Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
– che col ricorso introduttivo dell’odierno giudizio gli enti esponenti hanno impugnato il decreto del Presidente della G.R. del Lazio con cui è stato adottato il "Calendario Venatorio Regionale e (il) Regolamento per la stagione Venatoria 20102011 nel Lazio";
– che le ricorrenti, dopo aver descritto il quadro normativo che regolamenta la materia (così come aggiornato per effetto delle innovazioni apportate dalla legge comunitaria n.96 del 04.6.2010 che, fra l’altro, ha dato attuazione alla Direttiva 2009/147/CE) e dopo aver rammentato che l’adozione dell’impugnato Calendario è stata preceduta dalla richiesta di due pareri (richiamati nel preambolo dello stesso provvedimento) dell’Ispra (Istituto superiore per la Ricerca e la Protezione Ambientale), hanno dedotto:
a) col I° e II° mezzo di gravame: che la Regione ha disatteso immotivatamente le indicazioni formulate nei predetti pareri sia con riguardo alle date di apertura dei periodi di caccia delle specie: fagiano, lepre, germano reale, allodola; che, con riguardo alle date di chiusura del periodo di caccia, delle specie: beccaccia, porciglione, colombaccio, cesena, tordo bottaccio e tordo tassello;
b) col I° mezzo di gravame: che nel parere reso dall’Ispra è richiamato, quale guida dello stato di conservazione di tutte le specie di uccelli selvatici presenti in Europa, il documento "Birds in Europe: population estimates, trends and conservation status" che classifica tali specie in cinque livelli denominati SPEC e colloca, sotto la voce SPEC 2 e SPEC 3, le popolazioni di uccelli che presentano uno stato di conservazione sfavorevole: si tratta di specie di uccelli indicati alla pag. 12 del gravame in ordine alle quali le ricorrenti – traendone argomento dalla previsione del comma 1 bis dell’art.18 della legge n.157 del 1992, inserito dall’art.42 della legge n.96/2010, che prescrive, in capo allo Stato ed alle Regioni, l’adozione delle misure necessarie a non provocare un deterioramento dello stato di conservazione degli uccelli di cui all’articolo 1 della direttiva 2009/147/CE e dei relativi habitat – ritengono che vada non consentita la caccia per le specie moriglione e pavoncella (entrambe SPEC 2) e che la caccia vada sospesa (nelle more della predisposizione di adeguati programmi conservazionisti) per le specie, classificate SPEC 3, allodola, quaglia, tortora, canapiglia, codone, marzaiola, mestolone, moretta, beccaccino, frullino, beccaccia e starna, con riveniente illegittimità dell’impugnato Calendario che dette specie considera cacciabili;
c) col terzo mezzo di gravame: che il Calendario consente, pur se con limitazioni, la caccia nelle ZPS (Zone di Protezione Speciale); e ciò sebbene il Piano faunistico venatorio regionale non risulta essere stato sottoposto a valutazione d’incidenza: omissione che, fino a quando non sanata, dovrebbe comportare il divieto di caccia nelle ZPS incluse all’interno del Calendario il quale ultimo andrebbe assoggettato anch’esso a valutazione d’incidenza;
– che si è costituita in giudizio la Regione Lazio che, con articolata memoria, ha contestato le deduzioni avversarie proponendone la reiezione;
– che nella fase cautelare del presente giudizio, la Sezione ha, con ord. n.4908/2010 dell’11.11.2010, parzialmente accolto l’istanza di sospensione interinale del provvedimento impugnato, rilevando, "con riguardo alle date di apertura e chiusura della caccia previste in calendario in dissonanza con le indicazioni dell’Ispra" che "sebbene nell’atto impugnato siano menzionati i pareri Ispra (al pari degli altri numerosi documenti che si assumono valutati istruttoriamente ai fini della redazione del Calendario), deve rilevarsi l’assenza di ogni utile supporto motivazionale volto a dare contezza, sotto il profilo indicato nel precedente periodo, della non praticabilità e/o superabilità del parere Ispra"; e, quindi, dopo aver precisato "che tale dissonanza non rileva, nella presente sede cautelare, con riguardo alle date di apertura del periodo di caccia (essendo ormai superata anche quella, posticipata rispetto al Calendario, suggerita dall’Ispra) ", ha prescritto il riesame dell’atto impugnato "nella sola parte in cui dispone date di chiusura dell’attività venatoria posticipate rispetto a quelle proposte dall’Ispra senza darne adeguato supporto motivazionale";
– che la Regione ha prestato adesione a quanto prescritto provvedendo ad integrare, con apposito e specifico atto del Presidente della G.R.nr. 552 del 30.11.2010, pubblicato sul B.u.r. del 07.2.2010, le premesse del precedente e gravato decreto presidenziale, esplicitando, specie per specie, le ragioni che l’hanno indotta a prevedere, nell’impugnato Calendario, date di chiusura dell’attività venatoria posticipate rispetto a quelle proposte dall’Ispra e puntualizzando che tale Istituto considera possibile l’utilizzo della sovrapposizione di una decade nella definizione delle date di apertura e chiusura della caccia;
– che in data 24.1.2011 le ricorrenti hanno prodotto memoria conclusionale;
– che all’udienza del 24.2.2011 la causa è stata trattenuta e passata in decisione;
Considerato in diritto e con riferimento, in generale, ai profili di merito della controversia in trattazione:
– che il Calendario Venatorio della regione Lazio (nel testo risultante dall’impugnato decreto presidenziale del 09.8.2010 e dal successivo e integrativo, nonché inoppugnato, decreto presidenziale del 30.11.2010) reca contezza, nel proprio preambolo, dell’articolato iter istruttorio che ha preceduto la sua adozione ivi menzionando, fra l’altro:
1) i pareri, resi dall’Ispra, il 10.6.2010 (anteriormente al varo della Legge comunitaria nr. 96 del 4.6.2010 che, come sopra ricordato, ha modificato la legge n. 157 del 1992) e, successivamente a tale novella (ed alla luce delle innovazioni dalla stessa apportate), il 29.7.2010;
2) il documento (richiamato anche nei pareri Ispra dianzi ricordati) "Key concept of article 7 (4) of Directive 79/409/EEC on Period of Reproduction and Prenuptial Migration of huntable bird Species in the EU", ufficialmente adottato dalla CE nel 2001 ed elaborato da un Comitato scientifico di esperti ornitologi (denominato Comitato Ornis) che ha avuto il compito di stabilire, specie per specie e Paese per Paese, le date (decadi) di inizio e durata della riproduzione e di inizio della migrazione prenuziale;
3) il documento (anch’esso richiamato nei pareri Ispra dianzi ricordati), "Guida alla disciplina della Caccia nell’ambito della direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli selvatici", prodotto dalla Commissione Europea nel 2008 quale utile riferimento tecnico per quanto attiene all’attività venatoria;
4) il documento redatto dall’Ispra in data 13.11.2010 (in risposta ad una richiesta di chiarimenti avanzata dalla Federazione Italiana della Caccia sul parere del 29.7.2010 reso dal medesimo Istituto dopo il ricordato varo della citata Legge comunitaria n.96/2010), nel quale documento viene chiarito che l’Istituto considera possibile – in quanto previsto dalla citata "Guida alla disciplina della Caccia nell’ambito della direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli selvatici – l’utilizzo della sovrapposizione di una decade nella definizione delle date di apertura e chiusura della caccia indicate nel "Key concept of article 7 (4) of Directive 79/409/EEC on Period of Reproduction and Prenuptial Migration of huntable bird Species in the EU";
Considerato in diritto e con riferimento alla doglianza descritta alla lettera sub a) della narrativa (e cioè la doglianza, di cui a pag. 11 del ricorso, incentrata sul fatto che la Regione ha disatteso immotivatamente le indicazioni formulate nei pareri Ispra con riguardo alle date di chiusura del periodo di caccia delle specie: beccaccia, porciglione, colombaccio, cesena, tordo bottaccio e tordo tassello):
– che il decreto presidenziale del 30.11.2010, integrativo del precedente decreto 09.8.2010, supera qualificatamente le riserve dedotte (e, in parte qua, condivise dalla Sezione con la propria pronuncia cautelare) dalle ricorrenti, offrendo, sotto il profilo motivazionale, adeguata contezza – (e non solo per le specie segnalate dalle Associazioni esponenti, ma) per tutte le specie di uccelli selvatici la cui caccia è stata consentita fino a data posticipata rispetto a quella proposta dall’Ispra – delle ragioni giustificatrici di tale dissonanza;
– che tale decreto non è stato, nei termini di rito, gravato dalle associazioni ricorrenti con riveniente improcedibilità, in parte qua, della censura oggetto della corrente delibazione;
Considerato in diritto e con riferimento a distinto profilo della doglianza descritta alla lett. sub a) della narrativa (e cioè la doglianza, di cui a pag. 11 del ricorso, incentrata sul fatto che la Regione ha disatteso immotivatamente le indicazioni formulate nei pareri Ispra con riguardo (non alle date di chiusura, ma) alle date di apertura del periodo di caccia delle specie: fagiano, lepre, germano reale, allodola):
– che l’art. 7 della direttiva n. 79/409/CEE, secondo cui "In funzione del loro livello di popolazione, della distribuzione geografica e del tasso di riproduzione in tutta la Comunità le specie elencate nell’allegato II possono essere oggetto di atti di caccia nel quadro della legislazione nazionale" ha trovato, per pacifico insegnamento della Corte Costituzionale, attuazione tramite l’art. 18 della legge n. 157 del 1992 che contempla appositi elenchi nei quali sono individuate le specie cacciabili, i relativi periodi in cui ne è autorizzato il prelievo venatorio, nonché i procedimenti diretti a consentire eventuali modifiche a tali previsioni. Ne consegue che lo stesso art. 18 garantisce, nel rispetto degli obblighi comunitari contenuti nella direttiva n. 79/409/CEE, standard minimi e uniformi di tutela della fauna sull’intero territorio nazionale (cfr., in tal senso, ex plurimis. C.C.le sent. n. 233 de 2010);
– che, con riferimento ai periodi in cui è permesso il prelievo venatorio, l’art.18 citato ne consente delle modifiche da parte delle Regioni previo obbligatorio parere dell’Ispra: parere che è anche vincolante nel solo caso (introdotto dall’art.42 della Legge comunitaria citata) di posticipazione "non oltre la prima decade di febbraio" della data di chiusura della caccia;
– che, nel motivo di diritto di cui trattasi, la contestazione, (non sussistendo difformità tra le date di apertura del prelievo venatorio prescritte dall’art.18 citato e quelle riportate nel Calendario venatorio impugnato), verte, sulla distonia tra le date di apertura della caccia delle specie fagiano, lepre, germano reale, allodola indicate in Calendario e quelle (alle prime successive) proposte dall’Ispra;
– che, come già specificato dalla Sezione nella propria Ordinanza dell’11.11.2010, l’art.7 c.1 della legge n.157 del 1992 qualifica l’Ispra come "organo scientifico e tecnico di ricerca e consulenza per lo Stato, le Regioni e le Province", la cui funzione istituzionale non può, pertanto, essere quella di sostituirsi alle Amministrazioni nel compimento delle proprie scelte in materia di caccia, ma quello di supportarla sotto il profilo squisitamente tecnico. Sotto tale profilo va, incidentalmente, rilevato come l’Istituto abbia carattere nazionale, cosicché può verificarsi la necessità di valutare le specifiche realtà regionali. Ne deriva che, applicando i principi generali in materia di rapporto tra provvedimento finale ed attività consultiva a carattere di obbligatorietà e non di vincolatività (carattere, quest’ultimo da riconoscersi ai pareri Ispra nel solo caso sopra ricordato), il parere reso da tale Organo sul Calendario venatorio può essere disatteso dall’Amministrazione regionale, la quale ha, però, l’onere di farsi carico delle osservazioni procedimentali e di merito e, pertanto, di esprimere le valutazioni, che l’hanno portata a disattendere il parere;
– che, in applicazione del dianzi declinato principio, deve escludersi la fondatezza della doglianza in scrutinio con riguardo alle specie:
fagiano: e ciò in quanto, per tale specie, la data di apertura della caccia (19 settembre) coincide con quella proposta alle pagg. 3 e 12 del parere Ispra;
germano reale: qui l’apertura al 19 settembre della stagione di caccia è anticipata rispetto a quella suggerita dall’Ispra (1° ottobre). Si tratta però di specie NON SPEC rispetto alla quale la data proposta dall’Ispra è funzionale alla conservazione di altre specie di uccelli (anatre) con cui potrebbe crearsi rischio di confusione. Peraltro la possibilità di sovrapposizione di una decade nella definizione della data di apertura della caccia è consentita, come già in precedenza ricordato, nella "Guida alla disciplina della Caccia nell’ambito della direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli selvatici, richiamata nel preambolo sia del decreto impugnato che del successivo, integrativo e non gravato, decreto presidenziale con la conseguenza che la distonia de qua (e cioè fra la data di apertura riportata in Calendario e quella proposta dall’Ispra) riceve, ob relationem, supporto motivazionale nel predetto ed evocato documento;
– che, per converso, fondata appare la doglianza di cui trattasi con riguardo alle specie:
lepre: specie per la quale la data di apertura della stagione di caccia è suggerita dall’Ispra non in anticipo "ai primi di ottobre", mentre, nel Calendario, è fissata al 19 settembre. Qui, obiettivamente, l’anticipazione de qua non è motivata; né trova indiretto supporto nella, pur evocata, "Guida alla disciplina della Caccia nell’ambito della direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli selvatici; e ciò in quanto la ivi consentita sovrapposizione di una decade nella definizione della data di apertura della caccia concerne i soli uccelli selvatici e non anche la lepre che, ovviamente, uccello non è;
allodola: trattasi di specie SPEC 3 e che, dunque, presenta uno stato di conservazione non favorevole. L’apertura della stagione di caccia è suggerita dall’Ispra al 1° ottobre; mentre è consentita, nel Calendario, sin dalla 3^ domenica di settembre. Con riferimento alla specie di cui trattasi non può ritenersi sufficiente, sotto il profilo motivazionale, il richiamo alla "Guida" sopra indicata, atteso che lo stato di depauperamento che presenta la specie (che versa in Europa in una situazione non favorevole di conservazione), richiede, una concreta ed articolata motivazione (non presente in nessuno dei due decreti presidenziali), sulle ragioni che, con riferimento alla specifica realtà regionale laziale, consentano di ritenere non pregiudizievole alla minacciata conservazione di tale specie l’apertura della caccia con una decade di anticipo rispetto alla data proposta dall’Ispra;
– che, conseguentemente, la censura sinora scrutinata merita parziale condivisione laddove, e con riferimento alle due specie lepre ed allodola, denuncia la carenza, nell’impugnato Calendario, di adeguato supporto motivazionale, nella parte in cui prevede date di apertura della caccia anticipate rispetto a quelle indicate dall’Ispra;
Considerato in diritto e con riferimento alla censura su lett. b) della narrativa (che è quella con cui – traendone argomento dalla previsione del comma 1 bis dell’art.18 della legge n.157 del 1992, inserito dall’art.42 della legge n.96/2010, che prescrive, in capo allo Stato ed alle Regioni, l’adozione delle misure necessarie a non provocare un deterioramento dello stato di conservazione degli uccelli di cui all’articolo 1 della direttiva 2009/147/CE e dei relativi habitat – si deduce, con riguardo alle popolazioni di uccelli, indicate alla pag. 12 del gravame, che presentano uno stato di conservazione sfavorevole, che vada non consentita la caccia per le specie moriglione e pavoncella (entrambe SPEC 2) e che la caccia vada sospesa (nelle more della predisposizione di adeguati programmi conservazionisti) per le specie, classificate SPEC 3, allodola, quaglia, tortora, canapiglia, codone, marzaiola, mestolone, moretta, beccaccino, frullino, beccaccia e starna, con riveniente illegittimità dell’impugnato Calendario che dette specie considera cacciabili):
– che, per costante insegnamento della Corte Costituzionale, "la disciplina statale che delimita il periodo venatorio (…) è stata ascritta al novero delle misure indispensabili per assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie cacciabili, rientrando in quel nucleo minimo di salvaguardia della fauna selvatica ritenuto vincolante anche per le Regioni speciali e le Province autonome" e che "le disposizioni legislative statali che individuano le specie cacciabili" hanno carattere di norme fondamentali di riforma economicosociale (sentenza n. 227 del 2003 che richiama la sentenza n. 323 del 1998; cfr, anche, sentt. nn.315 e 268 del 2010);
– che il fondamento di tale competenza esclusiva statale si rinviene nell’esigenza insopprimibile di garantire su tutto il territorio nazionale soglie di protezione della fauna che si qualificano come "minime", nel senso che costituiscono un vincolo rigido sia per lo Stato sia per le Regioni – ordinarie e speciali – a non diminuire l’intensità della tutela. Quest’ultima può variare, in considerazione delle specifiche condizioni e necessità dei singoli territori, solo in direzione di un incremento, mentre resta esclusa ogni attenuazione, comunque motivata (C.C.le, sent. n. 237 del 2008);
– che l’interdizione alla caccia ovvero la sospensione del prelievo venatorio per le specie di uccelli menzionate nel contesto della censura oggetto di scrutinio, costituisce misura di protezione che non rinviene né nei documenti di derivazione comunitaria sopra ricordati (e cioè il Key Concepts….. e la Guida alla disciplina della Caccia….), né in alcuno dei due pareri Ispra parimenti citati evocazione alcuna, andando oltre ogni, pur rigorosa, iniziativa di cautela negli stessi indicata e/o suggerita, con riveniente incondivisibilità della censura in argomento, così come implementata;
Considerato in diritto e con riferimento alla doglianza descritta alla lettera sub c) della narrativa (e cioè quella in cui si deduce che il Calendario consente, pur se con limitazioni, la caccia nelle ZPS (Zone di Protezione Speciale); e ciò sebbene il Piano faunistico venatorio regionale non risulta essere stato sottoposto a valutazione d’incidenza: omissione che, fino a quando non sanata, dovrebbe comportare il divieto di caccia nelle ZPS incluse all’interno del Calendario il quale ultimo andrebbe assoggettato anch’esso a valutazione d’incidenza):
– che le ZPS sono quei territori (facenti parte della Rete ecologica europea denominata "Natura 2000") funzionali alla conservazione di alcune specie dell’avifauna stanziali o migratorie che nidificano ovvero che, durante la migrazione, sostano per approvvigionarsi in tali territori e che la Comunità europea ha inteso tutelare attraverso la c.d. Direttiva "uccelli" 79/409/CEE (oggi sostituita dalla Dir. 2009/147/Ue) prevedendo, all’art.4, l’obbligo per gli Stati membri di adottare misure idonee a prevenire l’inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli;
– che le misure di protezione sono date dalla valutazione di incidenza cui rimane soggetto qualsiasi piano o progetto che possa avere incidenza significativa sulla Zona (art.7 della Direttiva Habitat 92/43/CEE che ha esteso le misure di protezione previste per i Sic – Siti di importanza comunitaria – anche alle ZPS);
– che la Direttiva Habitat ha trovato attuazione nell’Ordinamento interno col d.P.R. n.357 del 1997 il cui art.5 assoggetta a valutazione di incidenza il piano faunistico venatorio e non anche il calendario venatorio;
– che il Piano faunistico venatorio della regione Lazio, approvato il 29.7.1998, oltre a non costituire, nell’architettura del gravame, oggetto di specifica impugnativa, altro non è che uno strumento di coordinamento dei preesistenti Piani faunistico venatori provinciali tutti già preventivamente approvati sulla base degli indirizzi forniti con le deliberazioni G.R. n. 754 del 1996 concernente "indirizzi regionali per la elaborazione dei piani faunisticivenatori provinciali", e n. 2146 del 19 marzo 1996, che approva la lista dei siti con valori di importanza comunitaria nel Lazio ai fini dell’inserimento nella rete ecologica europea "Natura 2000";
– che, in ogni caso, il Calendario impugnato impone (art.12) l’applicazione, in tutto il territorio regionale, delle prescrizioni e divieti recati dalla del.G.R. nr. 363 del 2008 avente ad oggetto "Rete Natura 2000: Misure di conservazione obbligatorie da applicarsi nelle ZPS"; ed inoltre rispetta tutti i criteri minimi uniformi per la definizione delle misure di conservazione per tutte le ZPS previsti dall’art.5 del d.m. 17.10.2007: e tanto sia attraverso il richiamo alla predetta deliberazione n.363 del 2008 che espressamente (art.1) laddove vieta, nelle ZPS, l’esercizio dell’attività venatoria nel mese di gennaio (con l’eccezione della caccia da appostamento fisso e temporaneo e in forma vagante per due giornate alla settimana, nonchè con l’eccezione della caccia agli ungulati);
– che, per quanto sopra, il Calendario impugnato subordina l’attività venatoria nelle ZPS a specifiche e più stringenti disposizioni garantendone la compatibilità con gli obiettivi di conservazione dei relativi habitat; al che accede l’infondatezza della censura in trattazione;
Considerato, conclusivamente, che il ricorso merita accoglimento nei soli limiti dianzi rappresentati – e cioè laddove, e con riferimento alle due specie lepre ed allodola, denuncia la carenza, nell’impugnato Calendario, di adeguato supporto motivazionale, nella parte in cui prevede date di apertura della caccia anticipate rispetto a quelle indicate dall’Ispra -, infondate essendo risultate le residue censure;
Considerato che le spese di lite, attesa la peculiarità della controversia, possono essere compensate tra le parti in causa;
P.Q.M.
in parte accoglie ed in parte respinge il ricorso in epigrafe; e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nella parte in cui – con riferimento alle specie lepre ed allodola – prevede date di apertura della relativa stagione venatoria anticipate rispetto a quelle proposte dall’Ispra senza darne adeguato supporto motivazionale.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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