T.A.R. Calabria Catanzaro Sez. II, Sent., 28-02-2011, n. 276 Comunicazione, notifica o pubblicazione del provvedimento lesivo

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Con ricorso notificato il 3 ottobre 2008, depositato il successivo 22 ottobre, l’ing. R.N. ha impugnato la deliberazione n. 299 del 15 aprile 2008 della Giunta Regionale della Calabria, con la quale è stata disposta la revoca della precedente delibera n. 974/2005, con cui erano state trasferite dall’ARPACAL alla Regione Calabria le funzioni, i beni ed il personale del Centro Funzionale Strategico Meteorologico, Idrografico e Mareografico Regionale (CFSMIDMAR). Per effetto della delibera sono stati restituiti all’ARPACAL le funzioni del Centro menzionato ed il personale già appartenente all’Amministrazione statale in servizio presso di esso al momento del trasferimento delle funzioni alla Regione.

Il ricorrente ha impugnato, altresì, la deliberazione n. 377 del 26 maggio 2008 della Giunta Regionale della Calabria, con la quale è stata revocata la delibera n. 582/2005, nella parte concernente il trasferimento dell’ing. R.N., l’odierno ricorrente, alle dipendenze della Regione Calabria, nonché i successivi atti di assegnazione ai Dipartimenti Presidenza e Sanità.

Egli ha impugnato, infine, le note di cui in epigrafe.

A fondamento del gravame il ricorrente ha dedotto:

1) Violazione dell’art. 97 Cost., del principio del giusto procedimento, degli artt. 2 e 6 d.lgs. n. 165/2001, degli artt. 16 e 36 dello Statuto, degli artt. 8 e 27 del Regolamento degli Uffici e Servizi, eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto ed in diritto e sviamento.

Alla luce delle norme richiamate la Giunta Regionale non sarebbe competente all’adozione delle delibere di cui sopra.

2) Violazione dell’art. 97 Cost., del principio del giusto procedimento, dell’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990, eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto ed in diritto e sviamento.

Il potere di autotutela avrebbe potuto essere esercitato solo al fine di rilevare l’incompetenza della Giunta in ordine ai provvedimenti di primo grado.

Non sarebbero state rispettate, comunque, le regole alla base dell’esercizio del potere di autotutela.

3) Violazione dell’art. 97 Cost., del principio del giusto procedimento, dell’art. 7 della legge n. 241/1990, eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto ed in diritto, difetto di istruttoria, carenza assoluta di motivazione, ingiustizia manifesta.

Sarebbero state violate le regole a presidio della partecipazione procedimentale.

4) Violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 3 della legge n. 241/1990, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà e perplessità.

Mancherebbe una reale motivazione in ordine alle ragioni alla base dei provvedimenti impugnati.

5) Violazione del principio del giusto procedimento, degli artt. 30, 31 e 33 d.lgs. n. 165/2001.

Sarebbero state violate le regole che disciplinano la mobilità esterna tra diverse Amministrazioni pubbliche.

6) Violazione dell’art. 97 Cost., del principio del giusto procedimento, eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto ed in diritto, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, perplessità, ingiustizia manifesta.

Sarebbero illegittime, in via autonoma e derivata, le determinazioni assunte dalla Regione col telegramma del 3 settembre 2008, con il quale il Dirigente del Dipartimento Organizzazione e Personale ha invitato il ricorrente ad eseguire le deliberazioni della Giunta Regionale.

Il ricorrente ha chiesto, pertanto, l’annullamento degli atti impugnati.

Si è costituita la Regione Calabria, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse e rilevando l’infondatezza dello stesso.

Con atto notificato in data 4 novembre 2008 il ricorrente ha proposto motivi aggiunti, lamentando che dalla busta paga di settembre 2008 risulta fissata la data di cessazione del rapporto con la Regione Calabria al 15 settembre 2008.

Con ordinanza n. 839 del 7 novembre 2008 è stata respinta l’istanza cautelare all’uopo proposta da parte ricorrente.

Con atto notificato il 2 febbraio 2009 il ricorrente ha proposto ulteriori motivi aggiunti, estendendo l’impugnazione ai seguenti atti:

– nota dell’ARPACAL prot. n. 12128 del 26 novembre 2008, avente ad oggetto "Attuazione della deliberazione di G.R. del 18 aprile 2008 n. 299";

– decreto n. 2081 del 2 dicembre 2008 del Dirigente Generale del Dipartimento Organizzazione e Personale;

– delibera n. 1267 del 18 dicembre 2008 del Direttore Generale dell’ARPACAL, avente ad oggetto "Centro Funzionale Strategico Meteorologico, Idrografico e Mareografico Regionale (CFSMIDMAR), attuazione delle Delibere di G.R. n. 299 del 15 aprile 2008 e n. 377 del 26 maggio 2008 e presa d’atto Decreto Dirigente Generale del Dipartimento Organizzazione e Personale della Regione Calabria n. 20290 del 2 dicembre 2008 e Decreto del Dirigente del Settore Protezione Civile della Regione Calabria n. 20290 del 2 dicembre 2008;

– telegramma di convocazione di convocazione dell’ARPACAL, pervenuto il 2 gennaio 2009;

– delibera n. 4 del 12 gennaio 2009 del Direttore Generale dell’ARPACAL, avente ad oggetto "Trattamento economico parte variabile posizione di dirigente del MIDMAR.

Il ricorrente ha dedotto l’illegittimità derivata di tali atti, ha richiamato i motivi già esposti nel ricorso introduttivo ed ha dedotto, ulteriormente, la violazione dell’art. 97 Cost., del principio del giusto procedimento, degli artt. 30, 31 e 33 d.lgs. n. 165/2001, eccesso di potere per erronea presupposizione, contraddittorietà, illogicità, perplessità, ingiustizia manifesta.

Il ricorrente ha ribadito l’affermazione secondo cui sarebbero state violate le regole che disciplinano la mobilità esterna tra diverse Amministrazioni pubbliche.

Con ordinanza n. 34 del 9 ottobre 2009 sono stati ordinati incombenti istruttori. L’ordine impartito è stato ribadito con ordinanza n. 197 dell’11 giugno 2010.

Le parti hanno prodotto memorie.

Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione

1. L’ing. R.N., già dipendente della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento Servizi Tecnici Nazionali, è, a suo tempo, transitato nei ruoli della Regione Calabria, a seguito del trasferimento alle regioni di funzioni statali, operato dal d.lgs. 112/1998.

Con delibera n. 965 del 21 ottobre 2002 della Giunta Regionale è stato disposto che il personale trasferito dell’Ufficio Idrografico e Mareografico di Catanzaro, fra cui il ricorrente, mantenesse le funzioni fino all’inquadramento definitivo nei ruoli dell’ARPACAL.

Mediante vari successivi passaggi si è giunti all’inquadramento, tra gli altri, dell’ing. N. nei ruoli dell’ARPACAL.

Con deliberazione n. 582 del 20 giungo 2005, previa revoca della precedente assegnazione operata con deliberazione n. 965/2002, è stata disposta l’assegnazione del ricorrente al Dipartimento n. 2 "Presidenza" della Regione Calabria.

Con decreto n. 408 del 27 giungo 2005 del Dirigente Generale è stato conferito all’ing. N. l’incarico di Dirigente del Settore n. 6 "Protezione Civile Regionale e connesse attività di Volontariato".

Con deliberazione n. 974 del 22 novembre 2005 la Giunta Regionale ha disposto il trasferimento delle funzioni e del personale dell’Ufficio CFSMIDMAR al Dipartimento Regionale n. 2 Settore 8 Protezione Civile.

Nell’anno 2008, l’ing. N., è stato trasferito dal Dipartimento n. 2 "Presidenza" al Dipartimento n. 13 (Tutela della Salute, Politiche Sanitarie), con l’incarico di dirigente del Settore Programmazione, Innovazione, Ricerca Epidemiologica.

Con deliberazione n. 299 del 15 aprile 2008, tuttavia, la Giunta Regionale della Calabria, ha disposto la revoca della precedente delibera n. 974/2005, con cui erano state trasferite dall’ARPACAL alla Regione Calabria le funzioni, i beni ed il personale del Centro Funzionale Strategico Meteorologico, Idrografico e Mareografico Regionale (CFSMIDMAR). In conseguenza della delibera sono stati restituiti all’ARPACAL le funzioni del Centro menzionato ed il personale già appartenente all’Amministrazione statale in servizio presso di esso al momento del trasferimento della funzione alla Regione.

Con successiva deliberazione n. 377 del 26 maggio 2008 la Giunta Regionale della Calabria ha revocato la delibera n. 582/2005, nella parte concernente il trasferimento dell’ing. R.N. alle dipendenze della Regione Calabria e le successive assegnazioni ai Dipartimenti Presidenza e Sanità.

In esito a tale complessa vicenda l’ing. N. è stato trasferito all’ARPACAL, con decreto dirigenziale n. 20216 del 2 dicembre 2008.

Il ricorrente, come illustrato nell’esposizione in fatto, si duole dell’adozione degli atti che hanno disposto il trasferimento delle funzioni e del personale del Centro Funzionale Strategico Meteorologico, Idrografico e Mareografico Regionale (CFSMIDMAR) dalla Regione all’ARPACAL, nonché degli atti con i quali lo stesso ricorrente, in servizio, al momento, presso il Dipartimento n. 13 (Tutela della Salute, Politiche Sanitarie) è stato anch’egli trasferito all’ARPACAL.

2.1 La Regione nel controricorso e nelle successive memorie difensive ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rilevando che la controversia dedotta coinvolge, in sostanza, il rapporto di impiego del ricorrente, con la conseguenza che essa è devoluta alla cognizione del giudice ordinario.

Ritiene il Tribunale che, al riguardo, sia necessario considerare separatamente gli atti con i quali è stato disposto il passaggio di funzioni e personale del Centro Funzionale Strategico Meteorologico, Idrografico e Mareografico Regionale (CFSMIDMAR) dalla Regione all’ARPACAL e gli altri atti oggetto di censure da parte del ricorrente.

Con la delibera n. 299 del 15 aprile 2008 è stata disposta l’assegnazione ad un Ente facente capo alla Regione di mezzi, personale e funzioni già appartenenti alla Regione stessa.

Tale atto, come rileva lo stesso ricorrente, va indubbiamente inquadrato nella categoria degli atti c.d. di macroorganizzazione, vale a dire di quegli atti organizzativi che fissano le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, di cui è menzione nell’art. 2 del d.lgs. n. 165/2001.

La cognizione delle controversie inerenti a tali atti, secondo il sistema delineato negli artt. 63 e ss. dello stesso decreto legislativo, è riservata al giudice amministrativo.

Sotto tale profilo, inerente all’atto di assegnazione all’ARPACAL di funzioni e personale, l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla Regione è, pertanto, infondata.

2.2 Riguardo agli altri atti sui quali si appuntano le censure del ricorrente v’è da notare, innanzi tutto, che è da escludere che si tratti di atti di macroorganizzazione. Sono atti di diverso contenuto che concernono, oltre che l’attuazione della delibera che ha disposto il passaggio all’ARPACAL di funzioni e personale, la gestione del rapporto di impiego dell’ing. N..

Ciò vale, segnatamente, per l’atto con il quale è stato disposto il trasferimento dell’ing. N. all’ARPACAL. Tale trasferimento non è mero riflesso necessario del passaggio all’ARPACAL di funzioni e personale, ma è un atto autonomo sul piano giuridico. Esso, certamente, presuppone quel passaggio di funzioni e personale, ma non ne è conseguenza immediata.

Quanto sopra implica che, secondo il disposto dell’art. 63 del d.lgs. n. 165/2001, la cognizione della controversia correlata all’adozione di tali atti sfugge alla cognizione del giudice amministrativo, essendo riservata a quella del giudice ordinario, cui, pertanto, spetta la giurisdizione.

Il giudizio relativo alle domande proposte avverso gli atti indicati dovrà essere riproposto innanzi al giudice munito di giurisdizione entro il termine di cui all’art. 11, secondo comma, cod. proc. amm.

3.1 Occorre, a questo punto, passare all’esame delle censure dedotte dal ricorrente, che siano specificamente riferibili all’indicato provvedimento di macro – organizzazione, prescindendo dall’esame delle ulteriori eccezioni sollevate dalla Regione, atteso che il gravame appare, comunque, privo di fondamento.

Può solo precisarsi che non risulta possibile disconoscere la legittimazione del ricorrente e l’esistenza di un suo interesse attuale e concreto all’impugnazione del provvedimento in questione, dal momento che esso costituisce l’antecedente necessario dei successivi atti attinenti alla gestione del rapporto di impiego, tra cui quello con cui è stato disposto il trasferimento.

3.2 Con il primo motivo il ricorrente deduce l’incompetenza della Giunta Regionale, che non sarebbe competente all’adozione delle delibere di cui sopra.

Sottolinea al riguardo che l’art. 16 dello Statuto della Regione Calabria attribuisce al Consiglio Regionale le funzioni di indirizzo politico – amministrativo. Richiama all’uopo una serie di previsioni del Regolamento degli Uffici e dei Servizi, approvato con deliberazione del’Ufficio di Presidenza n. 67 del 18 aprile 2001, dai quali dovrebbe desumersi la competenza del Consiglio in materia.

La censura è priva di fondamento.

L’art. 16 dello Statuto della Regione Calabria (l.r. 19 ottobre 2004 n. 25) attribuisce al Consiglio Regionale, tra l’altro, funzioni di indirizzo politico della Regione e lo svolgimento di funzioni di indirizzo e di controllo sulla Giunta regionale.

Per converso l’art. 36 dello stesso Statuto attribuisce alla Giunta Regionale il compito di adottare i provvedimenti relativi all’individuazione delle risorse umane, materiali ed economicofinanziarie da destinare alle diverse finalità e di determinare la loro ripartizione fra gli uffici di livello dirigenziale apicale (lett. g).

La precedente lett. f attribuisce alla Giunta la funzione di sovrintendere, nel rispetto dei principi generali deliberati dal Consiglio, all’ordinamento ed alla gestione delle imprese od aziende dipendenti dalla Regione, degli enti a partecipazione regionale e delle società interregionali, provvedendo a tutte le nomine di competenza regionale, con esclusione di quelle espressamente riservate alla competenza di altri organi

Il provvedimento in questione, alla luce delle norme richiamate, rientra, pertanto, pienamente nella sfera di competenze della Giunta Regionale.

Quanto alle altre norme richiamate dal ricorrente, desumibili dal Regolamento degli Uffici e dei Servizi, esse non hanno alcuna attinenza con la materia su cui verte la controversia, atteso che esse riguardano l’organizzazione degli uffici del Consiglio Regionale.

3.3 Con il secondo motivo, con il quale si deduce la violazione dell’art. 97 Cost., del principio del giusto procedimento, dell’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990, eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto ed in diritto e sviamento, parte ricorrente, parte ricorrente rileva, innanzi tutto, che il potere di autotutela presuppone la competenza in ordine al provvedimento di primo grado, che, nel caso di specie, non sussisterebbe.

Tale primo rilievo è privo di fondamento, atteso che, come si è rilevato, la competenza in ordine a provvedimenti del genere considerato in questa sede è della Giunta Regionale.

Il ricorrente aggiunge che non sono state rispettate le basilari regole procedimentali e provvedimentali dell’esercizio del potere di autotutela.

Per tale parte il motivo è inammissibile, in quanto formulato in modo affatto generico.

3.4 L’ing. N., con il terzo motivo, lamenta la violazione delle garanzie partecipative, non essendo stato destinatario della comunicazione di avvio del procedimento sfociato nel provvedimento di autotutela.

La censura è infondata.

Deve, infatti, negarsi la sussistenza, nel caso di specie, di un obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, che, com’è noto, alla stregua dell’art. 7 della legge sul procedimento amministrativo deve essere inviati ai soggetti nei cui confronti l’atto deve produrre effetti diretti ed a coloro possano subire un pregiudizio, che siano individuati o facilmente individuabili.

Il carattere prettamente organizzativo del provvedimento preso in considerazione in questa sede, che, si ricorda, è solo quello di macroorganizzazione, esclude, innanzi tutto, che esistano destinatari di effetti diretti.

Tale natura, d’altra parte, esclude anche che siano individuati o individuabili soggetti che dal provvedimento possano trarre un pregiudizio.

Il provvedimento incide in modo diretto sulla struttura organizzativa degli Enti interessati e non dà modo di individuare i riflessi, di carattere favorevole o sfavorevole, nella sfera giuridica dei soggetti che possono risentirne gli effetti. Tali soggetti, infatti, si identificano, potenzialmente, con tutti i dipendenti della Regione e dell’ARPACAL.

3.5 Con il quarto motivo, con il quale vengono dedotti la violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà e perplessità, parte ricorrente rileva che il provvedimento è sostanzialmente privo di motivazione, limitandosi a richiamare i contenuti della nota del 20 dicembre 2007 del Commissario ARPACAL, e che ciò è frutto del difetto di istruttoria da cui sarebbe affetto l’atto.

Le censure sono prive di fondamento.

Come rileva il ricorrente, la Giunta, nel provvedimento impugnato, fa propri i contenuti della nota del Commissario dell’ARPACAL, affermando di condividere le ragioni di opportunità a favore del ritorno del MIDMAR nell’ambito della gestione dell’ARPACAL, considerati i risultati ottenuti nell’attività precedentemente svolta.

I contenuti del provvedimento rendono conto delle ragioni alla base della decisione di restituire le competenze in discorso all’ARPACAL e sono sufficienti ad integrare il contenuto motivazionale di un atto che, in sé considerato, ha un rilievo esclusivamente organizzativo.

D’altra parte, la doglianza relativa all’inadempimento dell’obbligo motivazionale non può essere supportata dall’affermazione astratta dell’assenza di reale motivazione, ma dalla concreta individuazione dei profili per i quali la motivazione può essere considerata carente.

In caso contrario, salva l’ipotesi di totale difetto di motivazione, la stessa valutazione in sede giudiziale dell’adempimento dell’obbligo rischia di restare priva di reali punti di riferimento.

Lo stesso deve dirsi riguardo all’assunto del difetto di istruttoria. Il ricorrente non individua sotto quali i profili l’istruttoria procedimentale deve considerarsi carente.

3.6 Deve omettersi l’esame della altre censure di cui al ricorso introduttivo ed ai motivi aggiunti, brevemente richiamate nell’esposizione in fatto, in quanto attinenti ad atti inerenti alla gestione del rapporto di servizio del ricorrente, la cui cognizione, come detto, appartiene al giudice ordinario.

4. Parte ricorrente ha proposto domanda di risarcimento dei danni, provvedendo, ma solo in memoria, alla quantificazione dei pregiudizi che egli assume di avere subiti.

Essa, tuttavia, è stata formulata sul presupposto dell’illegittimità degli atti impugnati.

La rilevata infondatezza del ricorso e l’inammissibilità dello stesso nella parte relativa all’impugnazione degli atti sopra indicati, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, importa il rigetto della domanda di risarcimento.

5. In conclusione, il ricorso risulta in parte infondato ed in parte inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando la controversia nell’ambito di giurisdizione del giudice ordinario. La domanda di risarcimento dei danni è infondata e deve essere rigettata.

Sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda)

in parte rigetta il ricorso ed in parte lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Rigetta la domanda di risarcimento dei danni.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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