Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 30 marzo 2010, depositato il successivo 12 aprile, espone la N. s.r.l. di essere titolare dell’emittente televisiva L’ATV autorizzata alla diffusione provinciale nell’ambito territoriale della Provincia di Lecce, e di aver inoltrato nella qualità in data 23 gennaio 2008 istanza alla Presidenza del Consiglio dei ministriDipartimento per l’informazione e l’editoria, per ottenere l’accesso alle provvidenze di cui all’art. 23, comma 3 della l. 6 agosto 1990, n. 223 e s.m.i. (riduzioni tariffarie relative alle utenze e rimborso di spese di abbonamento ai servizi di agenzia giornalistica), per l’anno 2007, beneficio anche pregiudizialmente necessario al successivo accesso ai contributi di cui all’art. 45, comma 3 della l. 23 dicembre 1998, n. 448.
Narra poi la società che, nel prosieguo, gli uffici dell’amministrazione evidenziavano la mancata ricezione dell’istanza, e che la società riscontrava tale comunicazione specificando che con raccomandata inviata in data 23 gennaio 2008, di cui si fornivano gli estremi, la stessa era stata inviata unitamente al preavviso di domanda per il 2008.
Ciò posto, la società impugna il provvedimento del 6 febbraio 2010 della nominata amministrazione con il quale la richiesta dei contributi previsti dal ridetto art. 23 della l. 223/90, relativamente all’anno 2007, è stata dichiarata inammissibile, per mancato pervenimento dell’istanza nei termini stabiliti a pena di decadenza dall’art. 1, comma 2 del d.P.R. 16 settembre 1996, n. 680 (31 marzo successivo a quello cui si riferiscono i contributi), nonché il verbale n. 20 del 3 dicembre 2009 della Commissione per le provvidenze alle imprese televisive, di pari tenore.
Avverso gli atti impugnati la società indirizza le seguenti censure:
1) violazione dell’art. 10bis della l. 241/90 – violazione del principio del giusto procedimento e di imparzialità dell’azione amministrativa – eccesso di potere.
Non è stato preventivamente avviato con la società un dialogo procedimentale inteso a verificare, nel contraddittorio, la contestata carenza. Non è stata comunicata la proposta di provvedimento negativo maturata nel corso dell’istruttoria. Qualora detti adempimenti fossero stati effettuati, si sarebbe potuta accertare, anche nell’interesse pubblico della deflazione del contenzioso, l’insussistenza in fatto della causa di esclusione, la quale attiene ad aspetto meramente fattuale ed è ascrivibile non ad omissioni della società, bensì alla responsabilità dell’amministrazione, che non ha rinvenuto nel proprio ambito la documentazione trasmessa;
2) violazione del principio della leale collaborazione tra p.a. e privato – omessa e insufficiente esplicazione della funzione istruttoria ex art. 6, comma 1, lett. b) della l. 241/90 – erronea presupposizione in fatto – carenza istruttoria – contraddittorietà dell’azione amministrativa – eccesso di potere.
L’esclusione della ricorrente è stata causata non dal mancato invio dell’istanza, bensì dal mancato rinvenimento della stessa presso gli uffici dell’amministrazione e per causa esclusiva di quest’ultima.
La società ha rispettato pienamente tutte le incombenze previste dalle pertinenti disposizioni, anche temporali, previste dall’art. 1 del d.p.r. 680/1996 (a) preavviso di istanza entro il trentesimo giorno dall’inizio delle attività per le quali si richiedono le provvidenze; b) istanza vera e propria entro il 31 marzo successivo), come comprovato sia dalla inoltrata comunicazione, che richiamava il peso della raccomandata del 23 gennaio 2008 (10 g), incompatibile con l’invio del solo preavviso 2008, sia dalla comunicazione inviata in data 3 luglio 2008 dall’intimato Dipartimento al Ministero dello sviluppo economico e dallo stesso parere della Commissione, atti entrambi che accertano l’avvenuta ricezione del preavviso di istanza per il 2008, che la società ha spedito unitamente all’istanza per il 2007 per cui è causa.
L’amministrazione, anziché valorizzare tali elementi, che attestavano il sicuro interesse della società a partecipare ai benefici di legge, ed effettuare i supplementi istruttori finalizzati a chiarire il mancato rinvenimento dell’istanza, e la responsabilità dei soggetti sui quali incombeva l’obbligo di custodire la documentazione pervenuta, ha frettolosamente attribuito alla responsabilità della società il suo mancato rinvenimento.
Del resto, ricevuto a suo tempo dall’amministrazione il preavviso della domanda 2007, il silenzio serbato sulla documentazione inviata dalla società in data 23 gennaio 2008 sino alla data di scadenza del termine decadenziale di presentazione dell’istanza in parola (31 marzo 2008) conferma la positiva ricezione di tutto quanto in essa contenuto (preavviso istanza 2008 e istanza 2007), atteso che in tale periodo la società, qualora tempestivamente avvertita, avrebbe potuto integrare la documentazione asseritamene mancante. Con l’effetto che detto silenzio è un autonomo vizio procedurale (violazione di un elementare canone di collaborazione) o conferma l’invio in data 23 gennaio 2008 non solo del preavviso di istanza per il 2008 ma anche della istanza di provvidenze per il 2007, atti che nessuna disposizione vietava di inoltrare contestualmente.
Si è costituita l’intimata amministrazione, deducendo l’infondatezza del gravame, di cui domanda il rigetto.
La controversia è stata indi trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 1° dicembre 2010.
Motivi della decisione
1. Si controverte in merito alla pronunziata esclusione da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento per l’informazione e l’editoria, della N. s.r.l., titolare di emittente televisiva autorizzata alla diffusione provinciale, dalle provvidenze di cui all’art. 23, comma 3 della l. 6 agosto 1990, n. 223 e s.m.i. (riduzioni tariffarie relative alle utenze e rimborso di spese di abbonamento ai servizi di agenzia giornalistica), per l’anno 2007, di cui la società sostiene l’illegittimità, rimarcando anche che l’accesso a dette provvidenze è propedeutico all’accesso agli ulteriori benefici di cui all’art. 45, comma 3 della l. 23 dicembre 1998, n. 448.
2. L’esclusione di cui trattasi ha trovato motivo nel mancato rinvenimento agli atti dell’amministrazione della relativa istanza, da presentarsi nei termini decadenziali previsti dall’art. 1, comma 2 del d.P.R. 16 settembre 1996, n. 680.
Tale articolo prevede, in particolare, la presentazione di un preavviso di istanza entro il trentesimo giorno dall’inizio delle attività per le quali si richiedono le provvidenze (comma 3), e, poi, la presentazione dell’istanza vera e propria entro il 31 marzo successivo alla scadenza dell’anno cui si riferiscono i contributi (comma 2).
La società sostiene di aver presentato tempestivamente l’istanza definitiva per il 2007, unitamente al preavviso di domanda per il 2008, con raccomandata inviata in data 23 gennaio 2008.
Tale argomentazione, spesa dalla società anche nel corso del procedimento, non è stata però accolta dall’amministrazione.
La società sostiene in giudizio che il mancato rinvenimento dell’istanza è imputabile alla sola responsabilità dell’amministrazione, e che la sua tempestiva presentazione da parte della società poteva e doveva comunque essere desunta in via istruttoria, in forza di una serie di elementi acquisiti al procedimento.
4. Può immediatamente anticiparsi che il ricorso è infondato.
5. Con il primo motivo di doglianza (violazione dell’art. 10bis della l. 241/90 – violazione del principio del giusto procedimento e di imparzialità dell’azione amministrativa – eccesso di potere) la società lamenta che l’amministrazione non ha preventivamente avviato con la società un dialogo procedimentale inteso a verificare, nel contraddittorio, la contestata carenza, né ha comunicato la proposta di provvedimento negativo maturata nel corso dell’istruttoria. Qualora detti adempimenti fossero stati effettuati, si prosegue, si sarebbe potuta accertare, anche nell’interesse pubblico della deflazione del contenzioso, l’insussistenza in fatto della causa di esclusione, la quale attiene ad aspetto meramente fattuale ed ascrivibile non ad omissioni della società, bensì alla responsabilità dell’amministrazione, che non ha rinvenuto nel proprio ambito la documentazione di cui contesta la carenza.
5.1. La censura non è conducente.
5.2. La giustiziabilità della mancata osservanza degli incombenti istruttori finalizzati alla partecipazione del privato al procedimento amministrativo recati dalla legge n. 241 del 1990 non può attenere ad un profilo meramente formale, ovvero sganciando l’obbligatorietà degli adempimenti richiesti all’amministrazione dall’apprezzamento del concreto iter che ha caratterizzato il percorso procedimentale.
Una opposta opzione, infatti, da un lato, non risponderebbe ad alcun interesse privato meritevole di tutela; dall’altro, ostacolerebbe il perseguimento di altri obiettivi pure fatti propri dalla stessa legge n. 241 del 1990, quali quelli relativi alla economicità ed all’efficacia dell’azione amministrativa.
Applicando tali principi al caso di specie, si osserva che se è vero che nel corso del procedimento in parola è mancata una comunicazione formale in ordine al mancato rinvenimento dell’istanza nonché l’adozione del preavviso di provvedimento negativo, è altresì vero che non può ritenersi né che la società non fosse a conoscenza della rilevata carenza, né che la medesima non abbia potuto, in merito, interloquire, rappresentando quegli elementi a sé favorevoli che potevano costituire oggetto di confronto istruttorio.
E’, invero, la stessa parte ricorrente a dare atto in ricorso di aver appreso dagli uffici dell’amministrazione la mancata ricezione dell’istanza in parola in corso di istruttoria ed a richiamare ed allegare la nota 29 giugno 2009 -anteriore agli atti impugnati, datati 6 febbraio 2010 e 3 dicembre 2009 – con la quale l’amministratore unico della società rende dichiarazione di aver presentato mediante raccomandata del 23 gennaio 2008 la domanda di contributi per l’anno 2007, oltre al preavviso di domanda per il 2008, e la correda con l’indicazione del peso della raccomandata, che pone a sostegno della veridicità dell’affermazione.
Non può, pertanto, ritenersi integrata alcuna violazione delle regole di partecipazione.
5.3. Al riguardo, pare anche opportuno chiarire che la dichiarazione di cui sopra non può assurgere a valida prova di quanto ivi affermato, trattandosi di un atto che, ancorché contenente la specificazione che la dichiarazione è resa "sotto la propria responsabilità" (n.d.r., dell’amministratore unico), non risulta conforme al modello di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (recante "Disposizioni legislative in materia di documentazione amministrativa"): in particolare, in carenza delle formalità tipiche di legge, tra cui il richiamo alle sanzioni penali previste dall’articolo 76 dello stesso d.P.R. 445/2000 per le ipotesi di falsità in atti e dichiarazioni mendaci, essa deve intendersi come mero atto proveniente dalla stessa parte che ne invoca l’autorità, che non è in grado di instaurare il richiesto nesso biunivocamente rilevante tra dichiarazione e responsabilità personale del sottoscrittore, e che comporta la radicale improduttività di qualunque effetto giuridico di certezza.
5.4. E’, poi, comunque dirimente la circostanza che l’amministrazione resistente, invocando l’art. 21octies della l. n. 241 del 1990, ha fatto presente che non risultando pervenuta, né nei termini di legge né successivamente, la formale richiesta da parte della società dei contributi in parola per l’anno 2007, il contenuto dispositivo dei provvedimenti impugnati non avrebbe potuto, in ogni caso, essere difforme da quello in concreto adottato.
6. Neanche il secondo motivo di ricorso (violazione del principio della leale collaborazione tra p.a. e privato – omessa e insufficiente esplicazione della funzione istruttoria ex art. 6, comma 1, lett. b) della l. 241/90 – erronea presupposizione in fatto – carenza istruttoria – contraddittorietà dell’azione amministrativa – eccesso di potere) può essere accolto.
6.1. Con un primo filone argomentativo parte ricorrente assume che l’esclusione dai benefici in argomento è stata causata non dal mancato invio dell’istanza, avendo la società rispettato pienamente tutte le relative incombenze, bensì dal mancato rinvenimento della stessa presso gli uffici dell’amministrazione, per causa esclusiva di quest’ultima.
Si tratta però di affermazioni che non trovano alcun elemento di riscontro.
Invero, oltre a quanto già sopra riferito in ordine alla impossibilità di conferire alla dichiarazione del 29 giugno 2009 una qualche valenza di carattere accertativo, nessun ulteriore elemento al riguardo dedotto in ricorso permette di condividere le conclusioni cui perviene la società.
Più in dettaglio, parte ricorrente sostiene che sicura prova dell’invio dell’istanza potesse e dovesse essere desunto:
– dal peso della raccomandata inviata all’amministrazione in data 3 luglio 2008.
Al riguardo, si osserva che esso naturalmente nulla dice in ordine al suo contenuto;
– dal sicuro interesse preventivamente manifestato dalla società a godere dei benefici di legge per il 2007 e dalla comunicazione inviata dall’intimato Dipartimento al Ministero dello sviluppo economico, nonché dallo stesso parere della Commissione, atti entrambi che riportano l’avvenuta ricezione del preavviso di istanza per il 2008, che la società asserisce di aver spedito unitamente all’istanza per il 2007 per cui è causa.
Ma è evidente che nessuno dei detti elementi costituisce serio indizio dell’effettiva avvenuta presentazione dell’istanza, atteso, da un lato, che la manifestazione preventiva di interesse per l’ottenimento dei benefici di cui trattasi è, come sopra chiarito, attività procedimentalizzata nell’ambito che occupa, e che non riveste carattere di manifestazione definitiva della volontà di accedere ai benefici in parola, essendo quest’ultima collegata all’onere di presentazione di una successiva istanza formale nel termine decadenziale; dall’altro, la circostanza, pacificamente ammessa dall’amministrazione, che la società avesse presentato il preavviso di istanza per il 2008 non può certo ritenersi elemento che vincolava la medesima a constatare, al di là di ogni contraria risultanza documentale, che un diverso onere, ovvero quello di presentare l’istanza definitiva per il 2007, fosse stato contestualmente adempiuto.
In realtà, questa parte della censura involve sostanzialmente nella pretesa che l’amministrazione dovesse d’ufficio imputare a se e non alla società il mancato rinvenimento agli atti dell’istanza, e considerarla giuridicamente esistente nonostante essa non lo fosse materialmente.
E per escludere la fondatezza e l’ammissibilità di una siffatta impostazione basti qui richiamare il consueto canone che impone al soggetto che chiede di essere ammesso ad un beneficio di legge l’onere di provare di aver tempestivamente assolto ai relativi incombenti.
6.2. Con il secondo filone argomentativo della censura, parte ricorrente afferma che, ricevuto a suo tempo dall’amministrazione il preavviso della domanda 2007, il silenzio serbato sulla documentazione inviata dalla società in data 23 gennaio 2008 sino alla data di scadenza del termine decadenziale di presentazione dell’istanza in parola conferma la positiva ricezione di tutto quanto in essa dichiaratamente contenuto, atteso che in tale periodo la società, qualora tempestivamente avvertita, avrebbe potuto integrare la documentazione asseritamene mancante. Con l’effetto di ritenere il silenzio serbato dall’amministrazione nel ridetto periodo o un autonomo vizio procedurale (violazione di un elementare canone di collaborazione) o conferma dell’avvenuto invio in data 23 gennaio 2008 non solo del preavviso di istanza per il 2008 ma anche della istanza di provvidenze per il 2007, atti che, del resto, nessuna disposizione vietava di inoltrare contestualmente.
Tali argomentazioni non meritano di essere condivise.
Dovendosi escludere, in forza di tutto quanto sopra, che sussistesse un qualche elemento idoneo a comprovare che la società aveva prodotto l’istanza per cui è causa, si rileva che nessun principio sotteso agli obblighi partecipativi ed istruttori della pubblica amministrazione può essere spinto sino a ritenere che l’apparato pubblico debba controllare via via, nel corso del procedimento, che la platea degli interessati allo stesso dia esatta esecuzione agli obblighi loro normativamente imposti.
6.3. Nessun effetto viziante assume poi la circostanza pure rimarcata in ricorso che la competente Commissione, nel verbale n. 20 del 2009, abbia specificato (inutilmente) che agli atti d’ufficio risultasse "esclusivamente una dichiarazione sostitutiva inviata in data 26 marzo 2007", che la società specifica essere riferita alla richiesta di provvidenze per l’anno 2006.
7. Nulla aggiungono alle questioni come sin qui trattate le difese sviluppate nella memoria difensiva depositata dalla parte ricorrente in vista dell’udienza di merito.
8. Per tutto quanto precede, il ricorso deve essere respinto.
La peculiarità della questione induce tuttavia il Collegio a ritenere equa la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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