Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 26 giugno 2009, depositato il 23 luglio successivo, la s.a.s. "B.R.", avente causa per cessione dalla s.a.s. "D.A." dell’assegnazione di un lotto nell’area del Piano d’Insediamento Produttivo del Comune di Sarno, ha chiesto il riconoscimento del diritto al risarcimento dei danni in relazione al ritardo verificatosi nelle attività di esecuzione ed ultimazione delle opere d’urbanizzazione relative all’attuazione del detto piano demandate, insieme alle attività espropriative, dal Comune alla s.p.a. A..
La società ricorrente precisa che il ritardo da parte dell’A. nell’esecuzione delle citate opere d’urbanizzazione l’ha indotta a rinunciare alla realizzazione dell’intervento d’insediamento nel p.i.p. di un capannone industriale ammesso alle agevolazioni ai sensi della legge n. 488/1992, e deduce la violazione dei principi di correttezza e buona fede e quello dell’affidamento.
L’A., costituitasi in giudizio il 25 agosto 2009, ha sollevato eccezioni d’inammissibilità del ricorso e, nel merito, controdeducendo diffusamente, ne ha chiesto il rigetto per infondatezza.
Nell’odierna udienza il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
Motivi della decisione
1) Il Comune di Sarno, con atto del 24/10/2002, ha affidato alla s.p.a. A. l’attività di attuazione del Piano d’Insediamento Produttivo comprendente le espropriazioni delle relative aree e la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
L’A., con atto convenzionale del 2/1/2003, ha ceduto il lotto n. 29 di mq. 2.000 del p.i.p. alla s.a.s. "D.A." che ne era risultata assegnataria.
La ricorrente s.a.s. "B.R.", con atto del 14/2/2005, ha acquistato le quote sociali della suddetta "D.A."; ed in data 13/9/2005 l’A. ha assentito l’atto di cessione.
L’istante "B.R.", col ricorso in esame, ha chiesto il riconoscimento del risarcimento dei danni adducendo che il ritardo verificatosi nell’esecuzione dei lavori è stata causa della sua rinuncia alla realizzazione del progettato intervento d’imprenditoria industriale (pag. 12 del ricorso) ed al finanziamento ai sensi della legge n. 488/1992 sottoposto dal concessionario del M.A.P. a procedimento di escussione della garanzia fideiussoria prestata e di revoca delle agevolazioni finanziarie concesse.
Ha precisato l’istante che i lavori di realizzazione, per prospettato inadempimento dell’A., sono iniziati nel 2007 ed ha dedotto la violazione dei principi di correttezza e buona fede e di affidamento.
La resistente A. ha sollevato eccezioni d’inammissibilità del ricorso; ha posto in luce che la società ricorrente è stata dichiarata decaduta dall’assegnazione del lotto n. 34 (ad essa precedentemente offerto in occasione dell’accordato assenso all’avvenuta cessione in favore della "B.R." della posizione della "D.A.") per mancata prestazione della garanzia fideiussoria prevista dall’art. 5 della convenzione con provvedimento del 6/4/2009, non impugnato; ha sostenuto che l’inadempimento da parte della società ricorrente agli obblighi convenzionali assunti, consistenti nella mancata prestazione della fideiussione a garanzia del prezzo e del mantenimento del livello occupazionale e nella mancata domanda nel termine prescritto di rilascio del titolo edilizio, esclude la responsabilità di essa resistente; ed indica le ragioni per le quali le opere non sono iniziate nei tempi previsti.
2) Preliminarmente va disattesa l’eccezione d’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione passiva dell’A., sollevata sul rilievo secondo cui la stessa ha agito nel nome e per conto del Comune, per cui unico legittimato passivo sarebbe quest’ultimo.
Senonchè, contrariamente a quanto si prospetta, l’A., come risulta dall’art. 8 della convenzione da essa stipulata con la società ricorrente in data il 2/1/2003, si è obbligata alla realizzazione delle opere d’urbanizzazione, ancorchè per conto del Comune, anche nei confronti dell’assegnatario del lotto (atto intercorso con la "D.A.", dante causa della ricorrente).
Al riguardo va, inoltre, richiamato l’art. 2055 c.c. che detta il principio secondo cui "se il fatto dannoso è imputabile a più persone, tutte sono obbligate in solido al risarcimento del danno".
2.1) Va disattesa anche l’ulteriore eccezione d’inammissibilità basata sulla decadenza dall’assegnazione del lotto adottata per mancato rispetto degli obblighi convenzionali da parte della società ricorrente in data 6/4/2009, non impugnata.
La citata decadenza concerne il lotto n. 34 e non il lotto n. 29 che è quello assegnato alla dante causa della ricorrente; e non risulta l’accettazione degli interessati in ordine alla sostituzione del lotto originariamente assegnato.
L’inadempimento che ha dato causa alla decadenza può, eventualmente, come appresso si esporrà, rilevare nell’esame del merito della controversia.
3) Nel merito, premesso che il risarcimento del danno da ritardo nell’esplicazione delle attività pubblicistiche, va ascritto, come del resto accenna anche la società ricorrente, alla responsabilità extracontrattuale, è necessario precisare che gli elementi costitutivi di siffatta responsabilità della pubblica amministrazione, desunti dalla elaborazione civilistica della materia, sono la condotta, l’antigiuridicità della stessa, il danno ingiusto, il nesso di causalità tra condotta ed evento e la colpevolezza, occorrendo, pertanto, la contestuale presenza degli stessi per la configurabilità della menzionata responsabilità
Al riguardo la storica decisione delle Sezioni Unite della Cassazione n. 500/1999 ha chiarito che il giudice è chiamato a svolgere un’indagine non limitata al solo accertamento dell’illegittimità del provvedimento, bensì estesa anche alla valutazione della colpa, non del funzionario agente (da riferire ai parametri di negligenza ed imperizia), ma della p.a. intesa come apparato, la quale è configurabile nel caso in cui l’adozione o l’esecuzione dell’atto illegittimo sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione alle quali l’esercizio della funzione amministrativa deve ispirarsi.
In più penetrante analisi, poi, la successiva elaborazione giurisprudenziale ha avuto modo di affermare in materia i seguenti principi:
– la colpa dell’amministrazione deve essere accertata in concreto, non potendosi la stessa essere ritenuta in re ipsa per effetto della mera illegittimità del provvedimento;
– la colpa deve essere accertata in senso oggettivo, tenendo conto dei vizi che hanno prodotto l’illegittimità dell’azione, della gravità delle violazioni commesse, dei precedenti giurisprudenziali in materia, dell’univocità o meno del dato normativo, delle condizioni concrete, dell’apporto dei soggetti destinatari dell’atto (cfr. Cons. Stato, IV, 2442009, n. 2580);
– l’illegittimità del provvedimento rileva comunque sul piano probatorio, in quanto vale di per sé a fondare una presunzione relativa di colpa in capo all’amministrazione;
– grava, di conseguenza, su quest’ultima l’onere di fornire elementi volti a superare la richiamata presunzione, ovvero ad attestare che la condotta illegittima non rechi in sé gli elementi della condotta colposa (cfr. Cons.Stato, VI, 1322009, n. 776);
– la sussistenza della colpa, dunque, viene esclusa nell’ipotesi di errore scusabile da parte della p.a., esimente configurabile quando questa si è determinata all’emanazione dell’atto per errata interpretazione delle norme, derivante da non sanato conflitto giurisprudenziale, da perdurante oggettivo contrasto interpretativo a livello amministrativo, ovvero da formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore (cfr. Cons.Stato, VI, 1112010, n. 14).
Rileva, dunque, per la sussistenza della responsabilità l’elemento soggettivo della colpa.
3.1) Descritti i principi generali che presiedono la materia, deve aggiungersi che, nella responsabilità della P.A. per ritardo nell’esplicazione delle sue attività che è quella che interessa nella controversia in esame, la presenza dell’elemento colpa è espressamente prevista, nell’ipotesi d’inosservanza del termine di conclusione del procedimento, dall’art. 2 bis della legge n. 241/1990 che stabilisce che la P.A. è tenuta al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza della detta inosservanza "dolosa o colposa".
Ed a quest’ultimo riguardo va richiamata ancora la giurisprudenza, dalla quale non v’è motivo di discostarsi, secondo cui la risarcibilità del danno da ritardo, ai sensi del suddetto art. 2 bis, postula il necessario accertamento della colpa dell’inerzia, non bastando la sola violazione del termine di durata del procedimento il quale di per sé non dimostra l’imputabilità del ritardo, potendo la particolare complessità delle attività prescritte o il sopraggiungere di evenienze non imputabili all’Amministrazione escludere la sussistenza della colpa. (Cfr. TAR Puglia – Lecce – sez III – 22/2/2007 n. 623; id. TAR Toscana – sez. II – 31/10/2010 n. 5145; id. TAR Veneto – sez. – 29/1/2010 n. 197)
3.2) Riferiti i principi e gli orientamenti giurisprudenziali da seguire, può passarsi all’esame della controversia in esame la cui domanda risarcitoria non può essere accolta per le ragioni che di seguito si espongono.
3.2.1) Invero, nella fattispecie, è da escludersi la colpa dei resistenti Comune ed A.; e si osserva che assume rilevanza pure l’avvenuta decadenza dall’assegnazione.
Per il primo profilo, si deve osservare che il termine (di 36 mesi) per l’esecuzione delle attività (espropriative e di esecuzione ed ultimazione dei lavori), espresso dall’art. 6 della convenzione del 24/10/2002 intercorsa tra Comune ed A., non è perentorio, ma di natura ordinatoria, tant’è che ne è previsto lo slittamento temporale per cause non imputabili alle parti al fine di rinegoziare condizioni, modalità e termini della proroga e che la durata del cronoprogramma è subordinata all’espletamento delle attività di competenza di altre Amministrazioni o Enti (visti, pareri, nullaosta, approvazioni, autorizzazioni ecc.), fermo restando l’obbligo dell’A. di proporre tempestivamente le relative domande; e si devono considerare le circostanze sopravvenute che l’A., a prova della mancanza della colpevolezza, cita dettagliatamente senza essere al riguardo contraddetta ex adverso e che vengono di seguito richiamate.
Esse sono: la necessità di modifica e di adeguamento del progettato preliminare a seguito delle prescrizioni imposte dall’Autorità di Bacino (che già aveva espresso parere favorevole sul precedente progetto), la necessità di redigere un progetto stralcio esecutivo a seguito della riduzione dell’importo di finanziamento delle opere d’urbanizzazione da parte del Commissario di Governo per l’emergenza idrogeologica, l’avvenuto trasferimento del cofinanziamento delle opere d’urbanizzazione necessitatamente conseguente all’ordinanza del detto Commissario del 22/5//2005 (ordinanza n. 4393) e successivamente approvata dal Comune.
Ne deriva che nella fattispecie, alla luce delle circostanze evidenziate, di certo non può ritenersi esistente la colpa dell’intimato Comune e/o della resistente A. la quale, in materia, è uno dei presupposti essenziali per la sussistenza della responsabilità aquiliana.
3.2.2) Quanto alla decadenza della ricorrente B.R. dall’assegnazione del lotto n. 34 adottata con provvedimento non impugnato, pure richiamata dall’A. al fine della prospettata inammissibilità del ricorso e disattesa perché non riguarda il lotto assegnato, si osserva che essa si basa sull’inadempimento di obblighi fideiussori a cui la B.R. era convenzionalmente tenuta per il conseguimento della disponibilità del lotto, ed a ciò deve aggiungersi il mancato pagamento del residuo prezzo pattuito ed il mancato inoltro della domanda di rilascio del necessario titolo edilizio, circostanze quest’ultime rilevate dall’A. nella memoria difensiva e non contraddette ex adverso.
Si deve considerare, allora, che l’inadempimento posto a fondamento della decadenza dall’assegnazione del lotto, ancorchè non riguardante il lotto assegnato (n. 24), stante la sua obiettiva e non ex adverso contestata esistenza, rileva anche a riguardo di quest’ultimo lotto, atteso che, come ha avuto modo di affermare la giurisprudenza condivisa da questo Tribunale a riguardo della sussistenza del "danno ingiusto" che costituisce un altro presupposto d’esistenza della responsabilità aquiliana, il riconoscimento della tutela risarcitoria da ritardo dell’azione amministrativa non può prescindere dalla spettanza del bene della vita a cui l’interessato aspira (Cfr. Cons. di Stato – sez. IV – 23/3/2010 n. 1699; TAR Sicilia – PA – sez. I – 20/1/2010 n. 582); e la medesima considerazione vale, in giudizio prognostico, per gli ulteriori obblighi non rispettati innanzi menzionati (mancato pagamento del residuo prezzo pattuito e mancato inoltro della domanda di rilascio del necessario titolo edilizio).
In proposito, peraltro, vale, infine, il principio "inadimplenti non est adimplendum" espresso dall’art. 1460 c.c.
4) In conclusione, la domanda risarcitoria non può essere accolta, conseguendone il rigetto del ricorso.
5) Le spese del giudizio, in considerazione dell’evidente peculiarità della controversia, vanno compensate tra le parti.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando, respinge il ricorso indicato in epigrafe, proposto dalla s.a.s. "B.R.".
Dispone la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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