Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 32 del 27-7-2011
Sentenza
nel giudizio di legittimita’ costituzionale degli artt. 1, comma 1, e
2 della legge della Regione Campania 25 ottobre 2010, n. 11
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania – Legge finanziaria anno 2010), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 29
dicembre 2010-4 gennaio 2011, depositato in cancelleria il 4 gennaio
2011 ed iscritto al n. 1 del registro ricorsi 2011.
Udito nell’udienza pubblica del 5 luglio 2011 il Giudice relatore
Sabino Cassese;
Udito l’avvocato dello Stato Gabriella D’Avanzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso depositato
il 4 gennaio 2011 (reg. ric. n. 1 del 2011), ha impugnato gli artt.
1, comma 1, e 2 della legge della Regione Campania 25 ottobre 2010,
n. 11 (Modifica alla legge regionale 21 gennaio 2010, n. 2
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania – Legge finanziaria anno 2010»), per
violazione degli artt. 9, 70, 117, commi primo, secondo, lettere e),
l), m) e s), e terzo, della Costituzione.
2. – La legge della Regione Campania n. 11 del 2010 detta
disposizioni in materia di strutture turistiche presso stabilimenti
balneari (art. 1) e in materia di rinnovo delle concessioni per la
ricerca e l’uso di acque minerali e termali, risorse geotermiche e
acque di sorgente (art. 2)
2.1. – L’art. 1, comma 1, della legge censurata riformula il
comma 13 dell’art. 1 della legge regionale 21 gennaio 2010, n. 2
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della regione Campania – Legge finanziaria anno 2010) nel modo
seguente: «13. Gli stabilimenti balneari del litorale Domitio/Flegreo
usufruiscono in regime de minimis degli sgravi contributivi per gli
oneri previdenziali sostenuti per ciascun dipendente nel periodo
compreso dal 1° maggio 2009 al 31 agosto 2009. A tali oneri
finanziari si provvede mediante apposito prelevamento sull’UPB
2.9.26. Le strutture turistiche ricettive e balneari, in deroga alla
normativa primaria e speciale e agli strumenti urbanistici
paesistici, sovracomunali e comunali vigenti, possono realizzare
piscine, previo parere della competente Sovrintendenza ai beni
ambientali e culturali e della competente autorita’ demaniale. In
attesa dell’approvazione del Piano di utilizzo delle aree demaniali
(Puad) e della legge regionale sul turismo, e’ consentita a tutti gli
stabilimenti balneari del litorale regionale campano la permanenza
delle istallazioni e delle strutture, realizzate per l’uso balneare,
per l’intero anno solare. E’ fatto obbligo ai Comuni di rilasciare
apposite autonome autorizzazioni per le attivita’ che, in alta
stagione, si presentano collegate e connesse alla prevalente
attivita’ di stabilimento balneare. Entro novanta giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge, la Giunta regionale
adotta, in connessione con la legge sul turismo e con il Piano di
utilizzo delle aree demaniali, o anche in forma anticipata rispetto
ai predetti atti, le "Linee guida per la destagionalizzazione degli
stabilimenti balneari e per la progettazione delle strutture balneari
ecocompatibili", con i seguenti indirizzi: a) gli stabilimenti
balneari ed elioterapici sono ritenuti imprese di rilevanza
turistica; b) la concessione demaniale degli stabilimenti balneari ed
elioterapici ha una disciplina diversificata rispetto a quella
generale della concessione in uso dei beni demaniali in quanto
trattasi di imprese di particolare rilievo per il sistema turistico
ricettivo della Campania; c) le strutture degli stabilimenti balneari
ed elioterapici realizzate prima del 31 dicembre 2009 sono di
competenza della regione Campania dal punto di vista della
valutazione paesaggistico ambientale, tutte le strutture da
realizzare ex novo o in ampliamento sono soggette al regime
dell’autorizzazione paesaggistica semplificata; d) la
destagionalizzazione dei predetti stabilimenti comporta il rilascio
di autorizzazioni specifiche per le attivita’ che durante l’alta
stagione sono connesse e collegate all’autorizzazione all’esercizio
dello stabilimento balneare. Non e’ possibile prevedere biglietti di
ingresso per l’accesso alla battigia ove l’unico accesso alla stessa
e’ quello dell’uso in concessione ai privati».
2.2. – L’art. 2 della legge impugnata dispone che «le norme
relative al rinnovo delle concessioni previste dalla legge regionale
29 luglio 2008, n. 8 (Disciplina della ricerca ed utilizzazione delle
acque minerali e termali, delle risorse geotermiche e delle acque di
sorgente), e nel successivo regolamento attuativo n. 10/2010 emanato
con D.P.G.R. 9 aprile 2010, n. 95 (Disciplina della ricerca ed
utilizzazione delle acque minerali e termali, delle ricerche
geotermiche e delle acque di sorgente), si interpretano nel senso
che, alle stesse, non si applicano le disposizioni del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), in quanto
afferenti ad attivita’ sanitarie sottratte alla disciplina
comunitaria sui Servizi ai sensi dell’articolo 7, comma 1, lettera
b), del medesimo decreto legislativo».
3. – Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna gli artt.
1, comma 1, e 2 della legge della Regione Campania n. 11 del 2010
sotto diversi profili.
3.1. – La difesa dello Stato, innanzitutto, censura l’art. 1,
comma 1, della legge impugnata nella parte in cui prevede che «le
strutture turistiche ricettive e balneari, in deroga alla normativa
primaria e speciale e agli strumenti urbanistici paesistici,
sovracomunali e comunali vigenti, possono realizzare piscine, previo
parere della competente Sovrintendenza ai beni ambientali e culturali
e della competente autorita’ demaniale».
In primo luogo, la deroga agli strumenti paesaggistici lederebbe
l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., perche’ contrasterebbe
con quanto previsto in punto di pianificazione paesaggistica e di
tutela del paesaggio dagli artt. 135 e 143 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), in base ai
quali le modifiche e le eventuali deroghe alla pianificazione
paesaggistica vigente possono essere introdotte esclusivamente
mediante le forme dettate dal Codice.
In secondo luogo, la norma regionale, nella parte in cui prevede
esclusivamente il «previo parere della competente Sovrintendenza»,
contrasterebbe con l’art. 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004,
che impone, invece, una diversa procedura speciale (parere vincolante
del Soprintendente sulla proposta di autorizzazione presentata
dall’autorita’ locale competente).
In terzo luogo, la difesa dello Stato rileva che la possibilita’
di realizzare piscine in deroga «alla normativa primaria e speciale e
agli strumenti urbanistici paesistici, sovracomunali e comunali
vigenti» eccederebbe la competenza concorrente attribuita alla
Regione in materia di governo del territorio, ponendosi in contrasto
con i principi fondamentali dettati dal legislatore statale ai sensi
dell’art. 117, terzo comma, Cost. In particolare, la norma in
questione non si atterrebbe a quanto previsto dal decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia),
perche’, in base alla giurisprudenza della Corte di cassazione, le
piscine costituirebbero lavori edilizi che necessitano del preventivo
rilascio del permesso di costruire «non soltanto per la realizzazione
di manufatti che si elevano al di sopra del suolo, ma anche per i
lavori edilizi in tutto o in parte interrati, che trasformano in modo
durevole l’area impegnata dai lavori stessi».
3.2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri censura poi
l’art. 1, comma 1, della legge della Regione Campania n. 11 del 2010
nella parte in cui prevede che «[i]n attesa dell’approvazione del
Piano di utilizzo delle aree demaniali (Puad) e della legge regionale
sul turismo, e’ consentita a tutti gli stabilimenti balneari del
litorale regionale campano la permanenza delle istallazioni e delle
strutture, realizzate per l’uso balneare, per l’intero anno solare».
Ad avviso della difesa dello Stato, la disposizione consentirebbe
che, in localita’ sottoposte a tutela paesaggistica (e tali sono le
coste per una profondita’ di 300 metri dalla linea di battigia, ai
sensi dell’art. 142, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n.
42 del 2004), siano realizzabili «strutture che permangono oltre il
periodo stagionale in forza di un’autorizzazione legislativa prevista
anche in deroga agli ordinari vincoli fissati dalla legislazione
statale». La norma violerebbe, quindi, gli artt. 146 e 149 del
decreto legislativo n. 42 del 2004, con conseguente lesione dell’art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
3.3. – Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, inoltre,
l’art. 1, comma 1, della legge impugnata, nella parte in cui prevede
l’obbligo del Comune «di rilasciare apposite autonome autorizzazioni
per le attivita’ che, in alta stagione, si presentano collegate e
connesse alla prevalente attivita’ di stabilimento balneare». Tale
disposizione postulerebbe «la necessita’ del rilascio favorevole del
titolo autorizzatorio finalizzato alla stabilizzazione e alla
destagionalizzazione degli impianti balneari in questione anche sotto
il profilo paesaggistico, trattandosi di aree normalmente ricadenti
nel vincolo della legge Galasso». Ne deriverebbe quindi un contrasto
con l’art. 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004, che assegna
alle amministrazioni competenti (ivi inclusi i Comuni) un’ampia
facolta’ di valutazione tecnico-discrezionale in ordine alla
compatibilita’ del manufatto con i valori paesaggistici protetti, con
conseguente lesione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
3.4. – Ad avviso della difesa dello Stato, poi, l’art. 1, comma
1, lettera c), della legge impugnata, in base a cui «le strutture
degli stabilimenti balneari ed elioterapici realizzate prima del 31
dicembre 2009 sono di competenza della regione Campania dal punto di
vista della valutazione paesaggistico ambientale, tutte le strutture
da realizzare ex novo o in ampliamento sono soggette al regime
dell’autorizzazione paesaggistica semplificata», sarebbe in contrasto
con il riparto delle competenze normative in materia di tutela del
paesaggio e con la normativa primaria e secondaria vigente (art. 146
del decreto legislativo n. 42 del 2004 e allegato 1 del decreto del
Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 139 «Regolamento
recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per
gli interventi di lieve entita’, a norma dell’articolo 146, comma 9,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive
modificazioni», che reca un elenco tassativo degli interventi di
«lieve entita’»). La norma impugnata, pertanto, lederebbe non solo
l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., ma anche l’art. 9
Cost., nella parte in cui «le disposizioni regionali diminuiscono o
eliminano le misure di tutela dei beni paesaggistici previste dalla
vigente disciplina statale».
3.5. – Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, inoltre,
l’art. 1, comma 1, ultimo capoverso, della legge impugnata. Esso, nel
disporre che «Non e’ possibile prevedere biglietti di ingresso per
l’accesso alla battigia ove l’unico accesso alla stessa e’ quello
dell’uso in concessione ai privati», lederebbe l’art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. in materia di ordinamento civile, in
relazione alle disposizioni del codice civile di cui agli artt. 822 e
seg. in tema di demanio marittimo. Il ricorrente rileva che lo Stato
ha gia’ provveduto a stabilire l’«obbligo per i titolari delle
concessioni di consentire il libero e gratuito accesso e transito per
il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella
concessione, anche al fine di balneazione» (art. 3, comma 1, lettera
e), del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 400, «Disposizioni per la
determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali
marittime», convertito in legge 4 dicembre 1993, n. 494).
3.6. – Il ricorrente impugna l’art. 2 della legge censurata,
riguardante la ricerca e l’uso delle acque minerali e termali,
perche’ la disposizione «nel fornire un’interpretazione delle norme
relative al rinnovo delle concessioni in materia di utilizzazione
delle acque minerali e termali, delle risorse geotermiche e delle
acque di sorgente, sottrae queste ultime dall’applicabilita’ delle
disposizioni del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione
della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno)
in quanto ritiene che le norme in questione siano "afferenti alle
attivita’ sanitarie"».
La difesa dello Stato rileva che la Regione Campania, cosi’
disponendo, eviterebbe che le concessioni demaniali idriche siano
soggette alla disciplina statale di cui al decreto legislativo n. 59
del 2010, il cui art. 7, comma 1, richiamato dalla norma impugnata,
prevede che le attivita’ sanitarie siano sottratte all’applicabilita’
della direttiva servizi, ma nulla dispone in materia di esclusione
del demanio idrico.
La norma censurata, inoltre, violerebbe le finalita’ poste a
fondamento del decreto legislativo n. 59 del 2010, con riguardo ai
seguenti parametri costituzionali: l’art. 117, primo comma, Cost., in
riferimento ai vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario; l’art.
117, secondo comma, lettere e) e m), Cost., in riferimento alla
liberta’ di concorrenza secondo condizioni di pari opportunita’ e il
corretto e uniforme funzionamento del mercato, nonche’ in riferimento
al livello minimo e uniforme di condizioni di accessibilita’ ai
servizi sul territorio nazionale; l’art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., in riferimento alla tutela dell’ambiente e
dell’ecosistema.
Secondo la difesa dello Stato, infine, l’art. 2 della legge
impugnata si autoqualifica come norma di interpretazione autentica
della legge regionale n. 8 del 2008, anche se «le disposizioni
riguardano la normativa statale e in particolare l’art. 7 del decreto
legislativo n. 59 del 2010». Con la norma censurata, la Regione
Campania, interpretando una legge statale, si sarebbe sostituita al
Parlamento, violando i limiti di cui all’art. 70 Cost.
4. – La Regione Campania non si e’ costituita in giudizio.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso depositato
il 4 gennaio 2011 (reg. ric. n. 1 del 2011), ha impugnato gli artt.
1, comma 1, nella parte in cui riformula il comma 13 dell’articolo 1
della legge regionale 21 gennaio 2010, n. 2 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della regione Campania
– Legge finanziaria anno 2010), periodi terzo, quarto e quinto,
lettera c) e ultimo capoverso, e 2 della legge della Regione Campania
25 ottobre 2010, n. 11 (Modifica alla legge regionale 21 gennaio
2010, n. 2 «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione Campania – Legge finanziaria anno 2010»),
per violazione degli artt. 9, 70 e 117, commi primo, secondo, lettere
e), m), l) e s), e terzo, della Costituzione.
2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna,
innanzitutto, l’art. 1, comma 1, della legge della Regione Campania
n. 11 del 2010, nella parte in cui riformula il comma 13 dell’art. 1
della legge regionale n. 2 del 2010. La disposizione censurata,
quanto ai periodi terzo, quarto e quinto e alla lettera c), lederebbe
gli artt. 9, 117, commi secondo, lettera s), in materia di tutela del
paesaggio, e terzo, in materia di governo del territorio, Cost. In
particolare, essa detterebbe norme difformi dalla disciplina
legislativa statale di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo
10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), con particolare riguardo alla
pianificazione paesaggistica (artt. 135 e 143) e al regime
dell’autorizzazione paesaggistica (artt. 146 e 149).
Il ricorrente censura, inoltre, l’art. 1, comma 1, della legge
impugnata, nella parte in cui riformula l’ultimo capoverso del comma
13 dell’articolo 1 della legge regionale n. 2 del 2010. La
disposizione, nel regolare l’accesso alla battigia, lederebbe l’art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. in materia di ordinamento
civile.
2.1. – Successivamente alla presentazione del ricorso, con la
legge regionale 15 marzo 2011, n. 4 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione
Campania – «Legge finanziaria regionale 2011»), la Regione Campania
ha soppresso il comma 13 dell’art 1 della legge regionale n. 2 del
2010, abrogando cosi’ l’art. 1, comma 1, della legge censurata.
Lo ius superveniens potrebbe consentire alla Corte di dichiarare
cessata la materia del contendere qualora la normativa impugnata non
avesse trovato medio tempore applicazione (ex plurimis, sentenze n.
153 e n. 89 del 2011). La norme censurate, tuttavia, nel disciplinare
le strutture turistiche presso gli stabilimenti balneari, prevedono
in gran parte misure di immediata efficacia, come, ad esempio, «la
permanenza delle istallazioni e delle strutture, realizzate per l’uso
balneare, per l’intero anno solare», oppure divieti, come nel caso
della formula «[n]on e’ possibile prevedere biglietti di ingresso per
l’accesso alla battigia».
Puo’, quindi, ragionevolmente presumersi che le disposizioni
impugnate, nel periodo di tempo in cui sono state in vigore, abbiano
trovato applicazione. Ne discende che questa Corte deve pronunciarsi
su tutte le questioni promosse dal ricorrente con riferimento
all’art. 1, comma 1, della legge censurata.
2.2. – Le questioni sono fondate.
2.2.1. – Per quanto riguarda le censure riferite ai periodi
terzo, quarto e quinto, e alla lettera c) del riformulato comma 13
dell’art. 1 della legge della Regione Campania n. 2 del 2010, la
legge impugnata ha violato l’art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., con riferimento alla tutela del paesaggio.
La normativa censurata prevede sia deroghe alla pianificazione
paesaggistica, sia apposite procedure di autorizzazione
paesaggistica. Vi e’, quindi, una invasione nella competenza
legislativa statale, in quanto le disposizioni impugnate intervengono
in materia di tutela del paesaggio, ambito riservato alla potesta’
legislativa dello Stato, e sono in contrasto con quanto previsto dal
decreto legislativo n. 42 del 2004 (da ultimo, sentenze n. 101 del
2010 e n. 272 del 2009).
Come ribadito da questa Corte, la legislazione regionale non puo’
prevedere una procedura per l’autorizzazione paesaggistica diversa da
quella dettata dalla legislazione statale, perche’ alle Regioni «non
e’ consentito introdurre deroghe agli istituti di protezione
ambientale che dettano una disciplina uniforme valevole su tutto il
territorio nazionale nel cui ambito deve essere annoverata
l’autorizzazione paesaggistica» (sentenze n. 101 del 2010 e n. 232 de
2008). Peraltro, la normativa censurata si pone in contrasto con
l’art. 146 – che regola il procedimento di autorizzazione
paesaggistica – e con l’art. 149 – che individua tassativamente le
tipologie di interventi in aree vincolate realizzabili anche in
assenza di autorizzazione – del decreto legislativo n. 42 del 2004,
nonche’ con l’allegato 1 del decreto del Presidente della Repubblica
9 luglio 2010, n. 139 (Regolamento recante procedimento semplificato
di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entita’,
a norma dell’articolo 146, comma 9, del decreto legislativo n. 42 del
2004), che reca un elenco tassativo degli interventi di «lieve
entita’».
2.2.2. – Parimenti fondata e’ la questione riguardante l’ultimo
capoverso del riformulato comma 13 dell’art. 1 della legge regionale
n. 2 del 2010, secondo cui «[n]on e’ possibile prevedere biglietti di
ingresso per l’accesso alla battigia ove l’unico accesso alla stessa
e’ quello dell’uso in concessione ai privati».
La battigia fa parte del demanio marittimo e la relativa
disciplina rientra nella materia dell’ordinamento civile, riservata
alla potesta’ legislativa esclusiva statale. La legislazione
regionale non puo’ disciplinare le modalita’ di accesso alla
battigia, che sono regolate dal decreto legge 5 ottobre 1993, n. 400
(Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni
demaniali marittime), convertito in legge 4 dicembre 1993, n. 494.
3. – Il ricorrente impugna, poi, l’art. 2 della legge della
Regione Campania n. 11 del 2010 perche’ la disposizione, «nel fornire
un’interpretazione delle norme relative al rinnovo delle concessioni
in materia di utilizzazione delle acque minerali e termali, delle
risorse geotermiche e delle acque di sorgente, sottrae queste ultime
dall’applicabilita’ delle disposizioni del decreto legislativo 26
marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai
servizi nel mercato interno) in quanto ritiene che le norme in
questione siano "afferenti alle attivita’ sanitarie"». La norma
violerebbe gli artt. 70 e 117, commi primo e secondo, lettere e), m)
e s), Cost.
La questione e’ fondata.
L’art. 2 della legge censurata, nel disporre che le concessioni
demaniali idriche sono «afferenti alle attivita’ sanitarie», sottrae
le relative attivita’ all’applicabilita’ delle disposizioni del
decreto legislativo n. 59 del 2010. L’art. 7 di tale decreto,
richiamato dalla norma impugnata, prevede, infatti, che le attivita’
sanitarie siano sottratte all’applicabilita’ della direttiva
2006/123/CE, ma nulla stabilisce in materia di esclusione del demanio
idrico. La disposizione censurata, pertanto, incide sulla disciplina
relativa ai servizi nel mercato interno, che rientra nella competenza
legislativa statale, in quanto e’ diretta a tutelare la concorrenza
(art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.), assicurando il corretto e
uniforme funzionamento del mercato.
4. – Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimita’ costituzionale degli artt. 1, comma 1,
nella parte in cui riformula il comma 13 dell’articolo 1 della legge
regionale 21 gennaio 2010, n. 2 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della regione Campania – Legge
finanziaria anno 2010), periodi terzo, quarto e quinto, lettera c) e
ultimo capoverso, e 2 della legge della Regione Campania 25 ottobre
2010, n. 11 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione Campania – Legge finanziaria anno 2010).
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 luglio 2011.
Il Presidente: Quaranta
Il redattore: Cassese
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 22 luglio 2011
Il direttore della cancelleria: Melatti
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.