Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 13 dicembre 2005 e depositato il 19 dicembre successivo, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale degli articoli 6, 8, 10 e 14 della legge della Regione Molise 10 ottobre 2005, n. 34 (Modifiche ed integrazioni alle legge regionale 13 gennaio 2003, n. 1, contenente “Disposizioni per l’applicazione del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, di cui all’articolo 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549” nonché determinazione dell’ammontare del tributo con decorrenza dal 1° gennaio 2006), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 29 del 15 ottobre 2005, per violazione degli articoli 117, secondo comma, lettera e), e 119 della Costituzione.
A sostegno del ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri premette che le norme regionali censurate disciplinano il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, istituito e regolato dall’art. 3 della legge statale 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), ed osserva che tale imposta non costituisce un “tributo proprio” della Regione, nel senso di cui al vigente art. 119 Cost., e che, pertanto, la sua disciplina deve ritenersi preclusa a detto ente pubblico territoriale. Rileva, quindi, che il contrasto tra le norme regionali impugnate e le norme statali interposte comporta la violazione dei limiti di esercizio della potestà legislativa regionale in una materia in cui lo Stato ha competenza legislativa esclusiva e richiama, al riguardo, la costante giurisprudenza di questa Corte.
1.1. – In primo luogo, il ricorrente censura l’articolo 6 della citata legge regionale n. 34 del 2005, nella parte in cui – sostituendo il comma 3 dell’art. 7 della legge regionale 13 gennaio 2003, n. 1 (Disposizioni per l’applicazione del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, di cui all’articolo 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549) – prevede che le modalità di versamento del tributo speciale sono fissate «con apposito provvedimento della giunta regionale», perché tale disposizione si porrebbe in contrasto con il comma 30 dell’art. 3 della legge statale n. 549 del 1995, secondo il quale, invece, «con legge della regione sono stabilite le modalità di versamento del tributo».
La violazione della norma statale interposta comporta, ad avviso dello stesso ricorrente, la violazione degli evocati parametri costituzionali, in quanto la norma censurata modifica illegittimamente la «conformazione normativa del tributo quale dettata dalla norma statale», attribuendo alla Giunta regionale la competenza ad emanare un provvedimento amministrativo, «senza […] indicare neppure i criteri e i principi cui la stessa giunta si dovrebbe attenere nel disciplinare in concreto le modalità di versamento del tributo».
1.2. – In secondo luogo, è censurato l’articolo 8 della legge regionale n. 34 del 2005, il quale – sostituendo il comma 1 dell’art. 9 della legge regionale n. 1 del 2003 – differenzia il trattamento sanzionatorio della omessa registrazione delle operazioni di conferimento dei rifiuti da quello della infedele registrazione delle stesse e prevede, per entrambe le fattispecie, sanzioni amministrative determinate in una percentuale fissa dell’entità del tributo dovuto.
Ad avviso dello stesso ricorrente, la Regione, con il censurato art. 8 (rectius, con il comma 1 di tale articolo), introduce «una disciplina sanzionatoria che profondamente si discosta da quella in proposito dettata dal legislatore statale al comma 31 dell’art. 3 della legge n. 549/1995», il quale, da un lato, prevede lo stesso trattamento sanzionatorio per la omissione e per la infedeltà nella registrazione e, dall’altro, determina in misura variabile la sanzione edittale per tali violazioni.
1.3. – In terzo luogo, viene censurato l’articolo 10 della legge regionale n. 34 del 2005, il quale, attraverso l’inserimento del comma 3-bis nell’art. 11 della legge regionale n. 1 del 2003, dispone – con riguardo al trattamento sanzionatorio previsto a carico di chi esercita attività di gestione di una discarica abusiva ovvero abbandona, scarica o effettua deposito incontrollato di rifiuti – l’inapplicabilità delle misure agevolative di cui al comma 4 dell’art. 9 della stessa legge regionale n. 1 del 2003, secondo il quale «le sanzioni sono ridotte ad un quarto se, entro il termine per ricorrere alle commissioni tributarie, interviene adesione del contribuente e contestuale pagamento del tributo, se dovuto, e della sanzione».
Il medesimo ricorrente afferma che il comma 32 dell’art. 3 della legge statale n. 549 del 1995, disponendo la applicabilità delle sanzioni di cui al comma 31 per chi esercita l’attività di discarica abusiva, richiama integralmente il trattamento sanzionatorio contenuto in tale comma e, quindi, anche la ivi prevista riduzione al quarto delle sanzioni irrogabili, in caso di tempestiva adesione del contribuente con pagamento contestuale del tributo e della sanzione. Lamenta, perciò, che l’art. 10 censurato, «escludendo la operatività della predetta riduzione al quarto delle sanzioni di cui sopra nei confronti dell’esercente discariche abusive che presti adesione all’accertamento», violi i parametri costituzionali evocati.
1.4. – È censurato, infine, l’articolo 14 della legge regionale n. 34 del 2005, il quale dispone che «l’ammontare del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, di cui all’articolo 6 della legge regionale n. 1/2003, è determinato, con decorrenza dal 1° gennaio 2006, nelle misure minime previste dal comma 29 dell’articolo 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549».
Per il ricorrente – che richiama sul punto la sentenza di questa Corte n. 397 del 2005 –, la suddetta disposizione viola gli evocati parametri costituzionali, perché fissa l’ammontare del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi con decorrenza dal 1° gennaio 2006 e, pertanto, si pone in contrasto con l’art. 3, comma 29, della legge statale n. 549 del 1995, a norma del quale la legge regionale che fissa l’ammontare dell’imposta deve essere emanata «entro il 31 luglio di ogni anno per l’anno successivo», intendendosi «prorogata la misura vigente» nel caso di mancato rispetto di tale termine.
2. – Si è costituita in giudizio la Regione Molise, la quale ha concluso per la declaratoria di inammissibilità o di infondatezza delle sollevate questioni, sostenendo che, in materia di tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti, sussiste una competenza legislativa della Regione, «oltre i limiti prefigurati dalla L. 549/95».
Quanto alle singole censure, la Regione rileva che: a) «sussiste il potere di rimettere alla competenza della Giunta la disciplina della riscossione dei tributi», perché «tale materia rientra nelle competenze di gestione e procedimenti amministrativi», con la conseguenza che il limite della riserva di legge regionale «non trova riscontro vincolabile in modo assoluto», fermi restando «i limiti imposti dalla legge statale e regionale»; b) la disciplina del regime sanzionatorio deve ritenersi di competenza della Regione, «tanto che l’originario parametro della L. 549/95 non può assurgere ad obbligo inderogabile»; c) il censurato art. 14 della legge regionale n. 34 del 2005 ha fissato, per l’applicazione della nuova misura del tributo speciale, il termine del 1° gennaio 2006 e non il termine del 1° gennaio 2007, perché la citata legge regionale è stata adottata al fine di rimediare all’incostituzionalità della legge regionale n. 1 del 2003 e, pertanto, «il termine di riferimento è quello della precedente legge considerato che il nuovo testo statuisce l’entità del tributo nelle misure minime previste dalla L. 549/95».
3.– Con successiva memoria, la Regione Molise ribadisce l’infondatezza del ricorso, affermando che la determinazione dell’ammontare dell’imposta costituisce, nella sostanza, un «atto di natura “provvedimentale-gestionale”», il quale – in forza dell’art. 3, commi 27, 29 e 34, della legge n. 549 del 1995 – rientra nelle competenze di gestione amministrativa proprie della Regione e, in particolare, nel potere di disciplinare le modalità di riscossione dei tributi, con conseguente legittimità della impugnata legge regionale, nella parte in cui, in applicazione dei princípi di semplificazione ed economicità dell’azione amministrativa, attribuisce ad una deliberazione della Giunta regionale (invece che alla legge della Regione) la competenza a tale determinazione annuale dell’imposta. E ciò – aggiunge la resistente – senza che lo Stato possa indicare alla Regione con quale atto questa debba esercitare una funzione conferitagli dallo stesso Stato. Conclude, pertanto, per il rigetto del ricorso, «con ogni conseguenza di legge, anche in merito a diritti ed onorari».
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri denuncia l’illegittimità costituzionale degli articoli 6, 8, 10 e 14 della legge della Regione Molise 10 ottobre 2005, n. 34 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 13 gennaio 2003, n. 1, contenente “Disposizioni per l’applicazione del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, di cui all’articolo 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549” nonché determinazione dell’ammontare del tributo con decorrenza dal 1° gennaio 2006), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 29, del 15 ottobre 2005, in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettera e), e 119 della Costituzione.
2. – Il ricorrente propone quattro distinte questioni di legittimità costituzionale, denunciando il contrasto tra le norme censurate e le norme statali che regolano il tributo speciale per il deposito dei rifiuti in discarica e la conseguente violazione dei limiti di esercizio della potestà legislativa regionale nella materia del sistema tributario dello Stato appartenente alla competenza legislativa esclusiva statale.
La prima questione riguarda il comma 3 dell’art. 7 della legge regionale 13 gennaio 2003, n. 1 (Disposizioni per l’applicazione del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, di cui all’articolo 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549), nel testo modificato dall’art. 6 della legge regionale n. 34 del 2005, il quale, nel prevedere la fissazione delle modalità di versamento del tributo speciale «con apposito provvedimento della giunta regionale», si porrebbe in contrasto con quanto disposto dal comma 30 dell’art. 3 della legge statale 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), che, invece, dispone la fissazione di dette modalità «con legge della regione».
La seconda questione ha ad oggetto l’art. 9, comma 1, della legge della Regione Molise n. 1 del 2003, quale sostituito dall’art. 8 (più precisamente, dal comma 1 di detto articolo) della legge regionale n. 34 del 2005, il quale, differenziando il trattamento sanzionatorio della omessa registrazione delle operazioni di conferimento dei rifiuti da quello della infedele registrazione delle stesse e prevedendo, per entrambe le fattispecie, sanzioni amministrative determinate in una percentuale fissa dell’entità del tributo dovuto, sarebbe in contrasto con il comma 31 dell’art. 3 della legge statale n. 549 del 1995, che, da un lato, prevede un identico trattamento sanzionatorio per la omissione e per la infedeltà della registrazione e, dall’altro, determina la sanzione edittale per tali violazioni in una percentuale variabile tra un minimo e un massimo dell’entità del tributo dovuto.
La terza questione concerne l’art. 10 della legge regionale n. 34 del 2005, il quale, attraverso l’inserimento del comma 3-bis nell’art. 11 della legge regionale n. 1 del 2003, stabilisce – con riguardo al trattamento sanzionatorio previsto a carico di chi esercita attività di gestione di una discarica abusiva ovvero abbandona, scarica o effettua deposito incontrollato di rifiuti – l’inapplicabilità delle misure agevolative di cui al comma 4 dell’art. 9 della stessa legge regionale n. 1 del 2003, secondo cui le sanzioni sono ridotte ad un quarto se, entro il termine per ricorrere alle commissioni tributarie, intervengano l’adesione del contribuente e il contestuale pagamento del tributo, se dovuto, e della sanzione. Ad avviso del ricorrente, la norma censurata si porrebbe in contrasto con il comma 32 dell’art. 3 della legge statale n. 549 del 1995, il quale, disponendo l’applicabilità delle sanzioni di cui al precedente comma 31 per chi esercita l’attività di discarica abusiva, prevedrebbe anche in tale fattispecie la riduzione delle sanzioni al quarto, nel caso di adesione del contribuente e contestuale pagamento entro il termine per ricorrere alle commissioni tributarie.
La quarta questione, riguardante l’art. 14 della legge regionale n. 34 del 2005, viene sollevata sotto il profilo che la decorrenza dell’aumento del tributo a far data dal 1° gennaio 2006, in quanto disposta con legge regionale emanata dopo il 31 luglio 2005, contrasterebbe con l’art. 3, comma 29, della legge statale n. 549 del 1995, secondo cui la legge regionale che fissa l’ammontare dell’imposta deve essere emanata «entro il 31 luglio di ogni anno per l’anno successivo», intendendosi «prorogata la misura vigente» nel caso di mancato rispetto di tale termine.
3. – Tutte le questioni proposte vanno esaminate alla luce del costante orientamento di questa Corte, secondo cui la disciplina del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi rientra nella competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., con la conseguenza che l’esercizio della potestà legislativa delle regioni riguardo a tale tributo è ammesso solo nei limiti consentiti dalla legge statale. Si tratta, infatti, di un tributo che va considerato statale e non già “proprio” della Regione, nel senso di cui al vigente art. 119 Cost., senza che in contrario rilevino né l’attribuzione del gettito alle regioni ed alle province, né le determinazioni espressamente attribuite alla legge regionale dalla citata norma statale (sentenze n. 397 e n. 335 del 2005, concernenti lo stesso tributo speciale oggetto del presente giudizio; v., analogamente, a proposito delle tasse automobilistiche e dell’IRAP, le sentenze n. 431, n. 381 e n. 241 del 2004, n. 311, n. 297 e n. 296 del 2003; v. altresí, in generale, le sentenze n. 37 e n. 29 del 2004).
Lo scrutinio di costituzionalità richiesto dal ricorrente esige, pertanto, una comparazione fra le norme regionali censurate e le norme statali interposte, al fine di verificare se sussistano o meno le prospettate difformità.
4. – La prima questione – avente ad oggetto l’art. 7, comma 3, della legge regionale n. 1 del 2003, quale sostituito dall’art. 6 della legge regionale n. 34 del 2005 – è fondata.
La norma censurata eccede, infatti, i limiti fissati dalla norma statale quanto alla fonte regionale utilizzabile per la regolamentazione delle modalità di versamento del tributo speciale (con riferimento a fattispecie analoga, si veda la sentenza n. 335 del 2005). In particolare, mentre l’art. 3, comma 30, della legge statale n. 549 del 1995 impone alle regioni di fissare con legge tali modalità di versamento, la norma regionale impugnata stabilisce che esse siano fissate «con apposito provvedimento della Giunta regionale», e cioè con uno strumento normativo diverso. Né può essere condiviso l’assunto della Regione, secondo cui la materia della fissazione delle modalità di versamento del tributo speciale rientrerebbe nelle «competenze di gestione amministrativa proprie della Regione». Infatti, come già osservato in via preliminare, tale materia riguarda direttamente un tributo proprio dello Stato e, pertanto, rientra nella competenza esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
5. – La seconda questione – avente ad oggetto l’art. 9, comma 1, della legge regionale n. 1 del 2003, quale modificato dall’art. 8, comma 1, della legge regionale n. 34 del 2005 – è anch’essa fondata. Infatti, mentre l’art. 3, comma 31, della legge statale n. 549 del 1995 prevede la medesima sanzione amministrativa in misura variabile (dal duecento al quattrocento per cento del tributo) sia per l’omessa registrazione sia per l’infedele registrazione delle operazioni di conferimento in discarica, la norma regionale stabilisce invece, per gli stessi illeciti, un diverso trattamento sanzionatorio, e cioè, per l’omessa registrazione, la sanzione amministrativa in misura fissa del quattrocento per cento del tributo e, per l’infedele registrazione, la sanzione amministrativa, anch’essa in misura fissa, del duecento per cento del tributo. Essendo di competenza dello Stato anche la disciplina sanzionatoria del tributo, sussiste, quindi, il denunciato contrasto fra la norma regionale censurata e l’evocata norma statale interposta.
6. – La terza questione – riguardante il comma 3-bis dell’art. 11 della legge della Regione Molise n. 1 del 2003 – non è fondata perché, contrariamente a quanto affermato dal ricorrente, la disposizione regionale censurata, ove correttamente interpretata, non esclude che, in caso di gestione di una discarica abusiva, le sanzioni previste per l’omessa registrazione e l’omessa dichiarazione possano essere ridotte, ai sensi del comma 4 dell’art. 9 della citata legge regionale n. 1 del 2003 e in conformità con i commi 31 e 32 dell’art. 3 della legge statale n. 549 del 1995.
Il ricorrente muove dalla constatazione che, fino all’entrata in vigore della disposizione censurata, la normativa regionale consentiva, conformemente a quella statale, la riduzione ad un quarto delle sanzioni previste a carico di chi gestisce una discarica abusiva, in relazione agli illeciti di omessa registrazione e di omessa dichiarazione, a condizione che il gestore avesse prestato adesione e contestualmente pagato il tributo e l’importo della sanzione, entro il termine per ricorrere alle commissioni tributarie. Solo l’introduzione del censurato comma 3-bis, ad opera dell’art. 10 della legge regionale n. 34 del 2005, avrebbe comportato l’inapplicabilità della riduzione della misura di dette sanzioni, creando così un contrasto con il comma 32 dell’art. 3 della legge statale n. 549 del 1995.
Il ricorrente trascura, però, di considerare che detto comma 3-bis dell’art. 11 della legge regionale n. 1 del 2003 esclude l’applicazione delle «misure agevolative indicate nell’art. 9, comma 4» solo per le «violazioni individuate dal presente articolo», e cioè, per l’“abbandono, scarico o deposito incontrollato di rifiuti” e per l’“esercizio dell’attività di gestione di una discarica abusiva” (quest’ultima, unica violazione rilevante ai fini del richiesto scrutinio di costituzionalità). In particolare, non tiene conto del fatto che il comma 1 dello stesso art. 11, nel disporre l’applicabilità delle sanzioni previste dall’art. 9 per l’omessa registrazione e per l’omessa dichiarazione, in aggiunta alla sanzione amministrativa da esso stesso comminata per l’“esercizio dell’attività di gestione di una discarica abusiva”, ha il solo scopo di consentire l’applicazione congiunta delle indicate sanzioni e non quello – attribuitogli dal ricorrente – di “individuare” le violazioni alle quali, ai sensi del censurato comma 3-bis dello stesso art. 11, non si applica la riduzione. Tale essendo la funzione del richiamo effettuato dall’art. 11, comma 1, alle sanzioni previste dal citato art. 9, il ricorrente avrebbe dovuto, dunque, considerare che l’esclusione della riduzione disposta dalla norma censurata vale solo per la sanzione del triplo del tributo comminata direttamente dallo stesso art. 11, comma 1, per l’“esercizio dell’attività di gestione di una discarica abusiva”, e non anche per le sanzioni richiamate dall’art. 11, comma 1, ai soli fini dell’applicazione congiunta, e cioè quelle previste dall’art. 9 per la violazione degli obblighi strumentali di registrazione e di dichiarazione.
La modifica introdotta con il comma 3-bis non altera, dunque, la conformità del regime sanzionatorio regionale a quello statale. Come già osservato, infatti, anche il combinato disposto dei citati commi 31 e 32 dell’art. 3 della legge n. 549 del 1995 limita, nel caso di esercizio di attività di discarica abusiva, l’applicazione delle menzionate misure agevolative alle violazioni degli obblighi strumentali di registrazione e di dichiarazione.
Siffatta interpretazione della normativa regionale in senso conforme a quella statale deve essere preferita, in quanto costituzionalmente orientata, a quella – ritenuta incostituzionale dal ricorrente – secondo cui, nel caso di attività di discarica abusiva, anche gli illeciti di omessa registrazione e omessa dichiarazione sarebbero esclusi, in base al censurato comma 3-bis, dalle «misure agevolative indicate nell’art. 9, comma 4» (v. ex plurimis, in tema di preferenza da accordare all’interpretazione costituzionalmente orientata, sentenze n. 270 del 2005, n. 91 del 2003 e n. 520 del 2000).
Ne consegue l’infondatezza della questione sollevata, per erroneità del presupposto interpretativo.
7. – Infine, la quarta questione – avente ad oggetto l’art. 14 della legge regionale n. 34 del 2005 – è fondata, perché la norma impugnata fissa, per l’applicazione del nuovo ammontare del tributo speciale, un termine di decorrenza contrastante con quello stabilito dall’evocata norma statale interposta.
Infatti, il comma 29 dell’art. 3 della legge statale n. 549 del 1995, prevede che «l’ammontare dell’imposta è fissato, con legge della regione entro il 31 luglio di ogni anno per l’anno successivo», e che, «in caso di mancata determinazione dell’importo da parte delle regioni entro il 31 luglio di ogni anno per l’anno successivo, si intende prorogata la misura vigente». Con la norma censurata, la Regione, innovando la disciplina previgente, stabilisce, invece, che «l’ammontare del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi […] è determinato, con decorrenza dal 1° gennaio 2006, nelle misure minime previste dal comma 29 dell’articolo 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549». Pur essendo contenuto in una legge regionale promulgata il 10 ottobre 2005 e, quindi, intervenuta successivamente al 31 luglio del 2005, il denunciato art. 14 fissa l’ammontare del tributo con effetto dal 1° gennaio 2006, in evidente violazione del richiamato secondo periodo del comma 29 (v. sentenza n. 397 del 2005).
Va, perciò, dichiarata l’illegittimità costituzionale della norma impugnata, nella parte in cui determina l’ammontare del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi con decorrenza dal 1° gennaio 2006.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 3, della legge della Regione Molise 13 gennaio 2003, n. 1 (Disposizioni per l’applicazione del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, di cui all’articolo 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549), quale sostituito dall’articolo 6 della legge della Regione Molise 10 ottobre 2005, n. 34 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 13 gennaio 2003, n. 1, contenente “Disposizioni per l’applicazione del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, di cui all’articolo 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549” nonché determinazione dell’ammontare del tributo con decorrenza dal 1° gennaio 2006);
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 9, comma 1, della legge della Regione Molise n. 1 del 2003, quale sostituito dall’articolo 8, comma 1, della legge della Regione Molise n. 34 del 2005;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 14 della legge della Regione Molise n. 34 del 2005, nella parte in cui determina l’ammontare del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi con decorrenza dal 1° gennaio 2006;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 3-bis, della legge della Regione Molise n. 1 del 2003, introdotto dall’art. 10 della legge della Regione Molise n. 34 del 2005, sollevata, in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettera e), e 119 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 dicembre 2006.
Depositata in Cancelleria il 14 dicembre 2006.
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