Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto notificato i giorni 18, 23 e 24 giugno 2010 e depositato il 30 seguente il dott. M.A., che alle ore 12,19 del 4 ottobre 2008 si era visto rifiutare (per saturazione delle richieste pari al 110% dello stanziamento) la ricezione della propria domanda, da compilarsi su modulo elettronico ed inviarsi in via telematica, di partecipazione alla procedura per l’assegnazione di contributo per impianti fotovoltaici per l’anno 2008, ha appellato la sentenza 26 marzo 2010 n. 391 del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione prima, con la quale è stato respinto il suo ricorso, con successivi motivi aggiunti, avverso il diniego, la graduatoria definitiva delle domande accolte, gli ulteriori provvedimenti presupposti o comunque connessi, tra cui la determinazione dirigenziale 17 settembre 2009 n. 544, il bando, la deliberazione 8 aprile 2008 n. 21/37 della Giunta regionale ed allegate direttive, la deliberazione 19 giugno 2008 n. 34/22, l’avviso pubblico di chiusura della procedura di ricezione delle domande, l’elenco dei beneficiari ed il successivo elencograduatoria conseguente alla riapertura dei termini.
L’appellante ha esposto che col proprio ricorso contestava il criterio cronologico applicato per la ricezione delle istanze, senza che fossero prefissati criteri oggettivi e modalità a cui l’Amministrazione si sarebbe dovuta vincolare, senza che fosse dato avviso preventivo di data ed ora della pubblicazione del bando sul sito internet della Regione, a partire dalle quali potevano inoltrarsi le domande, e senza che fosse dato sapere anticipatamente come impostare le domande (di difficile comprensione tecnica, tanto da richiedere la costante presenza di un tecnico). Il TAR ha osservato tra l’altro che le direttive regionali erano state pubblicate sul BURAS del 18 luglio 2008, l’avviso che il bando sarebbe stato pubblicato il 4 ottobre 2008 era stato inserito in data 28 settembre 2008 su due quotidiani (Corriere della Sera ed Unione Sarda) ed il bando era stato regolarmente pubblicato il 4 ottobre 2008 sul BURAS e sul sito internet, come previsto dalle direttive; ha perciò ritenuto che tutti i soggetti interessati fossero in tal modo messi in grado di compilare e presentare le domande, le quali infatti sono state numerosissime, tanto da esaurire nella stessa mattinata i fondi disponibili; ha ritenuto, altresì, legittimo il criterio cronologico (c.d. procedimento a sportello) di accettazione ed esame delle domande anche sotto il profilo del rispetto delle esigenze di trasparenza ed imparzialità connesse all’attribuzione di benefici pubblici.
Tanto premesso, a sostegno dell’appello il dott. A. ha dedotto:
1.- Le argomentazioni del primo giudice sono errate poiché non risulta dagli atti di "gara" la previsione della previa informazione attraverso quotidiani regionali e/o nazionali del giorno di apertura del termine di presentazione delle offerte. Tale tipo di preinformazione non era infatti stabilito nel bando o nelle direttive, anzi queste ultime stabilivano che la data e l’ora dell’attivazione del procedimento per l’acquisizione delle domande sarebbero state fissate nel bando stesso, sicché detta preinformazione non rileva ai fini della "conoscibilità". Del resto, con la richiamata sentenza la Corte costituzionale ha rimesso ai giudici di merito proprio quegli "inconvenienti fattuali e abusi applicativi delle norme impugnate", ossia nella specie del criterio cronologico così come applicato dalla Regione Sardegna. Infine, il TAR non ha considerato che il sistema usato dalla medesima Regione affidava l’ammissibilità della domanda a un "puro colpo di fortuna", e ciò è illegittimo anche ai sensi dell’art. 2 del d.P.G.R. 3 dicembre 1949 n. 5 di attuazione dello statuto regionale, il quale impone la pubblicazione sul BURAS dei decreti assessorili che possano interessare la generalità dei cittadini, mentre le predette forme di pubblicità sono elusive della conoscibilità da parte della collettività, tant’è che solo i cittadini più accorti sono stati messi nelle condizioni di presentare la domanda. Nelle altre regioni italiane, invece, è stato adottato un meccanismo procedimentale che prevedeva la previa indicazione del dies a quo.
2.- Anche sulla censura di violazione dell’art. 12 della legge n. 241 del 1990 la sentenza è apodittica, non essendo dimostrato quali siano ed ove siano stati stabiliti i citati "rigorosi requisiti di ammissibilità". E’ invece vero che i finanziamenti sono stati distribuiti "a pioggia" sulla base del criterio cronologico, il quale non rappresenta giuridicamente un criterio sostanziale di valutazione per l’individuazione dei soggetti destinatari dei benefici, ma modalità di presentazione delle domande e si pone, pertanto, in contrasto con i principi di buon andamento ed imparzialità sottesi al disposto della norma citata, che appunto impone la predeterminazione dei "criteri e modalità a cui le amministrazioni devono attenersi" nella concessione di agevolazioni.
In data 23 luglio 2010 la Regione Autonoma della Sardegna si è costituita in giudizio ed ha svolto controdeduzioni.
In sede cautelare, con ordinanza 29 luglio 2010 n. 3560 è stata disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei controinteressati non già intimati, risultanti dall’elenco dei soggetti ammessi al contributo anche a seguito della riapertura dei termini del febbraio 2009, con autorizzazione all’appellante a provvedervi a mezzo di pubblici proclami mediante inserzione di avviso nella G.U.R.I. e nel B.U.R.A.S. nel termine di trenta giorni dalla comunicazione dell’ordinanza.
In data 30 agosto 2010 l’appellante ha depositato gli esemplari della G.U.R.I. 14 agosto 2010 n. 96, parte seconda, e del B.U.R.A.S. 21 agosto 2010 n. 25, parte terza, annunzi legali, nei quali risulta pubblicato il prescritto avviso.
Il 18 ottobre 2010 la Regione ha depositato documenti e con memoria del 29 seguente, eccepita l’inammissibilità della censura basata sulla mancata preventiva informazione e pubblicazione della data di apertura del termine di presentazione delle domande, in quanto non formulata in primo grado, ha insistito nelle proprie tesi e richieste.
All’odierna udienza pubblica l’appello è stato posto in decisione.
Motivi della decisione
Com’è esposto nella narrativa che precede, si controverte della procedura c.d. "a sportello" per la presentazione delle domande di contributi relativi all’anno 2008 per impianti fotovoltaici, riservati alle persone fisiche e soggetti giuridici diversi dalle imprese, indetta dalla Regione Autonoma della Sardegna con determinazione 17 settembre 2008 n. 544 prevedente, tra l’altro, la pubblicazione della stessa determinazione sul BURAS e sul sito internet e che del bando "è dato apposito avviso da pubblicarsi su un quotidiano a diffusione nazionale e uno a diffusione regionale" (art. 7).
Il bando, pubblicato sul BURAS e sul sito internet della medesima Regione il 4 ottobre 2008, stabilisce all’art. 6, per quanto qui rileva, che la presentazione di tali domande a mezzo del modulo elettronico "disponibile sul sito istituzionale www.regione.sardegna.it" abbia decorrenza iniziale dalla pubblicazione del bando stesso sul BURAS e fino ad esaurimento delle risorse (co. 1); e che dell’esaurimento delle risorse sarà dato avviso sul BURAS e sul sito internet, con l’avvertenza che il sistema "consentirà la presentazione di altre istanze fino a concorrenza di un ulteriore 10% dello stanziamento", istanze ulteriori da prendere in considerazione solo in caso di rigetto di istanze presentate anteriormente o di rinuncia o revoca dei contributi già concessi (co. 2). Stabilisce inoltre che le domande dovranno essere poi trasmesse debitamente sottoscritte e documentate con raccomandata a.r. entro 30 giorni dalla presentazione on line (co. 3). E’ altresì definita all’art. 7 la procedura per l’istruttoria delle domande pervenute tramite raccomandata a.r. (regolari, in termini e precedute da domande su modulo elettronico accettate) secondo l’ordine cronologico di presentazione on line, mediante verifica della sussistenza dei requisiti soggettivi del richiedente, della tipologia dell’impianto e della completezza della documentazione allegata, nonché per la concessione e l’erogazione delle agevolazioni.
La pubblicazione del bando è stata preceduta dalla fissazione di direttive, definitivamente approvate con deliberazione 19 giugno 2008 n. 34/22 della Giunta regionale, prevedenti appunto l’emanazione del bando "con cui sono resi noti i termini e le modalità per la presentazione della domanda di accesso agli aiuti", da compilarsi a pena di esclusione su "apposito modulo elettronico reso disponibile sul sito internet…" e da trasmettere mediante un sistema che restituisce al soggetto richiedente l’attestazione di esatta ricezione con attribuzione di numero progressivo di registrazione e rilascia copia stampabile della domanda stessa da inviarsi, sottoscritta e documentata, a mezzo raccomandata a.r.; l’istruttoria avverrà secondo l’ordine cronologico di compilazione del modulo elettronico, sempreché la domanda in forma cartacea ed i relativi documenti siano trasmessi nei prescritti termini. Si precisa, infine, che "la data e l’ora di attivazione del procedimento per l’acquisizione delle domande su modulo elettronico (…) saranno indicate nel bando (art. 7)". La menzionata deliberazione è stata pubblicata sul BURAS del 18 luglio 2008 e sul sito internet della Regione.
Col primo motivo del ricorso di primo grado, di violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 1 della legge n. 241 del 1990 e del giusto procedimento, il dott. A. contestava la prefissazione del criterio cronologico della presentazione delle domande per l’erogazione dei contributi, senza la previa indicazione di criteri oggettivi e di modalità specifiche, come unico requisito per la concessione, nonché lamentava, in ogni caso, il mancato riferimento al sistema di cui all’art. 85 del d.lgs. n. 163 del 2006 in tema di aste elettroniche, precisando come, affinché gli invocati canoni e principi non fossero obliterati, sarebbe stato necessario che: 1) tutti avrebbero dovuto sapere anticipatamente quando sarebbe stato possibile presentare le domande; 2) tutti avrebbero dovuto sapere anticipatamente come avrebbero dovuto impostare le domande, anche perché alcuni elementi richiesti erano di difficile comprensione tecnica e richiedevano la presenza costante di un tecnico ai fini del corretto inserimento. Col secondo motivo lamentava violazione dell’art. 12 della citata legge n. 241 del 1990 ed eccesso di potere in relazione al primo profilo del primo motivo.
In sintesi, con l’appellata sentenza il TAR, rilevato che le direttive regionali per l’erogazione dei contributi relativi agli impianti fotovoltaici erano state pubblicate sul BURAS, che l’avviso della pubblicazione del bando in data 4 ottobre 2008 era stato inserito in data 28 settembre 2008 su due quotidiani (Corriere della Sera ed Unione Sarda), che, in osservanza delle direttive, il bando era stato pubblicato quel giorno sul BURAS e sul sito internet ed il sistema di accettazione aperto dalla mattina dello stesso giorno e chiuso nella stessa mattinata, ha ritenuto che tutti i soggetti interessati fossero stati così posti in grado di compilare e presentare le domande, pervenute numerosissime e tali quindi da esaurire i fondi disponibili; ha poi ritenuto di per sé legittimo il criterio cronologico (c.d. procedimento a sportello) di accettazione delle domande, stante anche la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, co. 3, del d.lgs. n. 123 del 1998 (sent. 14 novembre 2006 n. 375 della Corte cost.), ed i rigorosi, prefissati requisiti di ammissibilità a finanziamento, in uno con l’avviso circa il criterio cronologico di esame delle domande, idonei a soddisfare le esigenze di trasparenza ed imparzialità connesse all’attribuzione di benefici pubblici.
Ciò posto, va in primo luogo disattesa l’eccezione di inammissibilità della censura di mancata previa informazione e pubblicazione della data di apertura del termine di presentazione delle domande, che non sarebbe stata formulata in primo grado, giacché è evidente come tale censura fosse stata ritualmente proposta, le restanti considerazioni esposte al riguardo essendo intese a contestare le argomentazioni utilizzate dal primo giudice per respingere la censura stessa.
Nel merito, non sono fondate le doglianze riguardanti la reiezione della prima parte del primo motivo ed il secondo motivo di primo grado. Della legittimità in sé della scelta del c.d. procedimento a sportello e del sottostante criterio cronologico ai fini dell’assegnazione di contributi non è dato dubitare, ciò essendo conforme al disposto dell’art. 5, co. 3, del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 123 in tema di sostegno pubblico per lo sviluppo di attività produttive, sicuramente applicabile alla fattispecie in via analogica e la cui questione di legittimità costituzionale in relazione all’art. 3 Cost., sollevata con riguardo a circostanze – simili a quelle di sui si discute – che ne avrebbero rivelato l’irrazionalità, è stata dichiarata manifestamente inammissibile con la pronuncia 14 novembre 2006 n. 375, richiamata dal TAR. Quanto, poi, al fatto che il criterio cronologico sia l’unico di selezione delle richieste, è smentito dalla già richiamata disposizione del bando (art. 7) relativa all’istruttoria delle domande in forma cartacea regolarmente e tempestivamente sottoscritte, inviate e documentate; disposizione che, come emerge chiaramente, prevede una compiuta istruttoria intesa a riscontrare che il richiedente rientri nei soggetti beneficiari di cui all’art. 2, l’intervento proposto sia conforme a quelli agevolabili e che la documentazione presentata sia completa, sicché può affermarsi che la procedura debba essere condotta in base, sì, al criterio cronologico (come detto legittimo) quanto alla graduazione delle domande, ma anche all’accertamento dei detti requisiti soggettivi ed oggettivi, la cui mancata sussistenza non consente la concessione dell’aiuto e lascia spazio ad altre domande.
Coglie invece nel segno la doglianza concernente la reiezione della seconda e, in sostanza, subordinata parte del primo motivo originario.
Con la pronuncia della Corte costituzionale menzionata appena sopra è stato chiarito che gli inconvenienti fattuali e gli abusi applicativi lamentati in quella sede, non derivanti direttamente dalle norme denunciate e costituenti evenienze connesse strettamente alle modalità di fatto della loro attuazione, attengono "a materia propria dell’osservazione dei giudici di merito". E con la censura in esame l’attuale appellante proprio tali inconvenienti fattuali ed abusi intendeva sottoporre al primo giudice, le cui argomentazioni e conclusioni non sono condivisibili alla luce della disciplina specifica della concreta procedura avversata.
Non v’è dubbio, invero, che nessuna informazione sulla data e sull’ora di inizio della ricezione delle domande on line è stata fornita ai possibili aspiranti ad ottenere il contributo o, meglio, è stata idoneamente diffusa. Tanto meno tali soggetti sono stati posti in grado di conoscere preventivamente i contenuti che dette domande avrebbero dovuto avere, onde predisporsi ad indicare sul modulo elettronico i prescritti dati.
Né la circostanza che sui due quotidiani nazionale e locale sia comparso il cennato avviso comporta siffatta idoneità, dal momento che nulla era stabilito al riguardo nelle pubblicate direttive regionali. Tale modalità informativa è infatti stabilita, come si è visto, solo con la stessa deliberazione indittiva della procedura, adottata in data 17 settembre 2008, il cui testo non risulta pubblicato sul BURAS e sul sito internet regionale quanto meno anteriormente alle date di pubblicazione del medesimo avviso ed allo stesso giorno 4 ottobre 2008.
In altre parole, gli aspiranti al contributo non erano stati informati che tale avviso sarebbe stato pubblicato e, dunque, che il bando sarebbe stato a sua volta pubblicato il giorno 4 ottobre 2008, oltre che del fatto che dall’inizio della pubblicazione sarebbero decorsi i termini per la presentazione on line delle domande. Diversamente da quanto ritenuto dal TAR, non vi è stata dunque quella "ampia pubblicità" che avrebbe messo "tutti i soggetti interessati, indistintamente", nelle condizioni di sapere quanto occorreva.
Inoltre, il modulo elettronico è stato reso disponibile solo al momento della compilazione. Ove il modello lo fosse stato prima, gli interessati avrebbero potuto non solo rendersi conto delle modalità materiali per procedere alla sua compilazione, ma soprattutto studiarne i contenuti sostanziali e premunirsi dei dati occorrenti per fornire, pur nella concitazione del momento compilatorio, gli elementi tecnici richiesti concernenti, in particolare, la tipologia dell’impianto rispetto alla classificazione di cui al richiamato art. 2, co. 1, del d.m. 19 febbraio 2007, individuando quella corrispondente ad una delle ben tredici tipologie specifiche di cui alle tipologie b2 e b3 definite dal d.m., ivi elencate.
In conclusione, l’appello non può che essere accolto, con conseguente, necessitato annullamento degli atti impugnati in primo grado in accoglimento del ricorso. Non riesce infatti possibile accedere alla richiesta della Regione appellata di limitare l’annullamento al diniego, in funzione del solo risarcimento del danno e senza investire tutti gli atti della procedura a monte della quale si colloca il momento procedimentale di cui si è discusso, dal momento che l’appellante non ha fatto propria tale limitazione e, d’altra parte, nell’atto introduttivo del giudizio non v’era domanda risarcitoria, peraltro proponibile in futuro.
Quanto alle spese di entrambi i gradi, come di regola vanno poste a carico della Regione Autonoma della Sardegna, parte realmente soccombente, nella misura liquidata in dispositivo tenuto anche conto dei costi relativi all’integrazione del contraddittorio, mentre possono restare compensate nei riguardi dei controinteressati, nessuno dei quali ha resistito.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata accoglie il ricorso di primo grado ed annulla gli atti impugnati.
Condanna la Regione Autonoma della Sardegna al pagamento in favore dell’appellante delle spese di entrambi i gradi, che liquida in Euro 7.000,00 (settemila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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