Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Espongono i ricorrenti che con sentenza n. 888/2009, depositata in data 29 gennaio 2009, questo Tribunale ha accolto il ricorso proposto dagli stessi avverso il silenzio rifiuto opposto dal Comune di Ardea alla domanda e alla diffida per l’attribuzione della nuova destinazione urbanistica al terreno di loro proprietà, della superficie di mq.1000 (in Catasto alla p.lla n.314 Foglio 46) sito in detto Comune, privo di indicazione di PRG per la caducazione dell’efficacia della destinazione pubblica, ai sensi dell’art.2, della Legge n. 1187 del 1968. Con la predetta decisione è stato disposto l’obbligo di provvedere nei confronti del Comune e la nomina nel contempo di un commissario ad acta, così come richiesto dai ricorrenti, in caso di ulteriore inerzia dell’Amministrazione.
Lamentano i ricorrenti che dopo la sentenza il Comune non ha posto in essere alcun provvedimento in ordine all’obbligo di provvedere alla domanda e alla diffida e il nominato commissario ad acta, dopo l’avvio dell’attività, ha chiesto la proroga del termine per la definizione degli adempimenti relativi all’incarico e in seguito ha rassegnato le dimissioni.
Con ordinanza n. 418 dell’8.3.2010, il Tribunale ha chiesto al Comune una dettagliata e documentata relazione riguardo l’esito della domanda avanzata dai ricorrenti e la concreta situazione di fatto e di diritto del lotto di terreno in questione.
Il Comune non ha fornito riscontro a detto ordine istruttorio e con successiva ordinanza collegiale n. 848/2010 il Tribunale non ha ritenuto opportuno nominare un nuovo commissario ad acta e ha reiterato l’ordine istruttorio, rinviando per il prosieguo alla data del 4 novembre 2010.
In data 24 agosto 2010, il Comune di Ardea ha depositato la relazione prot. n. 36221 del 22.7.2010, in esecuzione dell’adempimento di cui alla citata ordinanza n. 848/2010. In seguito a ciò i ricorrenti hanno prodotto memoria in data 28.10.2010 lamentando la genericità del contenuto della relazione non corrispondente alle richieste istruttorie.
Pertanto, con l’atto contenente motivi aggiunti hanno impugnato la predetta nota prot. n. 36221/2010, con la quale il Dirigente IV Area del Comune in riscontro all’adempimento istruttorio disposto con la ordinanza collegiale n. 848/2010 ha precisato che il Comune ha avviato con Del.G.M. n. 39/2010 la procedura della Variante al PRG vigente affermando che allo stato risulta impossibile addivenire alla riqualificazione urbanistica e ha respinto di fatto la detta richiesta riqualificazione.
I ricorrenti contestano che con la predetta nota nella sostanza si realizzerebbe il protrarsi nel tempo del silenzio serbato dall’Amministrazione e deducono i seguenti motivi di 1) Nullità del provvedimento per elusione del giudicato. Art. 21 septies Legge n. 241 del 1990, la nota impugnata si presenterebbe come una mera dichiarazione di intenti, avente natura interlocutoria, con evidente elusione del giudicato riguardo la riqualificazione dell’area; 2) Illegittimità per incompetenza: il potere di conformazione urbanistica sarebbe attribuito all’organo consiliare, mentre la nota impugnata sarebbe stata adottata dal Dirigente dell’Area urbanistica; 3) Eccesso di potere per sviamento, illogicità e contraddittorietà della motivazione; difetto di istruttoria: i contenuti della relazione depositata non corrisponderebbero alla situazione di fatto afferente al terreno (localizzazione all’interno di piano di lottizzazione, esistenza di opere di urbanizzazione ecc.); 4) Violazione di legge per contenuto illegittimo; difetto dei presupposti legali; ingiustizia manifesta; violazione dei criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa di cui all’art.1 Legge n. 241 del 1990. Violazione del principio del giusto procedimento: il semplice avvio del procedimento di revisione del PRG non costituirebbe adempimento dell’obbligo dichiarato nella sentenza n.888/2009 di conferire la riqualificazione urbanistica alla zona.
Concludono i ricorrenti con la richiesta di dichiarare la nullità della nota impugnata ex art.21 septies della Legge n. 241 del 1990 per elusione del giudicato, con nomina di commissario ad acta e, in via subordinata, chiedono l’annullamento della stessa attesi i vizi formulati.
Alla Camera di consiglio del 18 novembre 2010, il ricorso è stato introitato per la decisione.
2. Il Collegio, preliminarmente, esamina i profili di rito riguardo il ricorso introduttivo proposto dai signori Cenci avverso il silenzio dell’intimato Comune – in relazione all’ottemperanza del disposto del giudicato e al riscontro all’istanza per l’attribuzione di nuova destinazione urbanistica al terreno di loro proprietà sito nel detto Comune – a seguito del sopravvenuto provvedimento espresso adottato dall’Amministrazione comunale in data 22 luglio 2010, prot. n.36221, in esecuzione dell’ordinanza n.848/2010; detto provvedimento è stato depositato dal Comune presso questo Tribunale in data 24 agosto 2010, prot. n. 54163 e risulta successivamente impugnato dai signori Cenci con atto contenente motivi aggiunti ritualmente notificato e depositato.
2.1.Al riguardo, deve osservarsi che tale sopravvenuto provvedimento espresso, adottato dal Comune in risposta alla richiesta di parte ricorrente e all’ordine istruttorio di questo Giudice, fa venire meno il presupposto di cui al ricorso introduttivo recante la domanda avanzata dai signori Cenci relativamente alla richiesta di ottemperanza avverso il silenzio dell’Amministrazione, indipendentemente dal soddisfacimento dell’interesse sostanziale sottostante, con evidenti profili di carenza di interesse.
Peraltro, va posto in rilievo che ai sensi dell’art. 117, comma 5, del cod. proc. amm., ove il provvedimento espresso sia lesivo per l’interessato lo stesso può essere impugnato anche con motivi aggiunti nei termini e con il rito previsto per il nuovo provvedimento, e l’intero giudizio prosegue con tale rito. Detta disposizione – introdotta in attuazione anche del generale principio di concentrazione ed effettività della tutela nonché di quello di conservazione degli atti processuali – trova, quindi, applicazione al caso di specie e il presente giudizio si sposta, quindi, all’esame dei vizi censurati con l’atto recante motivi aggiunti avverso il predetto provvedimento del Comune prot. n. 36221/2010.
2.2. Sul piano pregiudiziale, il Collegio richiama i profili essenziali della vicenda che possono in sintesi così rappresentarsi:
– i ricorrenti hanno impugnato il silenzio serbato dall’Amministrazione a seguito della diffida in data 29.7.2008 con la quale hanno chiesto l’attribuzione della destinazione urbanistica del terreno di loro proprietà a seguito della caducazione dell’efficacia dei vincoli di destinazione pubblica ai sensi dell’art.7 della Legge n. 1187 del 1968; con la sentenza n. 888/2009, questo Tribunale ha dichiarato illegittimo il silenzio dell’Amministrazione disponendo a carico del Comune l’obbligo di provvedere sull’istanza dei signori Cenci con determinazione esplicita, nominando un commissario ad acta in caso di perdurante inerzia del Comune;
– stante, l’inerzia del Comune, il Commissario ad acta insediatosi ha avviato l’istruttoria presso l’Amministrazione rappresentando in varie relazioni rese al Collegio la contemporanea attività straordinaria istruttoria intrapresa dall’Amministrazione stessa riguardo analoghe richieste di riqualificazione da parte di proprietari di terreni siti nello stesso Comune; con istanza 26 novembre 2009 detto commissario ad acta ha rassegnato poi le dimissioni dall’incarico;
– questo Tribunale, su sollecitazione di parte ricorrente, preso atto della perdurante mancata determinazione da parte dell’Amministrazione e del mancato intervento sostitutorio del nominato Commissario ad acta – con proprie reiterate ordinanze istruttorie (n.418/2010 e n. 848/2010) ha chiesto al Comune intimato di conoscere l’esito della domanda avanzata dai signori Cenci nonché elementi sulla reale situazione di fatto e di diritto del lotto in questione;
– con il provvedimento n. 36221 del 22 luglio 2010 l’Amministrazione comunale, in esecuzione dell’ordinanza n. 848 del 2010 ha fornito elementi identificativi circa la destinazione urbanistica del terreno (F6 "Servizi Pubblici"), ha confermato la decadenza dei vincoli espropriativi e preordinati all’esproprio per decorso del termine quinquennale, precisando, altresì, che le aree, rimanendo prive di ogni regolamentazione urbanistica (c.d. zone bianche) soggiacciono alla disciplina prevista dall’art.8 del Decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, con espresso richiamo anche del successivo art.9. Detto terreno risulta gravato da vincolo di uso civico a favore dei cittadini di Ardea e rientra nel Piano Territoriale Paesistico Sub 10 approvato con legge n.24 del 06.07.1998 e nel Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR) adottato dalla Giunta Regionale con delibere n.556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2007 ai sensi dell’art.134 co 1 lett.A), b) e c) D.Lvo 42/04 e dell’art.21, 22 e 23 L.R. 24/98. Inoltre, il Comune ha dichiarato che, tenuto conto della difficoltà di poter individuare nuovi standards urbanistici,così come definiti dal D.M. 1444/68, rapportati alla situazione edilizia di fatto e riferita non solo a quella derivata da legittimo titolo abilitativo, ma anche dalla realtà derivata dall’edilizia spontaneamente sorta…., ha attivato una serie di azioni volte alla revisione della Pianificazione in funzione delle realtà esistenti e derivate da precedenti immobilismi ed in modo da riappropriarsi del proprio territorio ed in particolare ha avviato la procedura del "Piano Urbanistico Generale in Variante al PRG…… con Deliberazione della Giunta Comunale n. 39 del 16.04.2010. Ha concluso concludendo che "allo stato si afferma l’impossibilità di addivenire alla riqualificazione urbanistica….. e si respinge di fatto la richiesta riqualificazione urbanistica".
2.3. Come anticipato in premessa, i signori Cenci, in buona sostanza, hanno contestato la legittimità dell’indicato provvedimento adottato dall’Amministrazione e, in particolare, con due motivi, che si esaminano congiuntamente attesa la connessione sostanziale: – in considerazione della rappresentata elusione del giudicato riguardo la mancata riqualificazione dell’area in questione (primo mezzo di impugnazione); – riguardo la violazione del principio del giusto procedimento e dei principi fondanti dell’attività amministrativa di cui all’art.1 della Legge n. 241 del 1990, in quanto il semplice avvio del procedimento di revisione del PRG, alla decadenza degli asseriti vincoli preordinati all’esproprio non costituirebbe adempimento dell’obbligo di dare esecuzione al predetto dictum (quarto mezzo di impugnazione).
2.4. Osserva il Collegio che tali censure sono suscettibili di positiva considerazione tenendo conto delle ragioni di seguito riportate.
In materia urbanistica, poiché la potestà dei comuni d’imporre vincoli preordinati all’esproprio o all’inedificabilità non è illimitata, decadendo tali vincoli al termine del quinquennio (ai sensi dell’art. 2 L. n. 1187 del 1968 – dichiarato parzialmente illegittimo – e adesso dell’art.9, comma 2, del DPR n. 327 del 2001), si determina, in caso di mancata reiterazione dei vincoli pregressi o di mancato inserimento dei terreni nell’ambito di una precisa pianificazione conformativa, una condizione di "vuoto urbanistico" – che è per sua natura provvisoria – avendo l’autorità comunale l’obbligo di reiterare il vincolo (con previsione di indennizzo liquidabile in via equitativa, anche avvalendosi dei suggerimenti dati al legislatore dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 179 del 1979) ovvero, in alternativa, di provvedere all’integrazione dello strumento pianificatorio divenuto parzialmente inoperante, stabilendo la nuova destinazione da assegnare all’area interessata (cfr. Cass.civ.,sez. I, 31 marzo 2008, n. 8384; idem, sez. I, 9 aprile 2010, n. 8530).
L’Amministrazione, pertanto, è tenuta a colmare il vuoto di disciplina, atteso che il medesimo strumento urbanistico deve coprire l’intero territorio comunale e, all’istanza in tal senso dell’interessato, l’Amministrazione è tenuta a dare risposta concreta provvedendo, in assenza di cause ostative (che qualora sussistenti devono risultare esplicitate e non generiche), all’azzonamento dell’area, resa " zona bianca " dalla decadenza del vincolo a carattere espropriativo a suo tempo impresso dal piano regolatore (cfr. T.A.R. Campania Salerno, sez. I, 10 luglio 2007, n. 810; T.A.R. Molise, Campobasso, sez. I, 19 giugno 2008, n. 605; T.A.R. Piemonte, Torino, sez. I, 4 dicembre 2009, n. 3274).
Occorre aggiungere che qualora la P.A. rimanga inerte, la situazione conseguente non è equiparabile alla compressione del diritto dominicale provocata dai vincoli preordinati all’esproprio, né è definibile come espropriazione di valore, attesa la provvisorietà del regime urbanistico di salvaguardia, per cui nessuna aspettativa si crea nel proprietario in ordine al conferimento di particolari qualità edificatorie oltre quei limiti o, ancor meno, riguardo a possibili lottizzazioni. In ogni caso la destinazione urbanistica edificatoria è rimessa al potere discrezionale dell’Amministrazione comunale; nell’esercizio di tale potere il Comune verifica e sceglie la destinazione che, in coerenza con la più generale disciplina urbanistica del territorio, risulti più idonea e più adeguata in relazione all’interesse pubblico al corretto e armonico utilizzo del territorio, potendo anche ammettersi la reiterazione degli stessi vincoli scaduti, sebbene nei limiti di una congrua e specifica motivazione sulla perdurante attualità della previsione, comparata con gli interessi privati (cfr. Cons.Stato, sez. IV, 21 aprile 2010, n. 2262).
Tuttavia, al privato proprietario del lotto è offerta la tutela nei confronti dell’inerzia dell’ente territoriale alla reiterazione dei vincoli e all’attività di pianificazione consentendo di poter reagire promuovendo interventi sostitutivi della Regione oppure con la procedura di messa in mora per far accertare l’illegittimità del silenzio; solo in caso di persistente inerzia della p.a. può configurarsi la lesione del bene della vita identificabile nell’interesse alla certezza circa la possibilità di razionale e adeguata utilizzazione della proprietà, con conseguente diritto del privato al risarcimento del danno.
Orbene, nella specie, l’Amministrazione ha disposto la reiezione della richiesta di riqualificazione dell’area, interrompendo la fase di silenzio, e con il provvedimento impugnato ha, altresì, preannunciato la proposta di adozione di Piano urbanistico generale in Variante al PRG, senza specifici riferimenti all’iter procedimentale in atto e alla eventuale riattribuzione del vincolo sull’area.
In tal senso, appare un’indefinita condizione di incertezza giuridica, ostativa alla possibilità di sfruttamento a fini edificatori del fondo da parte dei proprietari ovvero di loro disposizione a valore di mercato, senza poter neppure pretendere alcun conseguente indennizzo, rispetto al quale non appare satisfattiva una eventuale azione per il risarcimento del danno economico da provare, tra l’altro, puntualmente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, ord. n. 2088/2010; Tar Lazio, Roma, sez. II bis, ordinanza n. 389 del 2011).
Inoltre, i richiami, operati nel provvedimento impugnato, al vincolo paesaggistico, non assoluto, gravante sull’area e alla presenza di usi civici non possono essere d’ostacolo alla riattribuzione di una destinazione urbanistica all’area in questione, previa individuazione ed acquisizione degli standards necessari, e che in tal senso appare generico il mero rilievo indicato dal Comune riguardo la "difficoltà di poter individuare nuovi standards urbanistici", senza specificare in modo concreto ed esauriente i reali impedimenti ed ostacoli a detta individuazione nè le ragioni di carattere più propriamente urbanistico.
In questa prospettiva, appare di sicuro e decisivo rilievo la censurata genericità delle argomentazioni e degli elementi di valutazione idonee a sorreggere il diniego di riqualificazione assunti dall’Amministrazione nel provvedimento impugnato con evidente difetto di motivazione dello stesso nonchè con la violazione dei criteri generali di cui all’art. 1 della legge sul procedimento amministrativo. Dalla suesposta fondatezza del primo e quarto motivo di ricorso deriva l’accoglimento dello stesso, con assorbimento di ogni altro motivo e profilo di gravame non espressamente esaminato in quanto ritenuto ininfluente e irrilevante ai fini della decisione; conseguentemente, va annullato l’atto impugnato, disponendo nei confronti dell’Amministrazione nell’ambito del presente giudizio attivato per l’ottemperanza e per l’adempimento dell’Amministrazione medesima – alla luce anche di analoghe questioni trattate da questo Collegio riguardo casi similari di terreni siti nell’ambito del medesimo Comune – di adottare tempestivo atto di riesame della domanda di parte ricorrente, tenendo conto delle competenze pianificatorie proprie dell’Ente, al fine di impedire la eventuale fase di attività sostitutoria da parte di organi all’uopo nominati, in caso di inadempimento.
In conclusione, il ricorso introduttivo avverso il silenzio dell’intimato Comune – in relazione all’ottemperanza del disposto del giudicato e al riscontro all’istanza per l’attribuzione di nuova destinazione urbanistica al terreno di loro proprietà sito nel detto Comune -, è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto il Comune di Ardea ha fornito riscontro con nota 22 luglio 2010, prot. n. 36221/2010 e l’atto contenente motivi aggiunti avverso la suddetta nota è fondato e va accolto e, per l’effetto, sono annullati gli atti impugnati.
In relazione alla peculiarità della fattispecie sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sull’atto contenente motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così dispone:
dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso introduttivo;
– accoglie l’atto contenente motivi aggiunti e, per l’effetto annulla l’atto impugnato, nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.
Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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