T.A.R. Veneto Venezia Sez. I, Sent., 21-03-2011, n. 472 Sentenze della Corte Costituzionale

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Gli odierni ricorrenti sono tutti ricercatori universitari, inquadrati in tale ruolo ai sensi e con la procedura concorsuale riservata di cui all’art. 1 comma 10, della legge n. 4/1999, alla quale hanno potuto partecipare in quanto ex tecnici laureati inquadratati nel ruolo del personale tecnico amministrativo dell’Università, presso la quale avevano svolto per almeno un triennio attività di ricerca scientifica.

Vigente la disposizione normativa di cui all’art. 103 del D.P.R. n. 382/1980, in base alla quale (comma terzo) non era prevista per i ricercatori così assunti la possibilità di veder riconosciuta la pregressa attività prestata nel ruolo di tecnico laureato con funzioni di ricerca, solo alcuni degli odierni ricorrenti (Sandonà, Pizzo, Scarpa) hanno ritenuto di presentare, entro l’anno di immissione in ruolo, una specifica domanda ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 103, comma 3 del D.P.R. 382/80, domanda peraltro non accolta dall’Università, mentre per quanto riguarda gli altri ricorrenti, alcuni, a fronte del chiaro dettato normativo, non hanno ritenuto di presentare alcuna istanza al riguardo (F., B., P.D.L. e M.), mentre per uno di essi (Caliari) la domanda è stata formulata limitatamente a servizi diversi (insegnamento) svolti precedentemente all’immissione in ruolo.

A seguito della pronuncia della Corte Costituzionale n. 191/2008, emessa a seguito della rimessione al vaglio di costituzionalità della norma de qua nell’ambito di un giudizio instaurato da altri ricercatori a fronte del diniego manifestato dall’Università all’istanza di riconoscimento del servizio prestato in qualità di tecnico laureato, avendo la Corte dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma proprio nella parte in cui non riconosceva i diritti previsti anche ai ricercatori che avessero prestato attività di ricerca nel ruolo del personale tecnico amministrativo, i ricorrenti ritennero di poter formulare apposita istanza onde veder riconosciuti, anche nei loro confronti, ora per allora, i benefici derivanti dal riconoscimento nell’anzianità pregressa del periodo di servizio reso in qualità di tecnico laureato.

A corroborare la fondatezza della pretesa interveniva anche la posizione assunta dal Senato Accademico, il quale con deliberazione del 2.3.2009, proprio sulla scorta dell’interpretazione offerta dalla sentenza della Corte Costituzionale, aveva ritenuto di dare attuazione al testo normativo, costituzionalmente interpretato per effetto della sentenza "additiva" della Corte, consentendo ai soggetti interessati di presentare ed anche integrare la documentazione presentata al fine di ottenere il riconoscimento del servizio pregresso, senza porre al riguardo alcuna limitazione o riserva.

Tuttavia, le domande dei ricorrenti venivano tutte respinte dall’Università, in quanto, distinguendo tra le diverse posizioni, per alcuni richiedenti risultava intervenuta la prescrizione del diritto al riconoscimento, in quanto non risultava essere stato impugnato tempestivamente il diniego di riconoscimento precedentemente espresso dall’amministrazione, mentre per altri richiedenti il diniego risultava giustificato a fronte della mancata presentazione della domanda di riconoscimento dei precedenti servizi entro il termine previsto dall’art. 103 del D.P.R. 382/80 (un anno dalla conferma in ruolo).

Avverso i dinieghi così formulati dall’Università è stato proposto il ricorso in oggetto, con il quale sono state dedotte le seguenti doglianze:

Violazione o falsa applicazione dell’art. 103, comma terzo e quarto, del D.P.R. n. 382/80, così come integrati a seguito della sentenza n. 191/2008 della Corte Costituzionale, ovvero, in via subordinata, per la rimessione della questione di legittimità costituzionale della medesima norma per disparità di trattamento in casi analoghi, nell’ipotesi in cui si ritenesse che detta norma non possa trovare applicazione anche per coloro che hanno presentato la domanda di riconoscimento entro un anno dalla effettiva applicabilità della sentenza additiva n. 191/2008.

Parte ricorrente rivendica il proprio diritto al riconoscimento dei servizi pregressi in applicazione retroattiva dei principi espressi dalla Corte con la sentenza richiamata, non ritenendo condivisibile l’assunto per cui anche in caso di sentenze "additive" – quale è quella invocata – debbono applicarsi i principi generali circa i limiti degli effetti retroattivi delle sentenze dichiarative dell’illegittimità costituzionale delle norme.

In ogni caso, parte istante rivendica l’imprescrittibilità del diritto oggetto di riconoscimento, quanto meno limitatamente agli effetti giuridici (ai fini della carriera e della quiescenza).

Sempre in via subordinata, la difesa istante rileva che il termine annuale previsto dalla normativa richiamata non potrebbe in ogni caso valere per i ricorrenti, essendo riferito ai ricercatori confermati in ruolo, mentre i ricorrenti non risultano essere stati sottoposti ad alcuna conferma.

In ulteriore subordine, viene rilevato come l’onere di rilevare la sussistenza delle condizioni di legge per il riconoscimento dei servizi pregressi in qualità di tecnico laureato doveva gravare sulla stessa Università, che d’ufficio avrebbe dovuto acquisire tutta la documentazione comprovante l’anzianità pregressa.

Infine, parte ricorrente evidenzia come – in ogni caso – non possa ritenersi la natura perentoria del termine annuale stabilito dalla norma di cui all’art. 103 del D.P.R. 382/80, ben potendo ogni interessato avanzare (quanto meno agli effetti previdenziali e della quiescenza) la domanda, salvo scontare eventuali riduzioni degli effetti sulla carriera derivanti dalla tardiva presentazione della richiesta.

L’amministrazione intimata si è costituita in giudizio, richiamando i principi generali in materia di effetti retroattivi delle sentenze dichiarative dell’illegittimità costituzionale delle norme, anche con riferimento alle sentenze di natura additiva, e quindi gli effetti che dall’applicazione di tali principi derivano con riguardo ai ricorrenti, tenuto conto della specifica condizione da questi acquisita a seguito della mancata presentazione della domanda di riconoscimento entro il termine di legge o della mancata impugnazione del diniego di riconoscimento opposto dall’amministrazione.

All’udienza del 16 febbraio 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione

Come ricordato nell’esposizione in fatto, all’epoca dell’inquadramento dei ricorrenti (ex tecnici laureati), per effetto della procedura concorsuale riservata ai sensi della legge 4/99, nel ruolo dei ricercatori universitari, era vigente la disposizione contemplata nell’art. 103, comma 3 del D.P.R. n. 382/80 che nella sua formulazione originaria non prevedeva per tale categoria di ricercatori il diritto al riconoscimento, all’atto del passaggio nel nuovo ruolo di personale docente, dell’attività in precedenza prestata nel diverso ruolo di tecnico laureato (personale tecnico- amministrativo).

La situazione normativa era ben nota agli odierni istanti, dato atto che per alcuni la richiesta comunque formulata per ottenere il riconoscimento dei servizi pregressi è stata oggetto di provvedimento di diniego da parte dell’amministrazione, per altri la relativa domanda non è stata nemmeno formulata entro il termine annuale previsto dalla legge per ottenere il riconoscimento ovvero non è stata presentata con specifico riguardo a tale tipologia di servizio.

A distanza di anni dall’avvenuto collocamento nel ruolo dei ricercatori, attesa la pronuncia della Corte Costituzionale n. 191/2008 in ordine alla illegittimità costituzionale della norma sopra richiamata nella parte in cui non estendeva anche ai ricercatori universitari – per intero ai fini del trattamento di quiescenza e per due terzi ai fini della carriera – il riconoscimento dell’attività prestata preso l’Università in qualità di tecnico laureato, nonché a fronte della posizione assunta dal Senato Accademico favorevole al riconoscimento di tali servizi pregressi, gli odierni istanti hanno formulato la richiesta per ottenere – ora per allora – anche nei loro confronti il riconoscimento dei servizi prestati in qualità di tecnici laureati.

Le motivazioni addotte dall’amministrazione a sostegno del diniego opposto si fondano proprio sulle posizioni rivestite dai richiedenti, così come poc’anzi ricordate, ossia di soggetti che avevano ormai perduto la possibilità di ottenere detto riconoscimento, in quanto non avevano mai presentato la relativa domanda, entro il termine di legge (un anno dalla conferma in ruolo) ovvero non avevano impugnato, rendendolo così definitivo, il diniego opposto dall’amministrazione alla richiesta di riconoscimento, sulla sorta dell’allora vigente normativa.

A sostegno dell’istanza formulata in via principale con il ricorso in oggetto la difesa istante svolge tutta una serie di considerazioni circa la natura retroattiva delle sentenze pronunciate dalla Corte Costituzionale in termini cd. additivi ossia in quelle ipotesi in cui la norma sottoposta al vaglio di legittimità costituzionale non venga abrogata in quanto in contrasto con la Costituzione, ma venga ritenuta compatibile con i principi costituzionali soltanto se interpretata nel senso indicato dalla Corte stessa.

Nella specie la questione di legittimità costituzionale sollevata riguardo alla norma di cui al terzo comma dell’art. 103 è stata risolta dalla Corte nella richiamata pronuncia n. 191/2008 proprio attraverso una sentenza "additiva" ossia con una pronuncia nella quale è stata riconosciuta la legittimità costituzionale della norma in quanto da interpretare in termini estensivi anche nei confronti dei ricercatori confermati.

Il punto di diritto sollevato dai ricorrenti investe la portata retroattiva anche di tale particolare tipologia di pronunce di legittimità costituzionale, che secondo i ricorrenti dovrebbe estendersi a favore di tutti coloro che, indipendentemente dall’avvenuta presentazione della domanda, si fossero trovati nella condizione – ora per allora – di ottenere il riconoscimento dei servizi pregressi come tecnici laureati, mentre, secondo quanto ricavabile dai dinieghi opposti dall’Università sulla scorta dell’orientamento della giurisprudenza sul punto, tale effetto retroattivo non sarebbe estensibile ai cd. rapporti ormai esauriti (domande tardive o comunque già respinte in via definitiva).

Ritiene il Collegio che il ricorso non sia meritevole di accoglimento, non ravvisandosi elementi per discostarsi dall’orientamento costantemente seguito in ordine alla portata retroattiva delle sentenze cd additive.

Invero, sulla base di tale costante orientamento interpretativo, le sentenze additive della Corte non possono estendere i loro effetti nei confronti di pretese non più azionabili o comunque relative a rapporti esauriti.

Secondo tale ben noto orientamento, nell’ipotesi in cui una norma preveda dei limiti alla riconoscibilità di determinati benefici a favore di alcune categorie di soggetti, pur non essendo ancora intervenuta una pronuncia che dichiari la contrarietà di detta limitazione ai principi contenuti nella Costituzione (con evidenti effetti discriminatori nei confronti dei soggetti esclusi dai benefici), non è comunque impedito a tali soggetti pregiudicati esercitare il diritto disconosciuto da atti aventi forza di legge, sebbene in contrasto con la Costituzione.

E’ stato infatti ritenuto che in tali ipotesi il soggetto si trova in una mera condizione di difficoltà di fatto, non di impedimento giuridico, che quindi non gli impedisce di reagire ed utilizzare i mezzi posti a disposizione dall’ordinamento per opporsi a tale discriminazione e quindi provocare la pronuncia della Corte debitamente investita dell’incidente di costituzionalità della norma.

Il che porta a concludere nel senso che la retroattività della pronuncia della Corte – che ha interpretato in termini di conformità al dettato costituzionale la norma in questione – non può incidere sulle situazioni giuridiche ormai esaurite o consolidatesi, cui gli interessati non hanno ritenuto di porre rimedio con gli strumenti offerti dall’ordinamento, fra i quali è compresa proprio la proposizione di un’azione giurisdizionale attraverso la quale sottoporre alla verifica del Giudice delle leggi la norma viziata.

"L’efficacia retroattiva delle pronunce di incostituzionalità adottate dalla Corte Costituzionale, quindi, trova limite negli effetti che la stessa norma colpita ha irrevocabilmente prodotto, non solo in conseguenza della preclusione nascente dal giudicato o dalla scadenza dei termini di prescrizione o di decadenza, ma anche a seguito dell’esaurimento del rapporto e della situazione giuridica in astratto interessata, determinato da atti e fatti, rilevanti sul piano sostanziale e processuale.

Questo principio vale, con i necessari adattamenti, anche per le sentenze cosiddette additive, con le quali, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale della disposizione sottoposta al suo vaglio, la Corte in realtà ne integra la previsione normativa"(così C.d.S., VI, n. 6864/2000).

Il carattere peculiare delle sentenze additive non determina quindi alcuna variazione dell’ambito e dei limiti di applicazione delle statuizioni contenute nella pronuncia della Corte, limiti che impongono il rispetto dei rapporti esauriti, avendo per contenuto l’esatta interpretazione della norma vigente secondo i principi costituzionali, definendo il corretto ambito della portata applicativa della norma, pena la sua incostituzionalità.

Il che porta a concludere in termini sfavorevoli ai ricorrenti in ordine all’estensione anche nei loro confronti della portata applicativa della pronuncia della Corte circa la riconoscibilità dei servizi pregressi in qualità di tecnici laureati, proprio in quanto l’inutile decorso del termine per richiedere tale riconoscimento (sia esso dovuto alla mancata presentazione della domanda entro il termine di legge o la mancata impugnazione del diniego opposto a tale riguardo dall’amministrazione) ha reso ormai esauriti i sottostanti rapporti, con conseguente resistenza della loro situazione alla retroattività della dichiarazione di incostituzionalità dell’omissione legislativa che li ha pregiudicati.

Ribadito, quindi, il principio per cui le sentenze additive della Corte Costituzionale operano i loro effetti unicamente nei confronti dei rapporti ancora pendenti e non anche nei confronti di quelli ormai esauriti, sia perché definiti per decadenza o per intervenuta definitività ed inoppugnabilità dei provvedimenti sfavorevoli derivanti dall’originaria interpretazione della norma, la pretesa avanzata dai ricorrenti non può essere accolta.

Né, peraltro, può trovare spazio la richiesta, avanzata in via subordinata, di invio alla Corte del quesito di legittimità costituzionale della norma de qua sotto il diverso profilo della mancata previsione della rimessione in termini per la presentazione della richiesta di riconoscimento dell’anzianità pregressa per effetto della pronuncia della Corte stessa, in quanto, proprio per le considerazioni sopra espresse circa la possibilità per i soggetti interessati, che avessero formulato tempestiva istanza o avessero tempestivamente impugnato il diniego opposto dall’amministrazione, di rivolgersi utilizzando gli strumenti offerti dall’ordinamento per ottenere la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma, non sussistono i presupposti per ritenere non manifestamente infondata la prospettata questione di legittimità costituzionale.

In conclusione, assorbita per le considerazioni sin qui esposte ogni ulteriore doglianza, il ricorso deve essere respinto.

Sussistono apprezzabili ragioni di equità per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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