Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La B.M.A. S.r.l. è impresa operante nel settore della manutenzione di aerei ed elicotteri, attività che svolge nel proprio stabilimento sito in Montichiari, alla via Campagna di Brescia 6, in area confinante con il locale aeroporto "Gabriele D’Annunzio", dal quale è separata da una recinzione con cancello, apribile su comando a distanza manovrato dalla torre di controllo, che in tal modo le consente l’ulteriore attività di accesso alle piste e recupero sul posto di eventuali aeromobili incidentati (doc. ti ricorrente 1, 2, 4 e 5, copia visura CCIAA, dalla quale risulta l’oggetto sociale; copia certificato ENAC da cui risultano le abilitazioni alla manutenzione; copia autorizzazione ad accedere alle piste e planimetria ove è evidenziato il cancello).
Desiderosa di incrementare tale attività, la B. ha presentato al Comune di Montichiari in data 29 dicembre 2008 una richiesta di permesso di costruire per la ristrutturazione ed ampliamento dei relativi fabbricati già esistenti, ricevendo però, in data 20 gennaio 2009, un preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10 bis della l. 7 agosto 1990 n°241, motivato con riferimento alla l.r. Lombardia 23 dicembre 2008 n°33, la quale aveva prorogato sino al 30 giugno 2010 la misura di salvaguardia imposta a tutela del redigendo piano d’area per l’aeroporto dalla precedente l.r. Lombardia 27 febbraio 2007 n°5 (doc. ti ricorrente 6, copia domanda permesso di costruire, e 7, copia preavviso di diniego).
In effetti, l’art. 14 della citata l.r. 5/2007, al dichiarato fine di "non compromettere il potenziamento dell’aeroporto di Montichiari", impone nella relativa area, nella quale rientra pacificamente lo stabilimento della ricorrente, una misura di salvaguardia, secondo la quale è vietato "ogni intervento di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio", eccezione fatta per quelli riconducibili, in sintesi, alla manutenzione e alla ristrutturazione senza ampliamento dell’esistente (comma 2 dell’articolo), con salvezza però, per quanto qui interessa, in particolare degli "interventi strettamente connessi all’esercizio delle attività aeroportuali attuali" (comma 3 lettera a dell’articolo), che restano sempre consentiti.
La norma, nella sua versione originaria, prevedeva che la misura di salvaguardia dovesse durare "fino all’entrata in vigore del relativo piano territoriale regionale d’area… e comunque non oltre il 31 dicembre 2008"; tale termine è stato però prorogato al 30 giugno 2010 dalla l.r. 33/2008 pure citata nel provvedimento e, da ultimo, al 30 giugno 2011 dalla l.r. Lombardia 5 febbraio 2010 n°7.
La B., con memoria 29 gennaio 2009, faceva presente al Comune appunto come l’intervento richiesto rientrasse, a suo avviso, fra quelli comunque consentiti perché "strettamente connessi" all’attuale attività dell’aeroporto (doc. 8 ricorrente, copia memoria); riceveva però, con il provvedimento meglio indicato in epigrafe, un definitivo diniego (doc. 10 ricorrente, copia di esso), motivato con riguardo al ricordato contrasto dell’intervento stesso, costituente nuova costruzione, con la misura di salvaguardia descritta.
Avverso tale provvedimento, la B. ha proposto ricorso principale, articolato in sette censure, riconducibili secondo logica ai seguenti quattro motivi:
– con il primo di essi, corrispondente alle prime quattro censure alle pp. 49 dell’atto, deduce violazione dell’art. 3 della l. 241/1990, sotto il profilo del difetto di motivazione. L’amministrazione infatti, pur a fronte della memoria dell’interessata, che evidenziava il punto, non avrebbe in alcun modo spiegato per qual ragione l’intervento per il quale è causa non rientrerebbe fra quelli consentiti perché strettamente connessi all’attività aeroportuale, carattere che gli dovrebbe essere senz’altro riconosciuto in ragione della descritta particolare, attività svolta dalla B., da ritenersi complementare a quella svolta dall’aeroporto;
– con il secondo motivo, corrispondente alla prima parte della quinta censura a p. 9 dell’atto, deduce poi violazione dell’art. 14 comma 3 lettera a) della l.r. 5/2007, nel senso che l’intervento dovrebbe comunque ritenersi ammissibile, in quanto appunto strettamente connesso all’attività aeroportuale;
– con il terzo motivo, corrispondente alla residua parte della quinta censura e alla sesta censura a p. 13 dell’atto, deduce ancora violazione dell’art. 12 del T.U. 6 giugno 2001 n°380, che a suo avviso comunque impedirebbe alle regioni di introdurre misure di salvaguardia del tipo di quella prevista dalla l.r. 5/2007;
– con il quarto motivo, corrispondente alla censura settima a p. 14 dell’atto, solleva infine questione di legittimità costituzionale della stessa l.r. 5/2007, ove ritenuta applicabile, per contrasto con diversi articoli della Carta fondamentale. Ravvisa in particolare contrasto con l’art. 3, per illegittima disparità di trattamento con i proprietari di aree site in altre zone; con l’art. 41 per illegittima compressione dell’attività economica privata, avuto riguardo in particolare alle proroghe successive della misura; con l’art. 42 per sostanziale svuotamento senza indennizzo del diritto di proprietà sulle aree interessate; con l’art. 97 perché in tal modo si raggiunge il risultato di imporre senza motivazione alcuna un vincolo che dovrebbe essere imposto dalla p.a. con proprio atto motivato; con l’art. 117, per violazione dei principi della legge statale in materia.
Nelle more del deposito del ricorso principale, il Comune di Montichiari, con l’atto pure meglio indicato in epigrafe, confermava il proprio diniego (doc. 11 ricorrente, copia provvedimento relativo), precisando che a suo avviso ai sensi dell’art. 14 comma 3 lettera a) della l.r. 5/2007 dovevano ritenersi esclusi dalla misura di salvaguardia i soli "interventi di diretta emanazione aeroportuale", e che tale non sarebbe stato quello richiesto dalla B., che all’evidenza è soggetto distinto dal gestore dell’aeroporto.
Contro tale ulteriore provvedimento, la B. proponeva allora unico motivo aggiunto di violazione dell’art. 14 della l.r. 5/2007, sottolineando in particolare come la norma, da ritenere di stretta interpretazione perché eccezionale, non richieda affatto che gli interventi assentibili promanino da un soggetto particolare.
Con memorie 3 luglio 2009 e 2 febbraio 2011, la ricorrente ribadiva le proprie tesi.
Resisteva la sola Regione Lombardia, con atto 8 giugno e memorie 22 giugno 2009 e 21 gennaio 2011, e chiedeva la reiezione del ricorso, sottolineando in particolare come una legge provvedimento non sia di per sé incostituzionale e come la misura da essa introdotta sia posteriore al T.U. 380/2001, non possa quindi ritenersi da esso preclusa.
La Sezione, accolta l’istanza cautelare come da ordinanza 15 luglio 2009 n°467, all’udienza del giorno 23 febbraio 2011 tratteneva la causa in decisione.
Motivi della decisione
Il ricorso è fondato e va accolto, nei termini di cui appresso.
1. In via preliminare, va chiarito quale rapporto sussista fra il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti nei casi, come il presente, in cui il primo sia rivolto avverso un dato provvedimento e il secondo avverso un provvedimento qualificato di "conferma" del precedente, il quale di esso vada a integrare la motivazione sotto un particolare profilo (v. il testo dei due provvedimenti per cui è causa, doc. ti 10 e 11 ricorrente, cit.).
2. Ritiene il Collegio che alla fattispecie vadano applicati i principi che si desumono per il caso analogo in cui, proposto ricorso giurisdizionale avverso un provvedimento gravato con ricorso gerarchico, quest’ultimo venga deciso nelle more del giudizio, con provvedimento a sé, a sua volta impugnato con motivi aggiunti. In tal caso, si ritiene che il giudice debba decidere entrambi i ricorsi, e in particolare che non debba dichiarare l’improcedibilità per ciò solo dell’intero ricorso principale, in quanto il provvedimento successivo non è andato a sostituirsi al precedente, ma si è limitato a confermarne la legittimità sotto un particolare profilo: in tal senso C.d.S. sez. VI, 19 ottobre 1979 n°708, più di recente, TAR Toscana sez. I, 14 ottobre 2003 n°5337, e, sull’ultimo punto, C.d.S. sez. IV 4 settembre 1996 n°1010, nonché, nella giurisprudenza di questo Tribunale, sez. II 8 gennaio 2011 n°11. Tale principio, all’evidenza di carattere del tutto generale, è applicabile anche al caso in esame, in cui la conferma di validità del provvedimento originario è intervenuta per impulso dell’amministrazione stessa e non su ricorso del privato.
3. Ciò posto, del ricorso principale va dichiarato improcedibile il solo primo motivo di ricorso principale, inerente l’asserito difetto di motivazione del diniego, poiché tale difetto è stato colmato dal provvedimento di conferma. Lo stesso ha infatti spiegato, come già detto in narrativa, che intervento consentito ai sensi dell’art. 14 comma 3 lettera a) della l.r. 5/2007 sarebbe, a dire dell’amministrazione, solo quello promosso in via diretta dall’ente che l’aeroporto gestisce.
4. Tale assunto è però non condivisibile, e ciò comporta l’accoglimento del secondo motivo del ricorso principale e dell’unico motivo aggiunto, che in quanto strettamente connessi vanno esaminati in via congiunta e attengono entrambi alla asserita violazione del citato art. 14 comma 3 lettera a). La norma, come si è già detto, consente nell’area vincolata di realizzare, assieme a pochi altri, gli interventi "strettamente connessi all’esercizio delle attività aeroportuali attuali". Si tratta di interpretare la formula della legge, che, come si è detto, ad avviso dell’amministrazione riguarderebbe interventi assistiti da un duplice requisito. Sotto il profilo oggettivo, si dovrebbe trattare di interventi collegati sotto il profilo funzionale, nel senso che sarà chiarito, all’attività dell’aeroporto; sotto il profilo soggettivo, tali interventi, anche se caratterizzati in tal senso, sarebbero assentibili solo se realizzati in via diretta dall’ente pubblico che l’aeroporto gestisce.
5. In proposito, il Collegio deve richiamarsi al canone interpretativo proprio della giurisprudenza della Corte costituzionale, per cui se di un dato testo legislativo sono possibili più interpretazioni deve preferirsi, ogni volta che è possibile, quella che non comporta contrasto con la Carta fondamentale -per tutte in questo senso, C. cost. 456/1989- e rileva che nel caso di specie interpretazione conforme alla Costituzione è soltanto quella che espunge il riferito preteso requisito soggettivo da quelli necessari per configurare un intervento ammissibile.
6. In primo luogo, va detto in proposito che tale requisito soggettivo non è nella lettera della legge, che non indica nessun soggetto particolare come necessario autore o promotore dell’intervento "strettamente connesso". Lo stesso requisito nemmeno si potrebbe ricavare in via logica, perché non necessariamente un intervento connesso all’attività aeroportuale deve essere realizzato in via diretta dall’ente gestore: a mero titolo di esempio, si può pensare a un radiofaro, necessario per il corretto avvicinamento allo scalo, ma realizzato da altro soggetto anche per fini propri. Un’interpretazione sistematica dell’art. 14 comma 3 porta invece a ritenere tale requisito soggettivo non necessario, dato che la successiva lettera b) del comma stesso, accanto agli interventi "strettamente connessi", qualifica come assentibili anche quelli "già assentiti" e quelli "previsti da piani urbanisticoedilizi attuativi vigenti", che come tali potrebbero promanare da qualsiasi soggetto dell’ordinamento, e all’evidenza non solo dall’ente aeroportuale.
7. Tanto premesso, il canone di interpretazione costituzionalmente orientata di cui si è detto deve evitare di introdurre nella legge una restrizione soggettiva da essa non prevista in modo esplicito, che si ridurrebbe ad una sorta di privilegio per un dato ente pubblico, difficilmente giustificabile alla luce dell’art. 3 Cost. Non si vede infatti perché, in presenza di due interventi entrambi oggettivamente connessi nella richiesta misura all’attività aeroportuale, dovrebbe esser dato il via libera soltanto a quello promosso dall’ente gestore, che non potrebbe per ciò solo dirsi degno di maggior favore.
8. Tanto premesso, va allora accertato se l’intervento per il quale la B. ha richiesto il permesso di costruire possa dirsi in concreto "strettamente connesso" all’attività aeroportuale nel senso oggettivo funzionale che si è visto essere l’unico richiesto, e ad avviso del Collegio la risposta deve essere positiva.
9. In primo luogo, anche secondo la comune esperienza, una data attività è strettamente connessa ad un’altra quando esiste in ragione di essa, ovvero non potrebbe operare, o non opererebbe con le stesse caratteristiche, se l’attività primaria non esistesse. Sotto tale profilo, il requisito sussiste senz’altro rispetto all’attività della B., che è volta, come non è contestato, esclusivamente alla riparazione di mezzi aerei, tanto ad ala fissa quanto ad ala rotante. Sempre la comune esperienza insegna che siffatte attività si sviluppano quasi esclusivamente in stretta contiguità spaziale agli aeroporti, perché ivi atterrano o vengono custoditi in rimessa i mezzi dei possibili clienti. Viceversa, il trasporto di un aeromobile, o di parti di esso, presso uno stabilimento lontano da un aeroporto, se pure in astratto possibile, non è di regola agevole e risulta antieconomico, soprattutto per quanto riguarda le cellule, che hanno ingombri particolari (cfr. doc. 2 ricorrente: l’attività non è limitata alla sola revisione delle unità motrici, ma comprende in modo espresso gli "aeromobili" in quanto tali). Ciò è a maggior ragione vero per l’attività di recupero di mezzi incidentati, che come risulta dal doc. 4 ricorrente si svolge in stretta collaborazione con il gestore aeroportuale.
10. In secondo luogo, va aggiunta una considerazione di carattere teleologico. La ratio della normativa vincolistica in esame è, come si è detto in narrativa, resa esplicita dalla legge stessa, e consiste nell’evitare che sia compromesso il futuro sviluppo, definito "potenziamento" dell’aeroporto di Montichiari. Ne segue pertanto che saranno assentibili gli interventi che non solo siano collegati con l’attività di esso, ma anche siano tali da incrementarla, o per lo meno non deprimerla, rispetto all’esistente. A titolo di paradosso, certo non sarebbe assentibile un intervento, da chiunque promosso, volto ad un drastico accorciamento delle piste di decollo, perché, se pure senz’altro inerente all’attività, sarebbe tale da impedire l’utilizzo dell’aerostazione agli aeroplani di maggiori dimensioni, e quindi più remunerativi da ricevere. L’attività svolta dalla ricorrente al profilo teleologico del requisito risponde invece appieno, perché l’immediata disponibilità, al servizio dell’aeroporto, di un’officina di riparazioni maggiormente capace ed attrezzata è certo tale da incrementare l’attività aeroportuale, essendo fattore che può favorevolmente interessare la decisione di utilizzare o no lo scalo. Anche in tali termini, quindi, l’intervento va ritenuto ammissibile, fermo che l’amministrazione dovrà valutarne i residui profili di compatibilità urbanistica ed edilizia estranei al disposto dell’art. 14 in esame.
11. Rimangono assorbiti i restanti motivi di ricorso, mentre è solo per completezza che si osserva come la questione di legittimità costituzionale prospettata dalla ricorrente sia nei termini suddetti priva di rilevanza, nel senso che nel presente giudizio della disciplina vincolistica non si è dovuto fare applicazione, dato che l’intervento è stato ritenuto ad essa estraneo.
12. La particolarità della questione decisa è giusto motivo per compensare le spese. Come per legge, poiché la domanda della ricorrente è stata accolta, le controparti, in quanto soccombenti, vanno condannate invece in solido al pagamento dell’importo del solo contributo unificato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:
a) annulla i provvedimenti 10 marzo 2009 prot. n°41077/5.3 e 19 maggio 2009 prot. n°15514/6.3 del Responsabile del procedimento del Dipartimento politiche del territorio, servizio edilizia privata del Comune di Montichiari;
b) compensa per intero le spese fra le parti e condanna in solido la Regione Lombardia e il Comune di Montichiari a rifondere alla B.M.A. S.r.l. l’importo del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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