’installazione degli insediamenti provvisori, acquisendole al proprio patrimonio, anche nell’ipotesi di intervenuta scadenza del termine finale previsto per l’occupazione di urgenza. Questa Corte, con indirizzo ormai consolidato, ha attribuito alla disciplina in esame carattere innovativo rispetto a quella previgente, ricollegandovi quale effetto il mutamento del titolo in forza del quale le aree erano state acquisite, ovverosia la trasformazione delle acquisizioni in uso temporaneo (siano esse qualificabili come requisizioni ovvero come occupazioni temporanee) in occupazioni preordinate all’espropriazione, con la conseguente possibilità, per i Comuni, di procedere all’acquisizione in via definitiva nel termine prorogato dal comma 6 (cfr. Cass.. Sez. Un., 13 luglio 2000, n. 488;
Cass., Sez. 1^, 13 maggio 2010, n. 11715; 22 agosto 1997, n. 7853), e con la sanatoria dell’eventuale illegittimità dell’occupazione derivante dalla scadenza del relativo termine, intervenuta medio tempore (cfr. Cass., Sez. 1, 27 maggio 1997, n. 4690: 30 luglio 1996, n. 6880).
Conseguenza ulteriore dell’avvenuto mutamento del titolo dell’occupazione è che, scaduto il termine prorogato senza che sia stato emesso il decreto di esproprio, trova applicazione il principio in virtù del quale l’irreversibile trasformazione del fondo, derivante dalla realizzazione dell’opera pubblica, determina l’acquisto della proprietà in favore dell’Amministrazione, conformemente allo schema della ed. accessione invertita, configurandosi sotto altro profilo come illecito extracontrattuale, dal quale sorge il diritto del privato al risarcimento del danno conseguente alla perdita del fondo (cfr. Cass., Sez. 1^, 24 luglio 2000, n. 9695: 15 dicembre 1997, n. 12649). Tale diritto dev’essere esercitato entro il termine quinquennale di prescrizione di cui all’art. 2947 c.c., comma 1, la cui decorrenza va ancorata alla scadenza del termine finale di efficacia del decreto di occupazione o, se successiva, alla data dell’irreversibile trasformazione del fondo, le quali segnano il momento di consumazione dell’illecito, avente natura istantanea (cfr. Cass., Sez. , 30 marzo 2007, n. 7981).
I principi in esame non sono stati affatto disattesi dalla Corte d’Appello, la quale, pur non riportandoli espressamente, ne ha fatto puntuale applicazione ai fini della decisione. Essa, infatti, preso atto che l’appellante non aveva censurato la qualificazione della domanda come azione di risarcimento dei danni, ha incentrato la propria indagine sulla verifica della decorrenza del termine quinquennale di prescrizione, individuando la stessa nella data di scadenza dell’occupazione, così come prorogata, sull’evidente presupposto della coincidenza di tale data con quella di consumazione dell’illecito, avente natura istantanea. Diverso sarebbe risultato il ragionamento laddove, come sostiene il ricorrente, la sentenza impugnata avesse inteso escludere l’avvenuta mutazione del titolo dell’occupazione, in quanto la natura provvisoria delle opere alla cui realizzazione la stessa era originariamente preordinata avrebbe dovuto condurre necessariamente all’esclusione della configurabilità dell’accessione invertita, nonostante l’avvenuta scadenza del termine finale di efficacia del provvedimene: in tal caso, il protrarsi nel tempo dell’occupazione sarebbe stato qualificabile come illecito permanente, che, essendo ancora in atto alla data di proposizione della domanda giudiziale, avrebbe indotto la Corte d’Appello ad escludere in radice la decorrenza del termine di prescrizione.
4.1. – La Corte territoriale ha invece ritenuto che alla data di notificazione dell’atto di citazione, effettuata il 9 novembre 1993, il termine fosse già scaduto, ricollegandone la decorrenza alla data di scadenza dell’occupazione legittima.
Al riguardo, ha escluso la fondatezza dell’assunto del ricorrente, secondo cui il termine del 31 dicembre 1985 fissato dalla L. n. 80 del 1984, art. 6 sarebbe stato prorogato fino al 30 giugno 1989 dalla L. 10 febbraio 1989, n. 48, osservando che il predetto termine era stato dapprima prorogato al 31 dicembre 1986 dal D.L. 28 febbraio 1986, n. 48, convertito in L. 18 aprile 1986, n. 119, e successivamente al 31 marzo 1988 dal D.L. 20 novembre 1987, n. 474, convertito in L. 21 gennaio 1988, n. 12.
Tale affermazione appare perfettamente in linea con le vicende che hanno interessato le occupazioni in esame, la cui disciplina, pur essendosi evoluta parallelamente a quella delle occupazioni d’urgenza ordinarie, disposte ai sensi della L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 20 ha avuto una distinta collocazione, almeno fino al 2002. I termini finali delle occupazioni ordinarie, se ancora pendenti, sono stati infatti prorogati più volte a seguito della parziale dichiarazione d’illegittimità costituzionale degli artt. 16 e 19 della medesima legge (cfr. Corte cost. sent. nn. 5 del 1980 e 223 del 1983), ed in attesa che il legislatore intervenisse a dettare i nuovi criteri per la determinazione dell’indennità di espropriazione per le aree edificabili, dal D.L. 22 dicembre 1984. n. 901, art. 1, comma 5 bis convertito in L. 1 marzo 1985, n. 42, del D.L. 29 dicembre 1987, n. 534, art. 14, comma 2, convertito in L. 29 febbraio 1988, n. 47, e della L. 20 maggio 1991, n. 158, art. 14, comma 2. Quelli delle occupazioni di cui alla L. n. 80 del 1984, prorogati per il medesimo motivo, hanno invece innato la loro disciplina nelle norme richiamate dalla Corte d’Appello.
Nessuna attinenza con la problematica in esame ha invece la proroga disposta dalla L. n. 48 del 1989, art. 13, comma 2, la quale si riferiva al termine indicato nel D.L. n. 474 del 1987, art. 1, comma 1-bis, lett. c), che aveva a sua volta prorogato il termine di cui al D.L. 30 giugno 1986, n. 309, art. 3, comma 2, convertito con modificazioni dalla L. 9 agosto 1986, n. 472: quest’ultimo termine concerneva infatti gli interventi di cui alla L. 14 maggio 1981, n. 219, artt. 21 e 32, aventi ad oggetto rispettivamente i contributi per la ricostruzione e la riparazione degli stabilimenti industriali e l’individuazione delle relative aree.
4.2. – Successivamente, peraltro, è intervenuto la L. n. 166 del 2002, art. 4 il quale ha dettato una disciplina unitaria per tutte le occupazioni d’urgenza (tanto quelle ordinarie, quanto quelle di cui alla L. n. 80 del 1984, art. 6). disponendo che le proroghe dei relativi termini stabilite dalle citale disposizioni. coordinate tra loro nelle scadenze, si intendono, con effetto retroattivo, riferite anche ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste dalie singole leggi e si intendono efficaci anche in assenza di altri dichiarativi delle amministrazioni procedenti.
Sostiene il ricorrente che. per effetto di tale disposizione, le proroghe previste del D.L. n. 534 del 1987, art. 14, comma 1, e dalla L. n. 158 del 1991, art. 22 dovrebbero ritenersi estese anche alle occupazioni di cui alla L. n. 80 del 1984, art. 6 le quali, inoltre, sarebbero state ulteriormente prorogate dallo stesso art. 4 cit.
La tesi in esame contrasta tuttavia con il tenore letterale e con la stessa ratio dell’art. 4, il quale non reca alcun riferimento ad un’ulteriore proroga, rispetto a quelle previste dalle norme indicate, nè stabilisce la data di scadenza di tale proroga, come sarebbe stato logico aspettarsi ove il legislatore avesse inteso disporla, ma si limita a ribadire l’applicabilità delle predette proroghe ed ad affermarne l’operatività ipso jure, nonchè ad estenderne l’efficacia ai termini per il compimento dei procedimenti di espropriazione.
La norma in questione è stata infatti emanata a seguito dell’entrata in vigore del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità), il quale, oltre a non prevedere l’istituto dell’occupazione d’urgenza, aveva disposto, all’art. 58, comma 1, nn. 113, 123, 126 e 130, l’abrogazione di tutte disposizioni ad essa relative, ivi comprese quelle che ne prorogavano i termini. Essa costituisce il fruito di una rimeditazione della materia, che ha condotto il legislatore a reintrodurre successivamente l’occupazione d’urgenza, attraverso il D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 302, e mira a risolvere i dubbi interpretativi suscitati dall’intervenuta abrogazione di norme aventi di per se efficacia temporanea, nonchè dalla differente formulazione delle singole leggi di proroga e dalla mancata previsione di corrispondenti proroghe dei termini per l’emanazione dei decreti di esproprio. La circostanza che al momento dell’abrogazione le leggi di proroga avessero da tempo esaurito la loro efficacia avrebbe potuto infatti indurre a ritenere che l’abrogazione fosse stata disposta per escluderne l’applicabilità anche in riferimento al periodo in cui esse erano rimaste in vigore.
In giurisprudenza, poi, l’operatività delle proroghe era stata in alcuni casi ricollegata automaticamente all’entrata in vigore delle singole leggi, in altri subordinata ad appositi provvedimenti discrezionali delle Amministrazioni procedenti (etr. ex plurimis, Cass., Sez. 1^, 15 novembre 2004. n. 21621: 10 febbraio 2004, n. 2471; 9 dicembre 1998, n. 12382: Cass. Sez. Un., 8 luglio 1998. n. 6626: Cass. Sez. 1^, 22 agosto 1997. n. 7860). La proroga non risultava infine sufficiente ad escludere l’illegittimità dell’occupazione ed a consentire l’emissione de decreto di esproprio, ove, essendo ne frattempo intervenuta la scadenza del termine per il compimento della procedura espropriativa, fosse cessata l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, con il conseguente venir meno del potere ablatorio (cfr. Cass. Sez. Un., 26 aprile 2007, n. 10024: Cass., Sez. 1, 21 ottobre 2005, n. 20459; 11 febbraio 2005, n. 2870; 11 dicembre 2003. n. 16907).
Per porre rimedio a tali inconvenienti, l’art. 4 conferma l’applicabilità delle norme di proroga per il periodo in cui ciascuna di esse ha avuto vigore, svincola la loro efficacia da appositi provvedimenti delle Amministrazioni procedenti, e ne estende retroattivamente l’ambito applicativo ai termini per il compimento dei procedimenti espropriativi in corso alle rispettive scadenze (cfr. in riferimento a quest’ultimo profilo, Cass. Sez. Un., 8 febbraio 2006, n. 2630; Cass.. Sez. 1. 28 aprile 200, n. 10216).
Può dunque escludersi che, attraverso la L. n. 166 del 2002, art. 4, il legislatore abbia inteso ulteriormente prorogare le occupazioni d’urgenza ordinarie e quelle di cui alla L. n. 80 del 1984, art. 6 già scadute da molti anni, non risultando a tal fine sufficiente la previsione di retroattività della norma, peraltro riferibile, come si è detto, alla sola proroga dei termini per l’emanazione dei decreti di esproprio. Sarebbe stato d’altronde arduo giustificare una proroga retroattiva disposta ad oltre nove anni dalla scadenza dell’ultima proroga delle occupazioni ordinarie e ad oltre tredici anni da quella delle occupazioni di cui all’art. 6 cit., tenuto anche conto della grave disparità di trattamento che una siffatta disposizione sarebbe stata suscettibile di determinare nei confronti di analoghe pretese risarcitorie eventualmente definite nel periodo compreso tra la scadenza dell’ultima proroga e l’entrata in vigore della L. n. 166 del 2002.
Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, infine, la norma non estende affatto alle occupazioni di cui alla L. n. 80 del 1984, art. 6 l’applicabilità delle proroghe relative alle occupazioni ordinarie: la precisazione che le proroghe devono intendersi coordinate tra loro nelle scadenze rende anzi evidente la preoccupazione del legislatore di evitare la confusione tra i rispettivi ambiti applicativi, mantenendo ben distinte le due serie di leggi indicate. Le scadenze delle proroghe nell’ambito di ciascuna serie risultavano d’altronde già ben coordinate tra loro, in modo da escludere soluzioni di continuità e da evitare quindi il verificarsi del fenomeno dell’accessione invertita nell’intervallo tra l’una e l’altra proroga, con la conseguenza che nessun’altra forma di coordinamento vi era da prevedere tra le norme in esame, al di fuori della distinzione tra i rispettivi ambiti applicativi.
Merita pertanto conferma la sentenza impugnata, nella parte in cui ai dell’individuazione della data di decorrenza della prescrizione, ha determinato la scadenza dell’occupazione legittima esclusivamente in base alle proroghe disposte dai D.L. n. 48 del 1986 e D.L. n. 474 del 1987, omettendo invece di prendere in considerazione quelle disposte dal D.L. n. 534 del 1987 e dalla L. n. 158 del 1991, e tralasciando il disposto della L. n. 166 del 2002, art. 4. 5. – Con il quarto motivo, il ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione degli artt. 2946 e 2947 cod. civ. e dell’art. 112 Cost. sostenendo che erroneamente è stato ritenuto prescritto anche il diritto all’indennità dovuta per l’occupazione legittima, in quanto lo stesso è soggetto a prescrizione decennale.
5.1. – La censura è inammissibile, in quanto non coglie la ratio decidendi della sentenza impugnata, con la quale non è stata affatto dichiarata la prescrizione del diritto all’indennità di occupazione, avendo la Corte d’Appello correttamente ritenuto che la relativa questione fosse estranea al thema decidendum, dal momento che il ricorrente non aveva impugnato la sentenza di primo grado, nella parte in cui aveva qualificato come azione risarcitoria la domanda da lui proposta.
In proposito, è appena il caso di ricordare che, nei gradi di giudizio successivi al primo, il potere – dovere di qualificazione della domanda spettante al giudice va coordinato con i principi propri del sistema delle impugnazioni, sicchè deve ritenersi preclusa al giudice dell’appello la possibilità di mutare d’ufficio la qualificazione ritenuta da primo giudice, in mancanza di gravame sul punto ed in presenza, quindi, del giudicato formatosi su tale qualificazione (cfr. Cass., Sez. lav., 1 dicembre 2010. n. 24339;
Cass., Sez. 2^, 30 luglio 2008, n. 20730).
6. – Parimenti inammissibile è il quinto ed ultimo motivo, con cui il ricorrente denuncia la violazione degli artt. 112 e 116 cod. proc. civ., nonchè della L. n. 219 del 1981, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso la riconducibilità dell’occupazione all’ordinanza n. 69 del 1980 in virtù della mancata produzione del relativo decreto, senza tener conto degli elementi risultanti da altri documenti prodotti, della mancata contestazione della natura dell’occupazione da parte del Comune e della notoria destinazione della stessa all’insediamento di prefabbricati per i senza tetto.
6.1. – Nel dichiarare prescritto il diritto del ricorrente al risarcimento del danno per l’occupazione illegittima, la Corte d’Appello ha infatti precisato di ritenere tale accertamento assorbente e tale da esonerarla da altre considerazioni.
Gli ulteriori rilievi da essa svolti in ordine alla mancata produzione in giudizio dei decreti di occupazione ed alla riconducibilità degli stessi all’ordinanza commissariale, nonchè all’avvenuta verificazione dell’occupazione acquisitiva in epoca addirittura anteriore all’entrata in vigore della L. n. 80 del 1984, si configurano pertanto come argomentazioni ad abundantiam, che. in quanto estranee alla ratio decidenti della sentenza impugnata, e quindi improduttive di effetti giuridici, non possono costituire oggetto d’impugnazione, per difetto d’interesse (cfr. Cass., Sez. lav., 22 novembre 2010, n. 23635; Cass., Sez. 1^, 23 novembre 2005, n. 24591).
7. – Il ricorso va pertanto rigettato, senza che occorra provvedere al regolamento delle spese processuali, avuto riguardo alla mancata resistenza dell’intimato.
P.Q.M.
LA CORTE rigetta il ricorso.
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