Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Il ricorrente U.B. è proprietario nel Comune di Urgnano, in frazione Basella, di un terreno avente superficie pari a 5.724 mq (mappale n. 1150/c) situato lungo via Kolbe. Fino al 1994 l’area ha avuto destinazione agricola.
2. In seguito il Comune nell’ambito del PRG adottato con deliberazione consiliare n. 57 del 22 novembre 1994 ha classificato il suddetto terreno (e quelli di altri proprietari confinanti per un totale di 20.300 mq) come zona residenziale a volumetria determinata soggetta a piano attuativo (PA6). Per effetto di tale previsione è stato ammesso l’insediamento sull’area di una volumetria pari a 22.500 mc. Oltre a questo intervento il PRG adottato individuava in frazione Basella altri tre piani attuativi, e precisamente il PA3 (14.200 mc), il PA4 (3.400 mc), e il PA5 (16.200 mc). Su base comunale la nuova volumetria insediabile era calcolata ipotizzando nel decennio 19932003 un incremento dei nuclei familiari di 229 unità e la contestuale riduzione della consistenza media di ciascun nucleo familiare da 2,86 a 2,73 componenti.
3. Nella fase di approvazione del PRG tuttavia la Regione con DGR n. 6/37702 del 24 luglio 1998 ha stralciato il PA3, il PA5 e il PA6 reintroducendo la destinazione agricola.
4. Il Comune con deliberazione consiliare n. 27 del 29 ottobre 1998 si è opposto a questa decisione formulando le seguenti controdeduzioni:
(a) in generale veniva evidenziato che la cancellazione dei piani attuativi penalizzava eccessivamente la frazione Basella, dove era stato eliminato circa il 94% della nuova volumetria (corrispondente a circa il 40% di tutta la volumetria cancellata su base comunale);
(b) il sostanziale blocco delle nuove edificazioni avrebbe potuto provocare l’espulsione dalla frazione dei nuclei familiari più giovani, con probabile chiusura della scuola materna privata e della scuola elementare, e comunque esponeva la frazione al rischio di non raggiungere la consistenza minima necessaria per ospitare alcuni servizi di interesse pubblico (farmacia, poste, mercato settimanale);
(c) i comparti PA3, PA5, PA6 non interessano aree marginali ma aree che completano il disegno urbano;
(d) più specificamente il PA6 confina con strade (via Giovanni XXIII e via Kolbe) già dotate delle opere di urbanizzazione a rete;
(e) la cancellazione del PA6 rendeva impossibile sia la realizzazione del parcheggio al servizio del vicino Santuario sia l’apertura di un accesso carrale al servizio dell’adiacente impianto sportivo sul lato nordovest;
(f) l’area del PA6 ha di fatto perso ogni vocazione agricola;
(g) l’eventuale edificazione del PA6 non avrebbe comportato oneri per la collettività in termini di opere di urbanizzazione primaria, in quanto l’accesso ai lotti poteva avvenire da via Kolbe.
5. La Regione con DGR n. 6/43188 del 21 maggio 1999 nell’approvare in via definitiva il PRG ha accolto alcune delle obiezioni del Comune ripristinando il PA3 e il PA5, sia pure nella prospettiva (non meglio precisata) di una riduzione della volumetria ammissibile. È stata invece confermata la reintroduzione della destinazione agricola per il PA6.
6. Contro le predette deliberazioni regionali, per la parte in cui riguardano il terreno di sua proprietà, il ricorrente ha presentato impugnazione con atto notificato il 23 luglio 1999 e depositato il 30 luglio 1999 (ricorso n. 938/1999). Le censure possono essere sintetizzate come segue: (i) violazione dell’art. 10 della legge 17 agosto 1942 n. 1150, nonché dell’art. 27 della LR 15 aprile 1975 n. 51, in quanto le modifiche d’ufficio introdotte a livello regionale costituirebbero innovazioni sostanziali; (ii) difetto di motivazione e travisamento dei fatti; (iii) contraddittorietà e disparità di trattamento; (iv) violazione del principio di proporzionalità.
7. La Regione si è costituita in giudizio chiedendo la reiezione delle domande del ricorrente.
8. In corso di causa il Comune con deliberazione consiliare n. 55 del 26 ottobre 2009 ha adottato il PGT, che è stato poi approvato in via definitiva con deliberazione consiliare n. 2 del 7 aprile 2010. In questo strumento urbanistico il terreno del ricorrente, assieme a tutta l’area del PA6, è stato classificato come zona per attrezzature a verde pubblico. L’art. 64 delle NTA prevede in tali zone la realizzazione di spazi di verde, a livello di quartiere o a livello urbano, che saranno opportunamente attrezzati con sistemazione delle superfici scoperte a giardino o parco o attrezzature sportive.
9. Contro gli atti di adozione e di approvazione del PGT, per la parte che interessa il terreno di sua proprietà, il ricorrente ha presentato impugnazione con atto notificato il 18 novembre 2010 e depositato il 24 novembre 2010 (ricorso n. 1349/2010). Le censure possono essere sintetizzate come segue: (i) invalidità derivata dagli atti impugnati nel ricorso n. 938/1999; (ii) difetto di motivazione, in particolare se si considera la posizione assunta dal Comune nei confronti della Regione circa il previgente PRG; (iii) irragionevolezza delle scelte urbanistiche sullo sviluppo del comparto ex PA6; (iv) disparità di trattamento rispetto ai nuovi ambiti di trasformazione residenziale (ATr) previsti nel PGT per la frazione Basella.
10. Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo la reiezione delle domande del ricorrente.
11. I due ricorsi sono connessi, e devono essere riuniti, in quanto trattano del medesimo interesse pretensivo del ricorrente alla reintroduzione del PA6 sul terreno di proprietà.
12. Sulla vicenda contenziosa, come sopra sintetizzata, si possono formulare le seguenti considerazioni:
(a) per effetto dell’approvazione del PGT è ormai venuto meno l’interesse a una pronuncia di merito sul ricorso n. 938/1999, che riguarda un piano urbanistico non più vigente. Peraltro l’esistenza di un contenzioso storico sulla classificazione dell’area del PA6 crea un elemento di continuità che rende particolare la posizione del ricorrente aggravando l’onere di motivazione del successivo strumento urbanistico. Per questa via le vicende richiamate nel ricorso n. 938/1999 si riflettono indirettamente anche sul ricorso n. 1349/2010;
(b) proseguendo in questa direzione si può affermare che il ricorrente attraverso il ricorso n. 1349/2010 non fa valere una generica pretesa a una modifica in melius del PGT per l’immobile di sua proprietà ma difende in primo luogo una soluzione urbanistica che lo stesso Comune nel 1998, contrapponendosi alla Regione nella procedura di approvazione del PRG, aveva considerato conforme all’interesse pubblico;
(c) sotto questo profilo il contrasto tra il PGT in vigore e le valutazioni formulate dal Comune nelle controdeduzioni del 1998 (v. sopra al punto 4) appare evidente. Risulta infatti abbandonata l’idea di utilizzare il PA6 a fini perequativi per l’acquisizione gratuita di opere pubbliche, soluzione che era stata indicata come uno dei motivi di interesse pubblico del piano attuativo. Il mutamento nelle valutazioni sull’interesse pubblico è di per sé legittimo, a condizione che sia sufficientemente trasparente. Nel caso in esame invece non è chiaro per quali ragioni non siano più considerati obiettivi prioritari la realizzazione di un parcheggio al servizio del Santuario e l’apertura di un accesso carrale per l’impianto sportivo;
(d) inoltre non è chiaro in base a quali considerazioni la nuova destinazione (verde pubblico attrezzato) sia da considerare preferibile rispetto agli interessi pubblici individuati in passato dall’amministrazione. In particolare non è provata la necessità di insediare questo tipo di standard urbanistico nell’area del PA6, e neppure è dimostrato perché sia necessario vincolare a tale destinazione l’intera superficie;
(e) oltretutto qui sembra essere stata seguita una diversa impostazione rispetto ad altre situazioni in cui vengono in rilievo opere al servizio della collettività. Ad esempio, il Comune ha individuato quale obiettivo di interesse pubblico il completamento del nuovo viale del cimitero, e a questo scopo ha inserito nella disciplina degli ATr789 l’obbligo di cessione gratuita delle aree necessarie. Nel caso del PA6 si è invece preferito imporre un vincolo a verde pubblico attrezzato, che è sostanzialmente espropriativo (v. TAR Brescia Sez. I 27 agosto 2010 n. 3238; TAR Brescia Sez. I 8 luglio 2009 n. 1460; TAR Brescia Sez. I 15 dicembre 2006 n. 1584), senza esplorare la possibilità di un bilanciamento tra edificazione e cessione gratuita di aree;
(f) un ulteriore profilo di conflitto con le controdeduzioni del 1998 emerge dall’esame della localizzazione dei nuovi ambiti di trasformazione residenziale in frazione Basella. Naturalmente anche sotto questo profilo all’amministrazione deve essere riconosciuta ampia discrezionalità, tuttavia sempre a condizione che le scelte urbanistiche siano conformi ai criteri comunemente accettati della pianificazione e mantengano una propria coerenza interna;
(g) in proposito si osserva che nelle controdeduzioni del 1998 il Comune aveva definito l’area del PA6 come non marginale e anzi idonea a completare il disegno urbano. Nel PGT sono stati invece previsti alcuni ambiti di trasformazione residenziale (ATr781011) che risultano collocati ai bordi della zona edificata. Ora, è vero che il posizionamento mirato di volumetria ai margini dell’abitato è un criterio generale della pianificazione, ma perché possa prevalere sul criterio concorrente del completamento degli spazi liberi interni all’abitato è necessaria una motivazione puntuale. Nello specifico una simile motivazione non è stata fornita.
13. In conclusione il ricorso n. 938/1999 deve essere dichiarato improcedibile, mentre il ricorso n. 1349/2010 deve essere accolto per difetto di motivazione, con il conseguente annullamento delle sole disposizioni del PGT che riguardano l’area oggetto della controversia. Questa pronuncia non ripristina il PA6, né attribuisce automaticamente alla suddetta area una destinazione residenziale, ma fa sorgere a carico del Comune, quale effetto conformativo, l’obbligo di riesaminare entro un termine ragionevolmente breve la situazione urbanistica sulla base delle considerazioni svolte ai punti precedenti. Tenuto conto di queste precisazioni appare giustificata l’integrale compensazione delle spese di giudizio in entrambi i ricorsi.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando, dichiara improcedibile il ricorso n. 938/1999 e accoglie il ricorso n. 1349/2010 come precisato in motivazione. Spese compensate in entrambi i ricorsi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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