Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso ritualmente notificato e depositato, F.B. ha proposto le cumulative domande di annullamento, accertamento e condanna in epigrafe meglio specificate, a sostegno delle quali ha dedotto le seguenti censure:
1) Violazione di legge (art. 4 comma 8 della legge n. 312/1980 anche in relazione alla circolare del Ministro della funzione pubblica 14 ottobre 1988 n, 23900 e sottostante deliberazione della Commissione paritetica per l’inquadramento nelle qualifiche funzionali del 28 novembre 1988) – Illegittimità sopravvenuta dell’art. 9 comma 1 dell’ordinanza del Ministro della protezione civile 24 novembre 1986 n. 839, nella parte in cui non prevede qualifiche superiori alla settima
Si sostiene che, in applicazione dell’art. 4 comma 8 della legge n. 312/1980 e alla declaratoria della corrispondenza tra vecchio ordinamento delle carriere e nuove qualifiche funzionali, al ricorrente doveva essere riconosciuta almeno la qualifica immediatamente superiore alla VII e il concorso riservato avrebbe dovuto essere pertanto sostenuto per l’inquadramento nella medesima, tenuto conto delle mansioni effettivamente svolte (capo servizio e poi ingegnere capo).
2) Violazione di legge (normativa sub 1) – Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità manifesta e difetto assoluto dei presupposti
In sede di approvazione della graduatoria del concorso riservato doveva considerarsi l’applicazione della circolare del Ministero della funzione pubblica n. 23800/1988 e conseguentemente la superiore qualifica cui il ricorrente aveva diritto.
3) Violazione dell’ordinanza del Ministro della protezione civile 22 marzo 1989 n. 1672 – Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità manifesta, falsità dei presupposti, travisamento dei fatti
In ogni caso il decreto ministeriale impugnato avrebbe dovuto tener conto delle mansioni e del titolo di studio posseduto.
4) Violazione di legge ( art. 3 Cost., anche in relazione al principio generale di cui all’art. 17 della legge 29 marzo 1983, n. 93 e alla ordinanza ministeriale n. 1672/1989) – Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità manifesta e disparità di trattamento
Si ribadisce che il decreto ha ignorato e travisato l’ordinanza ministeriale di cui alla rubrica, con conseguente invalidità derivata degli atti regionali d’inquadramento.
5) Violazione dell’ordinanza ministeriale n. 1672/1989, anche in relazione all’ordinanza n. 839/1986
Si insiste sulla mancata considerazione delle mansioni corrispondenti a qualifica superiore svolte dal ricorrente.
6) Violazione di legge (norme e principi generali in materia di eguaglianza e parità di trattamento) – Eccesso di potere per illegittimità derivata, difetto assoluto di presupposti, falsità della causa e sviamento
I provvedimenti regionali d’inquadramento definitivo sono inficiati da illegittimità derivata.
Nel giudizio si sono costituite le Autorità statali e la Regione Campania, che hanno dedotto a loro volta l’infondatezza del ricorso.
Con successive memorie difensive depositate il 6 ottobre 2010 e il 29 ottobre 2010 (quest’ultima dal nuovo difensore costituito), il ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso, nei sensi in esse precisate.
All’udienza pubblica del 10 novembre 2010 il ricorso è stato discusso e riservato per la decisione.
Motivi della decisione
1.) Il ricorso in epigrafe deve essere rigettato, perché in parte infondato e in parte inammissibile.
1.1) Giova premettere in punto di fatto che:
– con decreto n. 108 del 2 novembre 1982, il Presidente della Giunta regionale della Campania, nella qualità di Commissario straordinario del Governo ai sensi dell’art. 82 della legge 14 maggio 1981, n. 219 (per la realizzazione del programma straordinario di edilizia residenziale e connesse opere urbanizzative e infrastrutturali di cui al precedente art. 80 nelle aree esterne al territorio comunale di Napoli, nell’ambito del quale, invece, le funzioni commissariali erano conferite al Sindaco di Napoli dall’art. 81) disponeva l’assunzione con contratto di lavoro a tempo determinato di una serie di unità di personale amministrativo e tecnico, tra cui il ricorrente, ingegnere;
– con atto n. 67 di repertorio registrato il 27 dicembre 1982, veniva stipulato tra il Commissario straordinario e il ricorrente contratto di lavoro a tempo determinato con decorrenza dal 15 novembre 1982 e "sino al termine della gestione commissariale", per lo svolgimento delle "mansioni proprie della qualifica di ingegnere"; nel contratto si stabiliva alla clausola n. 5) che "in analogia a quanto previsto per i dipendenti non di ruolo dello Stato, è riconosciuto al dipendente, in relazione alla qualifica di ingegnere, il trattamento economico corrispondente alla classe iniziale del 7° livello funzionaleretributivo…oltre l’indennità integrativa speciale e -in quanto spettanti- gli altri emolumenti accessori previsti dalla legge, ivi comprese le quote di aggiunta di famiglia";
– con successivo decreto commissariale n. 596 dell’8 agosto 1986 si procedeva a una riorganizzazione della struttura interna commissariale, nell’ambito della quale venivano posti sotto il coordinamento del segretario generale e del Comitato di coordinamento (articolato in uffici) una serie di "servizi", denominati "aree" e seguiti da un numero ordinale, corrispondenti a distinti comparti territoriali; all’area tre, relativa al comparto di CercolaVolla, veniva assegnato come responsabile il ricorrente;
– con decreto commissariale n. 320 del 21 ottobre 1986 al ricorrente veniva assegnato anche l’incarico di Ingegnere capo per il terzo lotto dei lavori di ristrutturazione e adeguamento della circumvallazione Lago PatriaLufrano.
1.2) L’art. 12 della legge 28 ottobre 1986, n. 730 introduceva, quindi, una procedura di stabilizzazione per il personale convenzionato da enti, amministrazioni e commissari straordinari di Governo con fondi appositamente stanziati, sia in relazione a una serie di eventi sismici (terremoti in Sicilia nel 1968 e 1981, in Campania e Basilicata nel 1980 e 1981, in Umbria, Marche e Lazio nel 1979 e 1984) e geologici (bradisismo nell’area flegrea), sia in relazione al programma straordinario di edilizia residenziale di cui al titolo VIII della legge n. 219/1981, a favore del personale "in servizio alla data del 31 marzo 1986, o che abbia comunque prestato servizio per almeno un anno", da immettere, a domanda, e previo superamento di concorso riservato, da disciplinare mediante ordinanze del Ministro per il coordinamento della protezione civile, "…in ruoli speciali ad esaurimento da istituirsi presso gli enti o le amministrazioni ove gli interessati prestano servizio…", e per il personale convenzionato ex titolo VIII della legge n. 219/1981 "…rispettivamente nei ruoli speciali istituiti dalla regione Campania e dal comune di Napoli" (comma 1 e 2), ammettendo alla procedura anche "dipendenti di ogni ente ed amministrazione anche statale che abbiano svolto attività di servizio in relazione agli eventi sismici" (comma 3).
L’art. 12 comma 4 stabiliva, poi, che "Il trattamento economico del personale immesso nei ruoli speciali previsti dal presente articolo è pari a quello iniziale del livello di inquadramento rideterminato sulla base di una anzianità pari al periodo di servizio prestato".
L’ultimo comma dell’art. 12 disponeva, infine, la cessazione delle convenzioni "al momento dell’immissione nei ruoli speciali e in ogni caso alla data del 30 giugno 1987", termine poi prorogato al 30 giugno 1990 dall’art. 5 comma 1 della legge 31 maggio 1990, n. 128.
Con ordinanza ministeriale 24 novembre 1986 n. 839/FPC/ZA erano quindi disciplinate le modalità del concorso riservato, e in specie all’art. 9 si disponeva che il personale convenzionato era ammesso a concorre "…sulla base delle mansioni conferite con la convenzione e del titolo di studio posseduto, all’immissione nei ruoli speciali ad esaurimento in una delle seguenti qualifiche funzionali previste per i dipendenti dello Stato dalla legge 11 luglio 1980, n. 312: settima, sesta, quinta, quarta, terza, seconda e prima", salva l’individuazione a cura degli enti e amministrazioni interessate delle diverse qualifiche del proprio ordinamento con riferimento "…esclusivamente alle qualifiche corrispondenti a quelle indicate nel primo comma e individuate sulla base dell’equiparazione tra le qualifiche dell’ordinamento statale e quelle previste dai rispettivi ordinamenti".
All’esito delle prove concorsuali, consistenti "…in una prova orale o pratica nelle materie di esame previste per l’accesso alla qualifica da conseguire" (art. 11), le graduatorie di merito, distinte per qualifiche, dovevano essere approvate dall’Ufficio del Ministro per il coordinamento della protezione civile, previo esame delle eventuali osservazioni (art. 15).
Con successiva ordinanza ministeriale 22 marzo 1989 n. 1672/FPC, rilevato che "…la dipendenza funzionale dell’ente che istituisce il ruolo speciale ad esaurimento giustifica l’applicazione al personale interessato della normativa prevista per l’ordinamento dell’ente medesimo", veniva disposto, con articolo unico, che "l’immissione del personale nei ruoli speciali ad esaurimento istituiti dagli enti ai sensi dell’art. 12 della legge 28 ottobre 1986, n. 730, deve avvenire sulla base delle mansioni conferite con la convenzione e del titolo di studio posseduto, nelle qualifiche previste dal regolamento organico dell’ente che istituisce il ruolo speciale ad esaurimento".
In sostanza, l’articolo unico dell’ordinanza ministeriale da ultimo richiamata "sganciava" l’individuazione della qualifica d’inquadramento dalla corrispondenza alle qualifiche già contemplate dall’art. 9 della precedente ordinanza ministeriale, demandando in definitiva agli enti interessati l’identificazione della qualifica d’inquadramento secondo i propri ordinamenti.
La Regione Campania, con la legge 6 dicembre 1990, n. 4, ha poi provveduto a istituire "…presso la Giunta regionale della Campania il ruolo speciale ad esaurimento del personale destinatario delle disposizioni di cui all’articolo 12 della Legge 28 ottobre 1986, n. 730 e successive modificazioni ed integrazioni" (art. 1), fatti salvi i provvedimenti dell’Ufficio del Ministero per il coordinamento della protezione civile e della Giunta regionale per il personale convenzionato risultato idoneo nel concorso riservato (art. 2), disponendo l’applicazione nei confronti del personale inquadrato nel ruolo delle disposizioni sul trattamento giuridico, economico e previdenziale della legge regionale campana 16 novembre 1989, n. 23.
La stessa legge regionale fissava la dotazione organica del ruolo a esaurimento, globale e ripartita per otto livelli (da I a VIII), e due qualifiche dirigenziali.
La legge regionale campana n. 8 del 24 febbraio 1990 ha poi individuato la specifica consistenza organica, globale e distinta per otto livelli (senza previsione di posti per le due qualifiche dirigenziali), destinata al personale convenzionato da inquadrare nel ruolo a esaurimento.
1.3) Così ricostruito in sintesi il quadro di riferimento normativo deve aggiungersi ancora, in punto di fatto, che il ricorrente, secondo quanto chiarito nella memoria depositata il 6 ottobre 2010 dal precedente difensore, e come dalla documentazione allegata, con deliberazione di Giunta regionale n. 10167 del 31 dicembre 1998 è stato poi effettivamente reinquadrato nell’VIII livello ex lege regionale n. 4/1990, sulla base di precedente deliberazione giuntale n. 1905 del 1997.
Tale deliberazione è stata impugnata davanti al T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, con cumulativa domanda di declaratoria all’attribuzione della qualifica dirigenziale, e con sentenza n. 9720 del 16 novembre 2006 è stato dichiarato il difetto di giurisdizione del G.A. in favore dell’A.G.O. sul rilievo che "…la fonte della lesione che il ricorrente ritiene di avere subito è costituita proprio dalla determinazione impugnata, la quale, pur nel riconoscere un inquadramento superiore con decorrenza giuridica retroattiva, ha tuttavia inquadrato il ricorrente in una qualifica che egli ritiene inidonea e ne ha sterilizzato gli effetti economici", e tenuto conto che l’atto deliberativo era successivo al 30 giugno 1998 e quindi al discrimine temporale di cui all’art. 45 comma 17 del d.lgs. n. 80 del 1998.
Lo stesso ricorrente evidenzia che in altri ricorsi di analogo contenuto, la declaratoria del difetto di giurisdizione è stata poi confermata dal Consiglio di Stato.
2.) Orbene, il ricorso risulta infondato con riferimento all’impugnativa del decreto ministeriale n. 253 del 17 aprile 1990 e inammissibile, in relazione agli sviluppi successivi della vicenda amministrativa, quanto al decreto del Presidente della Giunta regionale n. 23196 del 12 novembre 1992, e alla presupposta della deliberazione di Giunta regionale n. 9073 del 12 dicembre 1991.
2.1) In effetti, il decreto ministeriale gravato si è limitato ad approvare la graduatoria del concorso riservato cui il ricorrente ha partecipato, laddove proprio in base all’ordinanza ministeriale 22 marzo 1989 n. 1672/FPC competeva alla Regione Campania di provvedere all’inquadramento "sulla base delle mansioni conferite con la convenzione e del titolo di studio posseduto, nelle qualifiche previste dal regolamento organico dell’ente che istituisce il ruolo speciale ad esaurimento".
Ne consegue che anche l’insistito richiamo alla presunta violazione dell’art. 4 comma 8 della legge n. 312/1980 è privo di fondamento giuridico, poiché l’ordinanza ministeriale testé richiamata ha appunto "sganciato" l’individuazione della qualifica d’inquadramento dalla corrispondenza alle qualifiche già contemplate dall’art. 9 della precedente ordinanza ministeriale con riferimento a quelle stabilite dalla predetta legge statale, e sia pure con la limitazione dell’accesso alle qualifiche sino alla VII.
D’altro canto, l’Ufficio del Ministro per il coordinamento della protezione civile, con nota n. 00446 U.L. del 25 gennaio 1993 indirizzata alla Regione Campania, esibita nella produzione documentale del ricorrente, aveva chiarito che il richiamo alle qualifiche funzionali ex lege n. 312 del 1980 doveva ritenersi "…superato dall’ordinanza n. 1672 del 1989…", con la conseguenza che la Regione avrebbe dovuto provvedere al reinquadramento, in presenza di mansioni corrispondenti a quelle superiori alla qualifica per cui era stato sostenuto il concorso riservato, "…se le stesse siano state attribuite con formale provvedimento del Commissario Straordinario ovvero del Funzionario delegato CIPE che sia idoneo comunque a determinare la modificazione dell’originario atto di convenzionamento…", senza dover far luogo alla riconvocazione della commissione d’esame.
2.2) Con la deliberazione di Giunta regionale n. 10167 del 31 dicembre 1998 è stato appunto disposto il reinquadramento del ricorrente nel superiore VIII livello ex lege regionale n. 4 del 1990 proprio sulla base della riconsiderazione e valutazione delle mansioni svolte, con ciò superandosi l’inquadramento nel VII livello disposto con il decreto del Presidente della Giunta regionale e della sottostante deliberazione giuntale impugnata con il ricorso in epigrafe.
E’ evidente, quindi, che ogni residuo interesse del ricorrente non poteva che concentrarsi sull’impugnativa della deliberazione da ultimo citata, al fine di ottenere il riconoscimento della ulteriore qualifica superiore dirigenziale rivendicata, che è stata proposta dinanzi al T.A.R. per la Campania e dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione, con sentenza che il ricorrente non ha evidentemente gravato, onde ogni questione relativa all’inquadramento e ai relativi diritti economici sfugge ormai alla cognizione di questo Tribunale e deve essere coltivata dinanzi all’A.G.O. (e nella memoria depositata in data 6 ottobre 2010 dal precedente difensore si da appunto atto della "…necessità di proporre ricorso al Giudice ordinario (in corso di presentazione) previa intervenuta partecipazione di rituale tentativo di conciliazione…rimasto tuttavia senza esito").
Né può assumere alcun rilievo la circostanza, evidenziata dal nuovo difensore nella pur suggestiva memoria depositata il 29 ottobre 2010, che al ricorrente siano state riconosciute differenze retributive in base alle mansioni svolte, poiché per un verso i giudicati invocati si riferiscono appunto al solo riconoscimento di emolumenti differenziali, non potendo incidere su provvedimenti formali di inquadramento che non ne costituiscono oggetto, e per altro verso essi coprono anche il deducibile e quindi i periodi antecedenti a quelli in essi considerati (con ciò non potendosi seguire l’abile difensore nella prospettazione che le censure riferite alla legge n. 312 del 1980 debbano essere intese come "…richiesta di riconoscimento del trattamento economico corrispondente all’8° livello della L. 312/80…sin dall’assunzione presso la struttura commissariale")..
3.) In conclusione il ricorso in epigrafe deve essere rigettato perché in parte infondato e in parte inammissibile.
4.) Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese e onorari del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), pronunciando con sentenza definitiva, rigetta il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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