Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Con ricorso iscritto al n. 135/2003 la ricorrente impugnava gli atti in epigrafe chiedendone l’annullamento. Premetteva di essere dipendente a tempo indeterminato dell’I.N.P.S., essendo stata immessa nei relativi ruoli con delib. C.d.A. 14 giugno 2000; di appartenere alla categoria B, posizione economica B2 (ex V q.f.) e di prestare servizio presso la sede di Avezzano, proveniente dai ruoli del Ministero della difesa presso la quale era stata assunta in data 27.1.1989. Esponeva quindi di aver presentato in data 28.6.2002 e 15.7.2002 istanza di partecipazione alla selezione, riservata al personale interno, per n. 43 posti per il passaggio nell’area C, posizione economica C1 e di essersi collocata, all’esito della procedura selettiva, al posto n. 45, e quindi in posizione non utile.
Evidenzia in particolare che il bando sarebbe stato predisposto in maniera tale da garantire uno "scivolamento di massa" a tutti i candidati con la cui carriera si fosse interamente sviluppata in seno all’Istituto. Il che si sarebbe verificato tanto in ragione del peso (40 punti) attribuito alla partecipazione ad azioni di riconversione e di riqualificazione (di per sé inidonee a garantire, stanti le modalità di svolgimento, alcuna seria verifica della professionalità), manifestamente sproporzionato rispetto al punteggio previsto per gli altri criteri, quali l’anzianità di servizio ed il titolo di studio, quanto con l’aver consentito la partecipazione alla procedura anche a dipendenti sprovvisti dei requisiti richiesti per l’accesso all’area C dal contratto collettivo nazionale. La combinazione di tali elementi avrebbe quindi determinato la sua estromissione dalle posizioni utili della graduatoria (45° su 43 posti), essendo stata superata da dipendenti forniti del solo diploma di scuola dell’obbligo, privi di anzianità nell’area di appartenenza, la cui partecipazione alla selezione sarebbe stata garantita per il solo fatto di aver preso parte ai c.d. "percorsi formativi", consistiti in un corso impartito in "autoapprendimento" della durata complessiva di 20 ore.
Deducendo plurimi motivi ha quindi concluso per l’annullamento degli atti impugnati e per la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno provocato.
Si costituiva in giudizio l’INPS che eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e concludeva comunque per il rigetto del ricorso.
Con sentenza 14 settembre 2007 n. 570 il TAR respingeva il ricorso.
Il Consiglio di Stato, sez. VI, con decisione 3 maggio 2010 n. 2509 annullava la sentenza di primo grado in quanto assunta a contraddittorio incompleto, essendo stati chiamati in causa solo due dei candidati che precedevano l’allora appellante.
La ricorrente notificava quindi gli atti a tutti i soggetti collocati in posizione utile e procedeva alla riassunzione del giudizio.
L’Istituto provvedeva a costituirsi nel giudizio così riassunto, mentre nessuno dei controinteressati intimati si costituiva.
La ricorrente depositava quindi memoria difensiva ed all’udienza del 15 dicembre 2010 il ricorso era spedito in decisione.
2. Rispetto alla questione di giurisdizione il collegio ritiene di ribadire quanto già osservato nella precedente decisione.
La controversia attiene infatti all’impugnativa della graduatoria di concorso interno indetta dall’Istituto per il passaggio all’area C, da parte di personale appartenente all’area B.
L’art. 63 del decreto legislativo n. 165/2001, per quanto qui interessa, dispone che "restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione di dipendenti della pubbliche amministrazioni". Secondo un costante insegnamento giurisprudenziale, le "procedure concorsuali di assunzione" attribuite alla giurisdizione del g.a. sono non solo quelle preordinate alla costituzione "ex novo" dei rapporti di lavoro, ma anche i procedimenti concorsuali interni destinati a consentire l’inquadramento dei dipendenti in "aree" funzionali più elevate, mentre restano devolute alla giurisdizione del g.o. le controversie relative a procedure riguardanti le progressioni all’interno di ciascuna area. Ove sia identificabile una suddivisione in "aree" delle qualifiche in cui è suddiviso il personale delle pp.aa., perché prevista dalla legge o perché introdotta anche per altre qualifiche da contratti o accordi collettivi nazionali di cui al d.lg. 30 marzo 2001 n. 165, cit. art. 40, la procedura selettiva di tipo concorsuale (concorsi cd. "interni") per l’attribuzione a dipendenti di p.a. della qualifica superiore che comporti il passaggio da un’area ad un’altra ha una connotazione peculiare e diversa, assimilabile alle "procedure concorsuali per l’assunzione", e vale a radicare la fattispecie eccettuata rimessa alla giurisdizione del g.a. di cui al citato art. 63, comma 4. (cfr. Cass. civ., sez. un., 9 aprile 2010, n. 8424; 12 ottobre 2009, n. 21558; con conclusioni analoghe T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 10 dicembre 2009, n. 8626; Consiglio Stato, sez. V, 12 novembre 2009, n. 7046).
L’eccezione è quindi infondata.
3. Va inoltre ritenuta la tempestività dell’impugnazione del bando.
Occorre, al riguardo, rilevare che il bando di concorso, ai fini della valutazione dei punteggi utili al passaggio alla categoria superiore individua i seguenti criteri:
a) valutazione dei titoli di studio, con un massimo di 10 punti per il possesso del diploma di laurea,
b) anzianità nelle posizioni dell’area B o nelle corrispondenti qualifiche professionali del precedente ordinamento, 2 punti per ogni anno o frazione di anno superiore a sei mesi fino ad un massimo di 26 punti;
c) valutazione delle conoscenze e competenze acquisite in conseguenza delle attività formative realizzate come da allegato 3 del citato contratto integrativo fino ad un massimo di 60 punti, articolati come segue:
– 40 punti, in relazione alla partecipazione alle azioni di riconversione e di riqualificazione professionale rivolte al personale già collocato nella 3^,4^ e 5^ qualifica funzionale;
– fino a un massimo di 15 punti in proporzione aritmetica del punteggio complessivo conseguito in sede di valutazione degli accrescimenti professionali per l’anno 2001; per i candidati collocati nella posizione B1 il punteggio sopraindicato ridotto del 50%;
– fino ad un massimo di 5 punti attribuiti da Nucleo di valutazione sulla base di una valutazione del curriculum dei candidati.
Oggetto dell’impugnazione della ricorrente sono i criteri di cui alla lett. c), 1° e 2° alinea. La medesima impugna altresì le clausole del bando che consentono la partecipazione ai dipendenti sforniti del titolo di studio e della necessaria anzianità di servizio che sarebbero invece richiesti dalle norme della contrattazione collettiva.
Il collegio è dell’avviso che l’onere di immediata impugnazione del bando vada riferito alle sole clausole escludenti che stabiliscano, con prescrizioni inequivoche, requisiti di partecipazione alla procedura selettiva non posseduti dal ricorrente (di recente cfr. Consiglio Stato, sez. V, 15 ottobre 2010, n. 7515; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 17 settembre 2010, n. 32351). L’onere va quindi riferito a clausole che comportino la sicura esclusione dalla procedura, mentre tutte le altre vanno impugnate unitamente alla graduatoria finale, perché solo nel caso che il concorrente non rientri nel novero dei vincitori si determina la lesione provocata dalla clausola e sorge quindi l’interesse ad impugnarla assieme agli atti della procedura che di quella clausola abbia fatto applicazione (cfr. T.A.R. Liguria, sez. II, 31 gennaio 2008, n. 144; T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 13 settembre 2010, n. 11035; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 2 settembre 2005, n. 6533).
E’ nella fattispecie evidente che quelle impugnate non sono annoverabili tra le clausole dotate di lesività immediata, visto che solo all’esito della procedura l’interessata è stata in grado di apprezzarne la portata lesiva non essendosi collocata tra i vincitori. Prima dell’espletamento della selezione non poteva essere infatti pregiudizialmente escluso che, nonostante la presenza di clausole astrattamente lesiva, la stessa potesse rientrare tra i soggetti utilmente collocati.
4. E’ altresì opportuno premettere che le censure proposte dalla ricorrente hanno una diversa portata.
Un primo gruppo tende ad ottenere l’esclusione dei candidati che l’hanno preceduta in graduatoria sul presupposto della carenza, in capo a costoro, dei requisiti di partecipazione previsti dal contratto collettivo (da ora CCNL), illegittimamente derogato da previsioni del contratto integrativo (CCNI) recepite nel bando. L’accoglimento di tali motivi determinerebbe effetti automatici, senza necessità dell’intermediazione di ulteriori attività valutative dell’amministrazione, dovendo la stessa limitarsi ad operazioni di mera esecuzione di un giudicato che si formasse su tali basi.
L’altro gruppo di motivi si dirige invece sul peso dato dal bando ai diversi criteri di attribuzione del punteggio, ritenuti non proporzionati e tali da ingenerare distorsioni. Il loro accoglimento non sarebbe in grado di produrre alcun automatismo, residuando la necessità di ulteriori attività valutative dell’amministrazione per rendere operativi i principi espressi in sentenza.
Per le ragioni che saranno in seguito esposte è opportuno esaminare preliminarmente le censure di cui al primo gruppo, costituite dal secondo e terzo motivo di ricorso.
5. Con il secondo motivo è dedotta la violazione dell’art. 40, commi 3 e 4 del decreto legislativo n. 165/2001, violazione dell’art. 97 della Costituzione; eccesso di potere. L’art. 15 del CCNL stabilisce il principio secondo cui l’unica deroga ammessa al mancato possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso è data dal possesso di requisiti curricolari alternativi indicati nell’all. A. L’art. 8 dell’accordo integrativo, richiamato dal bando, violerebbe tale norma del CCNL, in quanto prevede, per coloro che abbiano positivamente superato la sperimentazione professionale e organizzativa, di accedere alla selezione in assenza dei suddetti requisiti curriculari alternativi di cui al citato all. A. L’accrescimento professionale, infatti, avrebbe potuto dar luogo all’attribuzione di un punteggio ma non alla sostituzione di un titolo di studio richiesto per i passaggi tra aree. Ciò in violazione dell’art. 40, commi 3 e 4, D.Lgs. 165/2001 che vieta alle amministrazioni di sottoscrivere accordi integrativi in contrasto con i vincoli risultanti da quelli nazionali.
Il motivo è fondato.
Sul punto va osservato:
– il CCNL 19982001 (all. A) richiede per l’accesso alla posizione C1 il diploma di laurea breve. Per gli interni provenienti dall’area B, in mancanza della predetta laurea, è ritenuto sufficiente il titolo di studio necessario per accedere all’area B, ossia il diploma di scuola media secondaria di secondo grado, purché siano stati maturati 7 anni di esperienza professionale in posizione B1 o 5 anni in posizione B2;
– il bando impugnato, nel punto qui contestato, considera la posizione dei dipendenti (in servizio alla data del 22 luglio 1999) sprovvisti del diploma di scuola media secondaria di secondo grado, e stabilisce che per i medesimi costituisce "titolo utile ai fini del requisito di partecipazione… il conseguimento dell’idoneità dei percorsi selettivi di autoapprendimento attivati in applicazione dell’art. 8, sesto comma, del citato CCNI di ente 19982001";
– il suddetto art. 8 CCNI, 6° comma, non sembra, tuttavia, autorizzare la fissazione di requisiti di accesso diversi da quelli fissati nel CCNL, visto che nell’espressione "per i dipendenti che abbiano superato positivamente la sperimentazione professionale e organizzativa… dovranno essere realizzati percorsi selettivi di qualificazione professionale, correlati alle trasformazioni dell’Istituto e alle conoscenze proprie della posizione ordinamentale per la quale si concorra" non si scorge alcuna chiara ed univoca affermazione in ordine alla possibilità di introdurre deroghe relative al requisito del titolo di studio. Ed anzi il 2° comma precisa che i passaggi interni avvengono "nel rispetto dei requisiti di accesso previsti dal CCNL 99", mentre l’8° comma esige unicamente lo svolgimento di un esame finale al termine dei suddetti percorsi formativi;
– peraltro, a norma dell’art. 4 CCNL, la determinazione dei requisiti di accesso alle procedure selettive per i passaggi interni tra aree non è materia delegata al CCNI ("la contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali": art. 40, 3° comma, D.lgs. 165/2001);
– al contratto integrativo infatti spetta sul tema (ex art. 19 CCNL) la sola "determinazione dei criteri generali per la definizione delle procedure per le selezioni di cui all’art. 15, comma 1, lett. b)", ossia quelle relative ai passaggi all’interno delle singole aree, mentre per i passaggi di area lo stesso art. 19 (comma 1 lett. B, sub b), disciplina le relazioni sindacali in ordine alla fissazione dei medesimi criteri generali in termini di informazione e concertazione;
– i suddetti "criteri generali", essendo relativi alla "definizione delle procedure per le selezioni", non includono in alcun modo la possibilità di individuazione di requisiti di accesso diversi da quelli disciplinati dall’art. 15 CCNL,che stabilisce la partecipazione del personale interno "anche in deroga ai relativi titoli di studio… purché esso sia in possesso dei requisiti curriculari alternativi indicati nelle declaratorie contenute nell’allegato A", il cui contenuto -come si è visto- è nel senso di richiedere perlomeno il possesso del diploma di scuola media secondaria di secondo grado per l’accesso all’area C;
– per cui la conseguita idoneità nei "percorsi selettivi in autoapprendimento" non può costituire requisito alternativo in grado di supplire il mancato possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso ai sensi delle suddette norme di CCNL.
Considerato che "le pubbliche amministrazioni non possono sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali" e che "le clausole difformi sono nulle e non possono essere applicate" (art. 40, 3° comma, D.lgs. 165/2001), anche laddove fosse applicativa di contrattazione integrativa la clausola del bando sarebbe comunque illegittima, con conseguente illegittimità della graduatoria nella parte in cui colloca in posizione utile dipendenti privi del diploma di scuola media superiore.
6. Con il terzo motivo è dedotta l’ulteriore violazione dell’art. 40, commi 3 e 4 del decreto legislativo n. 165 del 2001 sul presupposto che, mentre il CCNL prevede per il passaggio di area il requisito alternativo al possesso del diploma di laurea consistente nel possesso di cinque anni di anzianità di servizio nella posizione B2 o di sette anni in quella B1, il bando di concorso avrebbe invece previsto per il personale appartenente all’area B, già inquadrato nelle qualifiche terza e quarta del precedente ordinamento ex D.P.R. n. 285 del 1988, la possibilità di integrare il requisito curriculare con l’esperienza professionale maturata nelle qualifiche III e IV del precedente ordinamento.
Anche tale censura appare manifestamente fondata.
Il CCNL -affinché possa essere supplita la carenza del titolo di studio relativo all’accesso all’area C- richiede, oltre al possesso del diploma per l’accesso in area B, una determinata anzianità di servizio nell’area in questione (7 o 5 anni). La clausola del bando che consente di conteggiare nell’anzianità di servizio integrante il suddetto requisito anche l’esperienza professionale maturata in qualifiche funzionali come la III e la IV, che nel nuovo ordinamento sono riconducibili all’area A (art. 13, 5° comma, CCNL), viola in maniera lampante le suddette norme del CCNL. Valga quanto osservato al punto precedente in ordine alla inderogabilità delle suddette previsione ad opera di livelli inferiori di contrattazione.
7. Le precedenti statuizioni hanno l’effetto di determinare l’estromissione dalla graduatoria di tutti i dipendenti sprovvisti dei requisiti di partecipazione fissati nel CCNL, e quindi tanto di quelli sforniti del necessario titolo di studio, quanto di chi non aveva maturato una sufficiente anzianità di servizio nell’area B. La stessa ricorrente deduce la sua collocazione in posizione utile se non fosse stata consentita la partecipazione a dipendenti sprovvisti dei suddetti requisiti di accesso (22 vincitori non hanno il titolo di studio richiesto; 34 sono privi del requisito della prescritta anzianità di servizio: pag. 14 ss. memoria depositata il 30 settembre 2006), per cui l’accoglimento dei motivi appena esaminati appare di per sé in grado di produrre l’automatico soddisfacimento dell’interesse azionato, data la sua collocazione al 45° posto in graduatoria e la disponibilità di 43 posti.
L’accoglimento delle restanti censure richiederebbe, invece, un’ulteriore attività valutativa da parte dell’amministrazione, peraltro di difficile configurabilità in quanto dovrebbe essere svolta a procedura ormai espletata. Si tratterebbe, infatti, di dare un diverso peso, nel bando previsto in 40 punti, al criterio della partecipazione alle "azioni di riconversione e riqualificazione" (1° motivo); di ripartire in maniera più adeguata ad un criterio di proporzionalità il punteggio relativo all’accrescimento professionale tenendo conto dell’epoca in cui la posizione B2 è stata conseguita (4° motivo); di effettuare una rinnovata valutazione del punteggio relativo all’accrescimento professionale attribuito alla ricorrente dal dirigente e poi confermato dal nucleo di valutazione (5° motivo).
Mentre quest’ultimo motivo pone comunque questioni di ammissibilità e di spettanza alla giurisdizione amministrativa, essendo relativo a procedimento valutativo estraneo alla procedura concorsuale, tutte le predette censure vanno comunque assorbite, potendo la pretesa sostanziale a conseguire l’accesso all’area superiore essere interamente soddisfatta dall’attività esecutiva conseguente alla presente decisione di annullamento.
8. Dalla illegittimità degli atti impugnati discende innanzitutto che l’attività dell’amministrazione diretta a reintegrare la ricorrente nella posizione che la stessa avrebbe conseguito in assenza delle annullate clausole del bando. Pertanto -tenuto conto che "in sede di rinnovazione disposta per effetto di annullamento giurisdizionale di atto che ritarda illegittimamente la progressione di un rapporto d’impiego, l’impiegato promosso, ora per allora, ha diritto all’integrale ricostruzione della sua posizione giuridica ed economica, non potendo assumere a tali fini rilevanza la data di conferimento delle mansioni corrispondenti alla più elevata qualifica (Consiglio Stato, sez. V, 31 dicembre 2003, n. 9321), con ogni conseguenza in termini di anzianità, di carriera e di retribuzione (confr. Sez. VI 27 settembre 2002, n. 4955, 30 agosto 2002, n. 4375)- con pari decorrenza giuridica ed economica rispetto ai vincitori della selezione, alla stessa sarà attribuita la posizione conseguente alla sua collocazione in graduatoria in dipendenza del disposto annullamento dei suddetti atti della procedura. Sulle somme risultanti andranno calcolati interessi e rivalutazione monetaria.
9. In accoglimento della domanda risarcitoria, ritenuta la responsabilità dell’amministrazione derivante dalla manifesta illegittimità degli atti che hanno precluso lo sviluppo di carriera della ricorrente, per il danno derivante dalla perdita della chance di acquisire la professionalità connessa alla qualifica rivendicata, di accrescerla attraverso l’esercizio delle relative mansioni e così maturare l’idoneità ad ulteriori sviluppi di carriera, il collegio ritiene che in via equitativa lo stesso possa essere determinato nella misura pari al 10% delle somme dovute a titolo di reintegrazione economica di cui al punto precedente.
10. Le spese di giudizio vanno poste a carico dell’Istituto soccombente e sono liquidate, tenuto conto delle varie fasi e gradi del giudizio, nella misura di Euro 5.000. Possono essere invece compensate nei confronti dei controinteressati.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati con gli effetti indicati in motivazione; condanna l’INPS al risarcimento dei danni provocati, quantificati con i criteri di cui in motivazione, nonché al rimborso delle spese di giudizio nella misura complessiva indicata in motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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