T.A.R. Lazio Roma Sez. II bis, Sent., 21-03-2011, n. 2421 Bilancio comunale e provinciale

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Con sentenza 28.1.2008 n. 626 della Sezione II bis di questo Tribunale era stato accolto ricorso della S.I. s.a.s. con il quale si richiedeva, a far data dal 26.11.2003, il rimborso delle somme pagate per il ritiro di quattro concessioni rilasciate dal Comune di Roma.

A seguito del passaggio in giudicato della pronuncia, la S.I. ha fatto formale richiesta di ripetizione all’Amministrazione comunale, con diffida a provvedere. Decorsi trenta giorni ha promosso il presente ricorso per l’ottemperanza.

Il Comune di Roma, costituito in giudizio, si oppone alla richiesta invocando le disposizioni del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 4.7.2008 con il quale era stato nominato l’organo straordinario di liquidazione per i debiti assunti dall’Amministrazione comunale in data anteriore al 28.4.2008. Secondo le prescrizioni del decreto, sostiene la difesa di parte resistente, la gestione separata commissariale esclude che nei confronti dell’ente possano essere intraprese azioni esecutive, anche per crediti accertati, per i debiti che rientrano nella competenza del commissario straordinario.

In memoria di replica parte ricorrente riafferma la legittimità della richiesta di ottemperanza alla sentenza n. 626/2008, richiamando le norme di cui agli artt. 246 e 248 del D.Lgs. n. 267/2000 (testo unico degli enti locali).

La causa passa in decisione alla camera di consiglio del 16 dicembre 2010.
Motivi della decisione

Il ricorso è fondato e va accolto nei limiti e nei termini che seguono.

Va preliminarmente ribadito che, come è noto, per una sempre più confermata giurisprudenza che non vi è ragione di non condividere, la dichiarazione dello stato di dissesto finanziario, a norma dell’art. 248 del D.Lgs. 18.8.2000 n. 267, costituisce una situazione che non preclude l’emanazione della odierna pronuncia giurisdizionale (di esecuzione di un giudicato) ma, semmai, solo le conseguenti azioni esecutive dalla data della dichiarazione di dissesto e sino all’approvazione del rendiconto di cui all’art. 256 del ridetto testo unico sugli enti locali (cfr. Cons.St., IV, 7.7.2008 n. 3372; T.A.R Lazio, II, 16.9.2009 n. 8837).

Anzi, sul punto va rammentato che la normativa che dispone il blocco della rivalutazione monetaria e degli interessi in relazione ai debiti degli enti locali in stato di dissesto finanziario, di cui all’art. 21 del D.L. 18.1.1993 n. 8, convertito con modificazioni dalla L. 19.3.1993 n. 68 (ora trasfuso nell’art. 248 del citato D.Lgs. n. 267/2000), deve essere interpretata nel senso che anche dopo la dichiarazione di dissesto continuano a maturare sui debiti pecuniari degli enti dissestati interessi e rivalutazione, restando soltanto escluse l’opponibilità alla procedura di liquidazione e l’ammissione alla massa passiva degli interessi e della rivalutazione maturati successivamente alla dichiarazione di dissesto e fino all’approvazione dell’apposito rendiconto.

Infatti, l’eventuale dichiarazione dello stato di dissesto finanziario dell’ente locale non preclude che sui debiti pecuniari dello stesso maturino interessi e rivalutazione monetaria, ai sensi dell’art. 1224 cod.civ., a decorrere dal momento in cui il credito è divenuto liquido ed esigibile; pertanto, la citata disposizione, secondo cui i debiti insoluti alla data di dichiarazione del dissesto finanziario dell’ente locale non producono interessi né rivalutazione monetaria, ha carattere meramente sospensivo e non preclude all’interessato – una volta esaurita la gestione straordinaria con la cessazione della fase di dissesto – di riattivarsi per la corresponsione delle poste stesse nei confronti dell’ente risanato (cfr., in tal senso, Cons.St.,V, 19.9.2007 n. 4878; id., IV, 17.5.2005 n. 2469).

Il Collegio non ignora la presenza di alcune pronunce giurisprudenziali, invero più risalenti nel tempo rispetto a quelle poco sopra richiamate, in virtù delle quali il tenore delle norme, anch’esse sopra richiamate, apparirebbe "inequivoco" nel senso di escludere che nei confronti dei Comuni, una volta intervenuta la dichiarazione di dissesto, possano essere intraprese o proseguite azioni esecutive (cfr. tra le altre Cass.civ., Sez. Lav., 20.11.1999 n. 13234 e la decisione della Quinta sezione del Consiglio di Stato 10.5.2005 n. 2326, che l’ha espressamente richiamata a supporto). Partendo dal presupposto che le citate disposizioni normative avrebbero la "chiara funzione" di garantire la parità di condizione di tutti i creditori dell’ente locale che si trovi in difficoltà finanziarie e che non sia in grado di soddisfare in modo pieno i suoi impegni e di effettuare puntualmente i pagamenti dovuti, secondo tale orientamento l’eccezione interpretativa in senso contrario non potrebbe essere ammessa, in quanto la giurisprudenza ha sottoposto a riesame critico la precedente impostazione, escludendo l’ammissibilità del giudizio di ottemperanza, in vista del soddisfacimento di pretese creditorie, in pendenza dello stato di dissesto dell’ente locale debitore (così A.P. 24.6.1998 n. 4).

Ad avviso del Collegio è preferibile l’opzione fatta propria dalla più recente giurisprudenza e sopra sinteticamente riproposta nelle sue traiettorie argomentative, in quanto la giusta pretesa del ricorrente vittorioso in un procedimento giurisdizionale conclusosi con sentenza passata in cosa giudicata non può essere svilita nella proponibilità dell’azione esecutiva dal provvedimento con il quale è stato dichiarato il dissesto, potendo quest’ultimo semmai ed in ragione delle norme di settore vigenti provocare una tardiva acquisizione del bene della vita riconosciuto con la sentenza da eseguirsi (nella specie il pagamento di somme), ritardata nel tempo dalla necessaria conclusione della procedura di ricognizione debitoria da parte del commissario straordinario.

In caso di dichiarazione del dissesto finanziario il giudizio di ottemperanza costituisce, dunque, quale procedimento di esecuzione dinanzi al giudice amministrativo, lo strumento attraverso il quale il creditore cristallizza la propria pretesa in attesa che il relativo credito sia inserito nella massa passiva e quindi nel bilancio relativo al piano di rientro, di modo che all’esito di tale fase possa conseguire, integro per effetto della non interrotta maturazione degli interessi (trattandosi di somme liquide ed esigibili, nel presente caso, in quanto rese tali dalla condanna alle spese di giudizio contenuta nella sentenza che qui si chiede di eseguire; cfr., tra le altre, Cass.civ., II, 13.11.2000 n. 14703, nonché T.A.R. Liguria, II, 21.11.2006 n. 1556), il proprio obiettivo satisfattorio che trova titolo nella sentenza giurisdizionale passata in giudicato.

Trattasi quindi di una posizione del creditore volta a "prenotare" la soddisfazione del credito, che merita di essere tutelata e non può essere ignorata – almeno nei suindicati limiti – dal giudice dell’esecuzione adito (nel nostro caso, in sede di ottemperanza)

Conseguentemente è inappropriata, rispetto alla situazione rappresentata dalla difesa del Comune e comunque ininfluente nell’ambito del presente giudizio, l’eccezione ad avviso della quale andrebbe dichiarata l’estinzione del giudizio stesso, di talché essa deve essere respinta.

Fermo quanto sopra, il Collegio deve ora farsi carico delle censure di parte ricorrente in virtù delle quali quest’ultima vorrebbe neutralizzare gli effetti della dichiarazione di dissesto con riferimento al Comune di Roma e delle relative conseguenze derivanti dall’applicazione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri 4.7.2008 e 5.12.2008, ottenendo l’ordine di immediato pagamento nei confronti dell’Amministrazione comunale.

Come è noto, con il primo dei suindicati decreti presidenziali, in applicazione dell’art. 78 del D.L. 25.6.2008 n. 112, convertito poi, successivamente all’emanazione del ridetto decreto, nella legge 6.8.2008 n. 133, il Sindaco del Comune di Roma veniva nominato commissario straordinario del Governo per la ricognizione economicofinanziaria del medesimo Comune e delle società partecipate e per la predisposizione di un piano di rientro dal pregresso indebitamento. Assunte dalla gestione commissariale tutte le obbligazioni vigenti alla data del 28 aprile 2008, il commissario straordinario veniva autorizzato, tra l’altro, a fare applicazione delle disposizioni di cui ai commi 2, 3, e 4 dell’art. 248 e del comma 12 dell’art 255 del testo unico sugli enti locali.

Con il D.P.C.M. 5.12.2008 veniva approvato il piano di rientro, dando peraltro mandato al commissario straordinario "per i debiti inseriti nel piano, anche non scaduti (… di) rinegoziare il relativo debito, previo consenso irrevocabile di ciascun debitore, ovvero procedere alla sua estinzione, o mantenere integro l’originario profilo di rimborso" (così all’art. 2, comma 3).

Orbene, in virtù di quanto sopra, in disparte le valutazioni espresse dalla odierna parte ricorrente con riferimento all’efficacia dei decreti presidenziali suindicati, relativamente alla loro pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale (censura che non può trovare accoglimento in quanto le indicazioni contenute in ordine alla fonte normativa secondaria costituita dai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri nel D.P.R. n. 1092/1985 riguardano le forme di pubblicità e di conoscibilità all’esterno di tali atti a carattere normativo, consentendone la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e non anche prescrivono la suddetta pubblicazione quale elemento determinante l’efficacia di tali atti, non rinvenendosene alcun riferimento specifico in tal senso nelle disposizioni richiamate dalla parte ricorrente, né in altre disposizioni dell’ordinamento), le ragioni espresse da parte ricorrente al fine di neutralizzare la portata della dichiarazione di dissesto finanziario del Comune di Roma, ottenendo quindi l’immediato pagamento della somma dovuta, non possono essere condivise.

Infatti, il decreto presidenziale del 4 luglio 2008 chiarisce espressamente, facendo applicazione dell’art. 78 del D.L. n. 112/2008, che in conseguenza della dichiarazione di dissesto finanziario del Comune di Roma al commissario è fatto obbligo, in particolare e tra l’altro, di applicare le disposizioni contenute nei commi 2, 3 e 4 dell’art. 248 del testo unico sugli enti locali.

Dette disposizioni prescrivono testualmente che:

(comma 2) "dalla data della dichiarazione di dissesto e sino all’approvazione del rendiconto di cui all’art. 256 non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell’ente per i debiti che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione. Le procedure esecutive pendenti alla data della dichiarazione di dissesto, nelle quali sono scaduti i termini per l’opposizione giudiziale da parte dell’ente, o se la stessa opposizione benchè proposta è stata rigettata, sono dichiarate estinte d’ufficio dal giudice con inserimento nella massa passiva dell’importo dovuto a titolo di capitale, accessori e spese";

(comma 3) "i pignoramenti eventualmente eseguiti dopo la(deliberazione dello stato di dissesto non vincolano l’ente ed il tesoriere, i quali possono disporre delle somme per i fini dell’ente e le finalità di legge";

(comma 4) "dalla data della deliberazione di dissesto e sino(all’approvazione del rendiconto di cui all’art. 256 i debiti insoluti a tale data e le somme dovute per anticipazioni di cassa già erogate non producono più interessi né sono soggetti a rivalutazione monetaria. Uguale disciplina si applica ai crediti nei confronti dell’ente che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione a decorrere dal momento della loro liquidità ed esigibilità".

Del comma 2 dell’art. 248, in particolare del secondo periodo, nonché del comma 4 del medesimo articolo si è più sopra ampiamente riferito. Nello stesso tempo, dall’intero complesso delle disposizioni richiamate nel D.P.C.M. 4.7.2008 emerge che, per come si è già anticipato, la dichiarazione di dissesto finanziario non può essere ignorata, anche perché avrebbe potuto essere impugnata – se fosse stata ritenuta illegittima – da qualunque cittadino ovvero da qualsiasi soggetto al quale da essa derivi un nocumento (cfr. Cons.St., V, 17.5.2006 n. 2837), attività che non è stata esplicata dall’odierno ricorrente, neppure nell’ambito del presente giudizio

A diversa soluzione deve approdare, infine, il Collegio con riferimento all’applicabilità nella specie di quanto stabilito dall’art. 246, comma 4, del testo unico sugli Enti locali, invocato dalla parte ricorrente per escludere dal coinvolgimento nella procedura di dissesto finanziario il credito vantato nei confronti del Comune di Roma.

L’art. 246, comma 4, così recita "se, per l’esercizio nel corso del quale si rende necessaria la dichiarazione di dissesto, è stato validamente deliberato il bilancio di previsione, tale atto continua ad esplicare la sua efficacia per l’intero esercizio finanziario, intendendosi operanti per l’ente locale i divieti e gli obblighi previsti dall’art. 191, comma 5. In tal caso, la deliberazione di dissesto può essere validamente adottata esplicando gli effetti di cui all’art. 248. Gli ulteriori adempimenti e relativi termini iniziali, propri dell’organo straordinario di liquidazione e del consiglio dell’ente, sono differiti al 1° gennaio dell’anno successivo a quello in cui è stato deliberato il dissesto. Ove sia stato già approvato il bilancio preventivo per l’esercizio successivo, il consiglio provvede alla revoca dello stesso".

Ebbene, il titolo al pagamento del credito vantato dall’odierna parte ricorrente nei confronti del Comune di Roma è sorto con il passaggio in giudicato della sentenza della quale qui si chiede l’esecuzione e quindi in data posteriore al 28.1.2008. A questo punto, come condivisibilmente afferma parte ricorrente nella memoria conclusiva, qualora nel bilancio di previsione del 2007 per il 2008 fossero state inserite delle voci per i pagamenti anche di spese legali e/o di crediti, le somme relative al credito vantato dal ricorrente dovrebbero comunque essere pagate, indipendentemente dalla dichiarazione dello stato di dissesto: tuttavia tale indagine deve essere rimessa al Comune che è parte debitrice e nei confronti del quale questo Giudice deve disporre la relativa ricognizione.

L’inadempienza dell’Amministrazione, in conclusione, tenuto conto della portata che assume nella vicenda de qua la dichiarazione di dissesto finanziario relativamente al Comune di Roma nonché delle disposizioni contenute nei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri 4 luglio 2008 e 5 dicembre 2008 comporta l’accoglimento del ricorso proposto dalla parte ricorrente nei seguenti termini (e limiti); per cui va ordinato al Comune di Roma di dare esecuzione alle statuizioni contenute nella di questa Sezione 28.1.2008 n. 626:

– provvedendo alla ricognizione nell’ambito del bilancio del 2007 della presenza di voci per i pagamenti anche di spese legali e/o di crediti e, conseguentemente, disponendosi il pagamento di quanto dovuto;

– in caso di esito negativo della suindicata indagine provvedendo all’inserimento nella massa passiva dell’importo dovuto all’odierna parte ricorrente a titolo di capitale, accessori e spese.

Dall’accoglimento del proposto ricorso per l’ottemperanza consegue che il Comune di Roma, ovviamente solo per il primo dei suindicati incombenti, è tenuto a porre in essere, entro sessanta giorni dalla notificazione o dalla comunicazione della presente sentenza, le attività necessarie all’adempimento degli obblighi discendenti dalla sentenza n. 626/2008 di questa Sezione.

Il parziale accoglimento del ricorso nonché la novità delle questioni esaminate costituiscono elementi che inducono il Collegio a disporre la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti costituite.

Non si fa luogo alla nomina di commissario ad acta in ragione del tipo di adempimento che discende dalla presente decisione.
P.Q.M.

Accoglie il ricorso in epigrafe nei limiti e nei termini di cui a parte motiva.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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