Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1.- Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania i signori D.A., I.M., I.M.T., I.M.C., A.A., dichiarando di essere proprietari di una strada sita in Bacoli, iscritta in N.C.T. alla partita 7117, contraddistinta in catasto terreni in parte con la particella 16 ed in parte con la particella 164, esponevano che:
a) con ordinanza del Sindaco di Bacoli n. 49 del 6.3.1998 era stata disposta, ai sensi dell’art. 71 della legge n. 2359/1865 e dell’art. 38 della legge n. 142/90, l’occupazione in via d’urgenza della predetta strada per un periodo di cinque mesi, al fine di realizzare un percorso viario alternativo alla Via Fusaro, chiusa per lavori;
b) decorso tale termine l’Amministrazione intimata non aveva restituito la strada ad essi ricorrenti, né l’aveva espropriata, ma l’aveva di fatto adibita in via definitiva al traffico veicolare;
c) con atto di diffida notificato il 19.7.2002 al Comune di Bacoli ed il 18.7.2002 al Sindaco dello stesso Comune quale Ufficiale di Governo, avevano richiesto la corresponsione dell’indennità di occupazione legittima (cinque mesi a decorrere dall’immissione in possesso), il risarcimento dei danni subiti, oltre interessi e rivalutazione monetaria, e la restituzione dell’immobile di loro proprietà;
d) che tale richiesta era rimasta senza esito.
Ciò premesso i ricorrenti chiedevano, previo annullamento del silenzio/rifiuto, la condanna del Comune alla corresponsione dell’indennità di occupazione legittima per un periodo di cinque mesi a decorrere dall’immissione in possesso ed alla restituzione del bene illegittimamente occupato nonché al risarcimento dei danni subiti, oltre interessi e rivalutazione monetaria.
Con atto per motivi aggiunti notificato il 20.3.2003 al Comune di Bacoli ed il 22.3.2003 al Sindaco quale Ufficiale di Governo, e depositato il successivo 1° aprile, i ricorrenti chiedevano l’annullamento della delibera di G.M. n.198 del 5.3.1998, con cui il Comune di Bacoli aveva espresso parere favorevole all’aggiornamento delle strade comunali, inserendovi la predetta strada.
Con sentenza n. 11780 del 8.9.2004 il TAR:
– ha dichiarato "il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo relativamente alla pretesa al pagamento dell’indennità di occupazione legittima";
– ha dichiarato l’inammissibilità per carenza d’interesse dell’impugnazione della delibera di G.C. n. 198 (in quanto parere endoprocedimentale della procedura di classificazione delle strade, destinato a concludersi con un provvedimento della Regione);
– ha accolto il ricorso "relativamente alla restituzione della strada in questione e per l’effetto condanna(to) l’amministrazione comunale di Bacoli alla (sua) restituzione";
– ha riservato ogni pronuncia "relativamente alla pretesa al risarcimento dei danni subiti" all’esito di verificazione ex art. 44 R.D. 1054/1924 all’uopo appositamente disposta;
– ha riservato alla sentenza definitiva la liquidazione delle spese di lite.
2.- La sentenza di primo grado viene impugnata dal Comune di Bacoli, che ne deduce l’erroneità per i seguenti motivi: difetto di giurisdizione. Violazione dell’art. 34, comma 1, D.L.vo 31.3.1998 n. 80, come modificato dall’art. 7, lett. b), della legge 21.7.2000 n. 205 nel testo risultante dalla sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 6.7.2004; motivi diffusamente ed in maniera articolata esplicitati nel testo del ricorso ed in note di udienza.
In conclusione, viene chiesto l’annullamento della sentenza di primo grado per difetto di giurisdizione nella parte in cui si è pronunciata sulla domanda di accertamento proposta dai ricorrenti ed ha accolto la domanda di restituzione della strada.
Resiste l’appellata I.M.T. ed eccepisce l’inammissibilità del ricorso; eccepisce altresì che trattasi di sentenza parziale, non essendosi essa pronunciata in punto di risarcimento danni (avendo rinviato la questione all’esito di C.T.U.) nel merito, deduce l’infondatezza dell’appello e ne chiede il rigetto.
3.- Osserva il Collegio che l’appello è inteso ad affermare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (e, di conseguenza, la inammissibilità del ricorso di 1° grado) sulla questione sostanziale oggetto di causa, e cioè, giusta la domanda di prime cure, l’accertamento della illegittimità dell’occupazione del suolo di proprietà dei ricorrenti e la conseguente restituzione del bene illegittimamente occupato, costituendo le residue pretese mero corollario del petitum principale, e quindi destinate ad essere definite dal giudice munito di giurisdizione; il che priva di consistenza anche i rilievi preliminari attesa la portata "assorbente" del petitum primariamente azionato.
4.- L’appellata si duole, in sostanza, della destinazione della strada al traffico veicolare, in via di fatto ed in assenza di procedura espropriativa, ed in particolare in mancanza della dichiarazione di pubblica utilità, ma solo a seguito di ordinanza sindacale (n. 49 del 6.3.1998) contingibile ed urgente di autorizzazione alla occupazione d’urgenza della strada stessa per mesi cinque.
Si tratterebbe quindi, nella specie, di occupazione usurpativa della proprietà per mancanza di dichiarazione di pubblica utilità; l’attività di apprensione e trasformazione esercitata dalla Amministrazione si risolverebbe, pertanto, in meri comportamenti materiali conoscibili dal giudice ordinario anche a seguito delle sentenze della Corte costituzionale nn. 204/2004 e 191/2006.
5.- Ciò posto, occorre ricordare che le figure della occupazione appropriativa e dell’occupazione usurpativa sono riconducibili, l’una, alla irreversibile trasformazione del fondo in assenza di decreto di esproprio, pure a seguito di una dichiarazione di pubblica utilità e, quindi, nell’ambito di una procedura di espropriazione; l’altra, alla apprensionetrasformazione del fondo in assenza, ab initio, della dichiarazione di pubblica utilità (cfr., su tale punto, Cass. civ., SS.UU., ordd.ze nn. 13659 e 13660 del 13.6.2006 e 15.6.2006 n. 13911, che, peraltro, pervengono ad identica conclusione per il caso di mancanza iniziale o sopravvenuta scadenza del termine iniziale di efficacia; cfr., anche, Cass. civ., Sez. I, 17 giugno 2005 n. 13001; e, da ultimo, Corte cost. 12 maggio 2006 n. 191); va aggiunto che, in base ad alcuni orientamenti giurisprudenziali – cfr., fra le tante, Cass. civ., SS.UU., 12 dicembre 2001 n. 15710; 23 gennaio 2006 n. 1207; 25 gennaio 2006 n. 1373 – alla detta "figura" sarebbe riferibile anche l’ipotesi di annullamento con efficacia ex tunc della dichiarazione inizialmente esistente ovvero di sua inefficacia per inutile decorso dei termini previsti per l’esecuzione dell’opera pubblica.
Secondo l’orientamento di questo Consesso (Ad. Plen. 26 marzo 2003 n. 4; cfr., anche, decc. nn. 4 e 9 del 2005 e n. 2 del 2006), in caso di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità non si verifica una fattispecie di carenza di potere bensì di cattivo uso del potere, che dà luogo ad occupazione appropriativa, relativamente alla quale sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo; diversamente, la fattispecie di occupazione usurpativa, su cui vi è giurisdizione del giudice ordinario, si verifica solo nell’ipotesi di appropriazione del bene in totale assenza del provvedimento amministrativo (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. VI, 4 agosto 2006 n. 4763).
La giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie attinenti a "comportamenti" di soggetti pubblici non involgenti l’esercizio di pubbliche potestà (dichiarazioni di pubblica utilità, occupazione d’urgenza, etc., nulle o inesistenti) è affermata dal giudice regolatore della giurisdizione (cfr., tra le altre, Cass. civ., SS.UU., 22 novembre 2004 n. 21944, ord.za).
Ed ancora, ribadisce il giudice delle leggi (Corte cost. n. 191 del 2006 cit.), sviluppando le argomentazioni già poste a fondamento della sua precedente sentenza n. 204 del 2004, la conformità ai canoni costituzionali della devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie relative a "comportamenti" di impossessamento di beni altrui collegati all’esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere, laddove si esclude tale conformità per la devoluzione alla giurisdizione esclusiva di "comportamenti" posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto.
Orbene, nel prendere atto di un panorama giurisprudenziale (e dottrinario) comunque in via di evoluzione – pur in presenza di prevalenti arresti giurisprudenziali significativamente orientati nel senso in questa sede condiviso dal Collegio – deve ritenersi, alla stregua delle esposte conclusioni ed in linea con quanto già affermato per analoga controversia (cfr., IV Sez., 26 aprile 2007 n. 1892), che nella fattispecie, in cui l’irreversibile trasformazione del fondo è avvenuta nell’assenza, ab initio, della dichiarazione di pubblica utilità concernente il fondo medesimo, debba farsi puntuale applicazione dei principi sopra riportati in tema di occupazione "usurpativa"; il che comporta la declinatoria della giurisdizione sulla controversia in favore dell’Autorità giudiziaria ordinaria, che va dichiarata nell’odierno giudizio per gli effetti di cui all’art. 59 della legge 18 giugno 2009 n. 69.
Il ricorso in appello del Comune di Bacoli va in conclusione accolto, con conseguente declaratoria di inammissibilità del ricorso di 1° grado e annullamento senza rinvio della sentenza del TAR Campania n. 11780/2004.
Quanto alle spese del doppio grado di giudizio, sussistono giusti motivi per disporne l’integrale compensazione fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione Quarta, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in appello indicato in epigrafe e, per l’effetto, dichiara inammissibile il ricorso di 1° grado e annulla senza rinvio la sentenza del TAR per la Campania n. 11780/2004.
Dichiara la giurisdizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria sulla controversia per gli effetti di cui all’art. 59 L. 18.6.2009 n. 69.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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