Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 25 del 23-6-2010
Sentenza
nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 8, commi 4 e 6
(recte: comma 2), della legge della Regione Trentino-Alto Adige 15
luglio 2009, n. 5 (Norme di accompagnamento alla manovra finanziaria
di assestamento per l’anno 2009), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 18-23 settembre
2009, depositato in cancelleria il 22 settembre 2009 ed iscritto al
n. 62 del registro ricorsi 2009.
Visto l’atto di costituzione della Regione Trentino-Alto Adige;
Udito nell’udienza pubblica del 27 aprile 2010 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi l’avvocato dello Stato Enrico Arena per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Daria De Pretis e Luigi Manzi
per la Regione Trentino-Alto Adige.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso depositato in cancelleria il 22 settembre 2009,
il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, con riferimento
agli articoli 2, 51, primo comma, e 97, primo e terzo comma, della
Costituzione, questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 8,
commi 4 e 6 (recte: comma 2), della legge della Regione Trentino-Alto
Adige 15 luglio 2009, n. 5 (Norme di accompagnamento alla manovra
finanziaria di assestamento per l’anno 2009).
Riferisce il Presidente del Consiglio dei ministri che tale
articolo, che apporta modificazioni della legge regionale 9 novembre
1983, n. 15 (Ordinamento degli uffici regionali e norme sullo stato
giuridico e trattamento economico del personale), e segnatamente al
suo art. 24, e successive modificazioni e integrazioni, stabilisce,
al comma 4 di quest’ultima disposizione, che «la qualita’ di
dirigente e’ conferita a seguito di concorsi pubblici per esami o per
titoli ed esami o a seguito di concorsi per titoli riservati agli
iscritti all’albo degli idonei alle funzioni dirigenziali». Il
correlato comma 6, a sua volta, dispone che «con regolamento la
Giunta definisce le ipotesi di ricorso alle diverse procedure
concorsuali di cui al comma 4, le tipologie delle prove e le
modalita’ di svolgimento degli esami, nonche’ i criteri di
valutazione dei titoli».
Ritiene il Presidente del Consiglio che entrambi i riportati
commi 4 e 6 siano illegittimi. Il comma 4, in particolare, disponendo
che la qualifica di dirigente sia conferita anche «a seguito di
concorsi per titoli riservati agli iscritti all’albo degli idonei
alle funzioni dirigenziali» e prevedendo, pertanto, la possibilita’
che la qualifica di dirigente sia attribuita anche con soli concorsi
per titoli e riservati, si porrebbe in contrasto con i principi di
ragionevolezza, imparzialita’ e buon andamento della pubblica
amministrazione tutelati dagli articoli 3, 51, primo comma, e 97,
primo e terzo comma, della Costituzione, nonche’ con il principio
costituzionale del pubblico concorso, che offre le migliori garanzie
di selezione dei piu’ capaci, in funzione dell’efficienza della
stessa amministrazione, anche per l’accesso dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni a funzioni piu’ elevate.
La circostanza, poi, che tale disposizione sia stata introdotta
da una legge della Regione Trentino-Alto Adige, che in base all’art.
4 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) ha competenza
legislativa primaria in materia di ordinamento degli uffici regionali
e del personale ad essi addetto, secondo il Presidente del Consiglio
non inciderebbe sui termini della questione, dato che tale competenza
dovrebbe pur sempre essere esercitata in armonia con la Costituzione.
2. – Si e’ costituita in giudizio la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol e ha chiesto il rigetto del ricorso. Secondo la
resistente, l’art. 8 della legge regionale n. 5 del 2009, ben lungi
dal violare gli invocati principi, avrebbe apportato un miglioramento
al previgente sistema, basato esclusivamente sul concorso interno,
con l’introduzione, in suo luogo, di un duplice canale per
l’acquisizione della qualifica dirigenziale, articolatesi nel
concorso pubblico, per esami o per titoli ed esami, e nel concorso
interno per titoli, riservato al personale iscritto nell’albo degli
idonei alle funzioni dirigenziali. In essa sarebbero offerte dunque
precise indicazioni circa le condizioni alle quali e’ consentito
derogare al principio del pubblico concorso.
Il sistema riservato di selezione in essa previsto, concorrendo
con il meccanismo aperto, presenterebbe tutti i requisiti in presenza
dei quali la Corte riconosce la legittimita’ di tale forma di
selezione, dato che, nella giurisprudenza della Corte costituzionale
il principio del concorso pubblico e’ derogabile, al fine di
consentire il consolidamento di pregresse esperienze lavorative
maturate nella stessa pubblica amministrazione, a condizione che la
legge preveda adeguate condizioni di accesso, tra le quali: a) che la
riserva in favore di personale interno non sia integrale; b) che la
deroga alla regola del concorso sia giustificata da situazioni
differenti e peculiari rispetto a quelle che danno luogo al concorso
pubblico, e in particolare dall’esigenza di garantire il buon
andamento dell’amministrazione o di attuare altri principi di rilievo
costituzionale.
Secondo la Regione, la previsione impugnata non contempla affatto
la possibilita’ che la qualifica di dirigente sia attribuita anche
con soli concorsi per titoli e riservati, ma contemplerebbe due
distinti meccanismi, destinati a concorrere nel reclutamento del
personale da preporre alle qualifiche dirigenziali, ossia la
selezione pubblica per esami o per titoli ed esami, e il concorso
interno per coloro che hanno superato l’esame finale di apposito
corso; e spetta al regolamento il compito di identificare le ipotesi
di ricorso alle diverse procedure (art. 8, comma 6).
La difesa della Regione sottolinea, infine, che il personale per
il quale opera il meccanismo di selezione riservato (per una
percentuale dei posti da coprire, come gia’ detto) e’ inquadrato
nelle posizioni dell’area C – direttiva -, alla quale si accede con
laurea e mediante concorso pubblico, e ha conseguito l’iscrizione
all’albo degli idonei alle funzioni dirigenziali, al quale accede
solo il personale in possesso dell’idoneita’ alla direzione d’ufficio
e del diploma di laurea almeno quadriennale che abbia superato
l’esame finale del corso di formazione per aspiranti dirigenti
indetto dall’amministrazione.
3. – Con memoria depositata il 6 aprile 2010 la Regione
illustrava ulteriormente le proprie conclusioni.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, con
riferimento agli articoli 2, 51, primo comma, e 97, primo e terzo
comma, della Costituzione, della legittimita’ costituzionale
dell’art. 8 della legge 15 luglio 2009, n. 5 (Norme di
accompagnamento alla manovra finanziaria di assestamento per l’anno
2009).
La norma regionale censurata, in materia di dirigenti regionali,
apporta una significativa modifica al sistema di selezione del
personale dirigente nei ruoli della Regione Trentino-Alto Adige.
Originariamente l’art. 24 della legge regionale n. 15 del 1983
prevedeva che tale personale dovesse essere selezionato
esclusivamente all’interno dell’amministrazione regionale, mediante
concorso interno per titoli ed esami.
Tale sistema era stato modificato ed integrato dall’art. 17 della
successiva legge regionale 11 giugno 1987, n. 5 (Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 9 novembre 1983, n. 15 «Ordinamento
degli uffici regionali e norme sullo stato giuridico e sul
trattamento economico del personale»), e dalla successiva legge
regionale 6 dicembre 1993, n. 22 (Adeguamento normativo della
dirigenza e disposizioni urgenti in materia di personale). In
conseguenza delle modifiche apportate da tale ultima novella, in
aggiunta al personale dirigente selezionato con concorso interno,
veniva introdotta la possibilita’ di distacco da altre
amministrazioni.
Rispetto al sistema sopra descritto, la legge regionale
impugnata, da un lato, ha sostituito al concorso interno per esami e
titoli, un concorso interno per soli titoli, riservato agli iscritti
ad un albo di soggetti idonei alle funzioni dirigenziali; dall’altro,
ha introdotto, in alternativa alla selezione interna dei dirigenti,
anche il concorso aperto a personale esterno. Infine, essa ha rimesso
alla Giunta regionale il compito di precisare, con apposita norma
regolamentare, le ipotesi di ricorso alle due procedure alternative.
Il Presidente del Consiglio reputa la norma illegittima in quanto
consentirebbe alla Giunta di coprire i posti di dirigenti a
disposizione soltanto mediante concorsi interni per titoli. Il
sistema introdotto, pertanto, sarebbe irragionevole e violerebbe sia
i principi di imparzialita’ e di buon andamento della pubblica
amministrazione, di cui all’art. 97, primo comma, sia il principio
del pubblico concorso, di cui agli artt. 51 e 97, terzo comma, della
Costituzione.
La Regione, per contro, ha sottolineato che la norma, nel
prevedere il ricorso a entrambe le procedure selettive, non
consentirebbe l’esclusiva utilizzazione del solo sistema selettivo
basato sul concorso interno, ma renderebbe necessario il ricorso ad
entrambi i metodi selettivi, rimettendo alla Giunta il compito di
stabilire, mediante regolamento, le percentuali di ricorso ai due
diversi meccanismi selettivi.
2. – Preliminarmente, deve rilevarsi che la questione, sollevata
con riferimento all’art. 8, commi 4 e 6, della legge regionale 15
luglio 2009, n. 5 (Norme di accompagnamento alla manovra finanziaria
regionale di assestamento per l’anno 2009), deve intendersi riferita
all’art. 24, commi 4 e 6, della legge regionale 9 novembre 1983, n.
15 (Ordinamento degli uffici regionali e norme sullo stato giuridico
e trattamento economico del personale), cosi’ come modificato dalla
prima. La trasposizione deve infatti ritenersi consentita poiche’ non
sussistono dubbi sulla reale volonta’ del ricorrente, dal momento che
l’art. 8 della norma regionale del 2009 si compone di soli due commi,
il secondo dei quali sostituisce l’art. 24 della legge del 1983, come
risultante dalle successive modifiche, con l’attuale formulazione,
nella quale sono individuabili i commi censurati dal ricorrente, per
cui non e’ dubitabile che le censure siano rivolte alla norma
originaria, cosi’ come modificata dall’art. 8, comma 2, della legge
del 2009.
3. – Nel merito, le questioni sollevate con riferimento all’art.
51 Cost. e all’art. 97, terzo comma, Cost., sono fondate.
Questa Corte ha sempre ritenuto che il concorso pubblico e’ la
forma generale ed ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego e
che puo’ derogarsi a tale regola solo in presenza di peculiari
situazioni giustificatrici, nell’esercizio di una discrezionalita’
che trova il suo limite nella necessita’ di garantire il buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97, primo comma, della
Costituzione) e il diritto di tutti i cittadini ad accedere ai
pubblici uffici (art. 51 Cost.) e il cui vaglio di costituzionalita’
passa attraverso una valutazione di ragionevolezza della scelta
operata dal legislatore.
Coerentemente, essa, se ha riconosciuto la legittimita’ di norme
che affidavano la scelta dei dirigenti a criteri di selezione
alternativi al concorso pubblico e volti a valorizzare esperienze
interne all’amministrazione (in tal senso, sentenze n. 159 del 2005,
n. 205 del 2004, n. 517 del 2002, n. 141 del 1999, n. 1 del 1999, e,
da ultimo, n. 100 del 2010, n. 293 e n. 215 del 2009), ha sempre
chiarito che tali deroghe possono ritenersi consentite a condizione,
da un lato, che siano previsti adeguati criteri selettivi volti a
garantire la necessaria professionalita’ degli assunti e, dall’altro,
che la legge bilanci in modo equilibrato il criterio di selezione del
personale mediante concorso pubblico con i sistemi alternativi allo
stesso, stabilendo delle percentuali rigorose entro le quali e’
consentito, all’ente pubblico, il ricorso alle procedure di selezione
interne (v. sentenze n. 205 e n. 81 del 2006, n. 407 del 2005, n. 34
del 2004).
Piu’ specificamente, in tale prospettiva, questa Corte ha avuto
modo di chiarire che l’accesso al concorso puo’ anche essere
condizionato al possesso di requisiti fissati dalla legge, allo scopo
di consolidare pregresse esperienze lavorative maturate nell’ambito
dell’amministrazione, purche’ l’assunzione nell’amministrazione
pubblica non escluda o irragionevolmente riduca, attraverso norme di
privilegio, le possibilita’ di accesso per tutti gli altri aspiranti,
con violazione del carattere pubblico del concorso (sentenze n. 34
del 2004 e n. 141 del 1999).
La legge regionale censurata, introducendo un sistema misto di
selezione del personale regionale, allo scopo di valorizzare le
professionalita’ interne all’amministrazione, non solo omette di
prevedere i criteri in base ai quali la Giunta e’ autorizzata a
scegliere un sistema o l’altro, ma lascia nell’indeterminatezza la
proporzione tra dirigenti selezionati con concorso interno per titoli
e dirigenti selezionati con concorso pubblico per titoli ed esami.
La mancata determinazione dei criteri in base ai quali la Giunta,
sulla scorta del comma 6 della norma censurata, e’ autorizzata a
scegliere un sistema o l’altro e la mancata individuazione, in
alternativa, di una percentuale di posti riservati al concorso
pubblico, lasciano all’arbitrio dell’organo esecutivo la scelta del
sistema di selezione del personale, rendendo astrattamente possibile
l’obliterazione del criterio del concorso pubblico. Cio’ determina
un’eccessiva e non preventivabile compressione del carattere aperto
dei meccanismi di selezione, consentendo, in ultima analisi, che
l’assunzione di personale a seguito di concorso pubblico sia relegata
a ipotesi marginali e sia assicurata entro percentuali esigue e,
comunque, non predeterminate.
In tale prospettiva, la circostanza, evidenziata dalla difesa
regionale, che la legge censurata riservi la possibilita’ di concorso
interno al personale laureato, a suo tempo selezionato mediante
concorso pubblico ed iscritto all’albo degli idonei alle funzioni
dirigenziali, non consente di ritenere superati tutti i profili di
illegittimita’ costituzionale. Se, infatti, la previsione di
requisiti di partecipazione al concorso interno rende la norma non
irragionevole e rispettosa del principio di efficienza dell’azione
amministrativa, essa non vale a salvaguardare il necessario carattere
pubblico del concorso; carattere che, pur essendo finalizzato al buon
andamento della pubblica amministrazione, non si esaurisce nella
tutela di tale valore, essendo diretto anche e prima di tutto ad
assicurare il diritto di tutti i cittadini di poter concorrere, in
condizione di uguaglianza, agli uffici pubblici.
4. – Deve dunque essere dichiarata l’illegittimita’
costituzionale, con riferimento agli artt. 51 e 97, terzo comma,
Cost., sia del comma 4 dell’art. 24 della legge della Regione
Trentino-Alto Adige n. 15 del 1983, che, per la selezione dei
dirigenti, contempla il duplice meccanismo di selezione senza
predeterminare i criteri e le percentuali per la scelta dell’uno o
all’altro, sia del successivo e correlato comma 6, che rimette tale
scelta alle determinazioni dell’organo esecutivo della Regione.
5. – L’accoglimento della questione, con riferimento ai parametri
sopra indicati determina l’assorbimento delle altre questioni
sollevate.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 24, commi 4 e
6, della legge della Regione Trentino-Alto Adige 9 novembre 1983, n.
15 (Ordinamento degli uffici regionali e norme sullo stato giuridico
e sul trattamento economico del personale), come modificato dall’art.
8, comma 2, della legge della Regione Trentino-Alto Adige 15 luglio
2009, n. 5 (Norme di accompagnamento alla manovra finanziaria di
assestamento per l’anno 2009).
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2010.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 giugno 2010.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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