Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
A fronte dei rilievi mossi nei confronti del ricorrente – in precedenza riportati – il Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti ha ritenuto insussistenti le condizioni di "non demerito" – di cui all’art. 18 della legge 182/1986 – necessarie ai fini della promozione al grado di Consigliere.
Queste le censure dedotte avverso l’atto gravato:
1) Violazione degli artt. 1 e 3 della legge 241/1990 e successive modificazioni per difetto assoluto di motivazione
La motivazione del provvedimento gravato non fornirebbe adeguata contezza in ordine ai riscontri effettuati sui fascicoli assegnati al ricorrente al fine di verificare l’affermata collocazione della produttività del medesimo al di sotto degli standards della Sezione di assegnazione.
2) Eccesso di potere per difetto di motivazione in violazione della deliberazione del 29/30 gennaio 2001 e dell’8 gennaio 2009 del Consiglio di Presidenza. Violazione dell’autovincolo.
Evidenzia il ricorrente i seguenti dati:
– n. 586 fascicoli assegnati (3° magistrato della Sezione con il maggior carico);
– media mensile di 23,81 sentenze pensionistiche e 2,47 sentenze di responsabilità depositate (2^ migliore produttività);
– n. 253 ordinanze depositate (miglior rendimento dell’intera Sezione giurisdizionale di Catanzaro);
– avvio e gestione di n. 198 istruttorie (ultimo trimestre 2007 e 2008) con 19 proposte di discarico ai fini dei giudizi di conto (migliore performance della suindicata Sezione).
La Corte avrebbe omesso la necessaria considerazione dei suddetti dati, con riveniente violazione dei parametri dal Consiglio di Presidenza fissati con le deliberazioni epigrafate.
La produttività del dott. O. era stata, inoltre, considerata "adeguata" dall’Organo di autogoverno della magistratura contabile in sede di autorizzazione all’assunzione di incarico extraistituzionale nel giugno 2010 (a distanza di pochi mesi, dunque, dall’adozione dell’atto ora gravato).
3) Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione del principio del giusto procedimento. Violazione dell’art. 1, comma 1, della legge 241/1990.
Il provvedimento di mancata promozione non sarebbe stato, inoltre, preceduto dalla necessaria comunicazione di avvio del relativo procedimento, precludendo all’interessato la partecipazione endoprocedimentale e, con essa, l’adduzione all’attenzione dell’Autorità procedente di elementi di valutazione rilevanti.
4) Eccesso di potere per disparità di trattamento ed ingiustizia manifesta.
Ribadita la presenza di elementi numerici che confutano, in punto di fatto, l’affermata presenza e consistenza di uno standard prestazionale inadeguato, soggiunge il ricorrente che altri colleghi sono stati promossi al grado di Consigliere pur a fronte di livelli di rendimento inferiori rispetto a quelli vantati dal dott. O..
5) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e mancanza di idonei parametri di riferimento. Contraddittorietà. Sviamento. Incompetenza.
L’organo di autogoverno ha adottato la gravata decisione assumendo, pur in difetto della preventiva individuazione di parametri di riferimento concernenti la produttività pretendibile dai magistrati della Corte, che le prestazioni rese dal ricorrente si fossero attestate ad un livello insoddisfacente.
6) Violazione del principio del "ne bis in idem" sostanziale ed incompetenza.
Nell’assumere la valenza parasanzionatoria del provvedimento di diniego di promozione al grado di Consigliere, rileva parte ricorrente che i medesimi fatti, già esaminati dal Procuratore Generale, non erano stati da quest’ultimo considerati idonei al fine dell’attivazione del potere disciplinare: per l’effetto assumendosi che l’atto gravato integri una violazione del principio del "ne bis in idem".
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell’impugnativa.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 26 gennaio 2011.
Motivi della decisione
1. Ad integrazione di quanto esposto in narrativa, giova precisare, in primo luogo, che l’avversata determinazione del Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti – che ha giudicato l’odierno ricorrente non promuovibile alla qualifica di Consigliere – trae fondamento dall’istruttoria esperita dalla competente Commissione, sulla base dei dati e delle notizie acquisite presso i responsabili degli uffici di adibizione dell’interessato nel quadriennio 1° febbraio 2006 – 1° febbraio 2010.
Da detta istruttoria emergevano, secondo quanto esplicitato nel provvedimento, "elementi di una insufficiente produttività rispetto allo standard medio di lavoro riscontrato" presso la Sezione giurisdizionale per la Calabria (ufficio nel quale il dott. O. aveva prestato servizio prima di essere trasferito a Roma) "dal 1° luglio 2007 al 15 settembre 2009".
Sulla base dei suindicati elementi, l’Organo di autogoverno della magistratura contabile inferiva che, "in relazione al predetto periodo… non sussistono le condizioni per la formulazione del giudizio di non demerito, prescritto dall’art. 18 della… legge 186/1982 ai fini della valutazione dell’intero quadriennio di permanenza nella qualifica di Primo Referendario"; escludendo, conseguentemente, che "il dott. O…. sia promuovibile alla qualifica di Consigliere" (con riveniente differimento dell’avanzamento di che trattasi "ad una data successiva, da individuarsi tenendo in considerazione il suddetto periodo temporale").
Il riportato contenuto dell’impugnato atto deliberativo induce ad escludere, in primo luogo, che trovi condivisibile fondatezza la censura – dal ricorrente esposta al primo motivo di ricorso – relativa alla pretesa carenza motivazionale del provvedimento stesso.
La determinazione all’esame reca, infatti, un sufficiente contenuto espositivo delle ragioni dal Consiglio di Presidenza tenute presenti al fine di escludere la promuovibilità del dott. O. alla superiore qualifica di Consigliere; e rinvia, nel quadro di una consentita esposizione motivazionale per relationem, alle risultanze dei condotti accertamenti istruttori, il cui esito deve ritenersi non soltanto interamente richiamato, quanto, ulteriormente, fatto proprio dall’Organo di autogoverno al fine della valutazione della posizione vantata dal ricorrente per il conseguimento dell’anzidetta qualifica.
Merita, dunque, di essere ulteriormente analizzata, in quanto direttamente pertinente al complesso di elementi valutati dal Consiglio di Presidenza, la "segnalazione" a quest’ultimo fatta pervenire dal Presidente dell’ufficio di appartenenza del ricorrente ed acquisita il 20 novembre 2009 al protocollo della Corte.
In essa la dott.ssa Arganelli, responsabile della Sezione giurisdizionale calabrese della Corte, evidenzia che il dott. O. "è stato soggetto di una mia relazione di servizio indirizzata al Consiglio di Presidenza e al Procuratore Generale, alla quale sono allegati prospetti del lavoro svolto dal medesimo nei periodi di riferimento e dai quali è dato desumere una produttività non allineata a quella degli altri colleghi… nonché una presenza in sede assai limitata… che ha impedito al medesimo e ai suoi collaboratori di dare esecuzione al piano di lavoro da me predisposto e di cui alle mie relazioni di inaugurazione dell’anno giudiziario 2008 e dell’anno giudiziario 2009 in materia di finanza locale".
In altra "segnalazione" (pervenuta alla Corte il precedente 7 luglio 2009), lo stesso Presidente della Sezione di Catanzaro evidenziava "l’atteggiamento del dott. O., che non riconosce i poteri organizzativi connessi all’esercizio delle mie funzioni, provoca difficoltà nel lavoro, dando anche luogo ad episodi che… hanno ingenerato lamentele a me prospettate"; e sottolineava, ulteriormente, che il ricorrente "deposita in genere con notevole ritardo le sentenze e le ordinanze pronunciate nei giudizi di responsabilità a lui assegnati".
In particolare, quest’ultimo avrebbe esaminato, nell’anno 2008, "soltanto n. 85 conti giudiziali a fronte di circa 2600 riguardanti le province di Crotone e di Vibo Valentia, come previsti nel piano di lavoro da me redatto"; mentre "per l’anno 2009 a data odierna non risulta ancora concluso l’esame di alcun conto".
2. Nel rilevare come sussista, alla stregua di quanto posto in evidenza dal Consiglio di Presidenza, un puntuale nesso di derivazione causale fra l’esclusa formulabilità del previsto giudizio di "non demerito" e l’affermato deficit di produttività ascritto al dott. O., si rivela opportuno indagare il concreto atteggiarsi dei pertinenti termini di riferimento riguardanti l’individuazione degli standards prestazionali richiesti ai magistrati della Corte.
Viene al riguardo in considerazione, in primo luogo, la deliberazione assunta dal Consiglio di Presidenza dell’Adunanza del 2930 gennaio 2001 n. 71/CP/2001, con la quale sono stati individuati i carichi di lavoro dei magistrati addetti alle Sezioni giurisdizionali, prevedendosi che:
– "ogni magistrato emette tendenzialmente non meno di 250 sentenze l’anno (125 per le aggiuntive), avuto riguardo anche del carico di lavoro in materia dei giudizi di responsabilità";
– "qualora la resa risulti inferiore, il Presidente della Sezione trasmette apposita relazione al Consiglio di Presidenza";
– "ove le sentenze o le ordinanze non siano depositate dall’estensore entro il termine massimo di sei mesi, il Presidente della Sezione ne dà comunicazione al Consiglio di Presidenza e al Procuratore generale per l’ulteriore seguito di competenza".
Nella stessa Adunanza, con il deliberato n. 77/CP/2001 venivano approvati i criteri e le modalità per la fissazione dei carichi di lavoro del personale di magistratura, prevedendosi al punto B2) (per quanto di interesse ai fini della delibazione della presente controversia, atteso che gli addebiti mossi al ricorrente dal Presidente della Sezione della Calabria concernono, essenzialmente, i giudizi di conto) che:
– "l’arretrato finora formatosi, per la parte che riguarda i giudizi per i quali siano ormai trascorsi cinque anni dal deposito del conto… senza che sia stata presentata la relazione del magistrato designato relatore o senza che siano state elevate contestazioni a carico del tesoriere o del contabile, dovrà essere rapidamente eliminato dichiarando l’estinzione dei giudizi";
– "andranno invece pianificati ed inseriti nel carico dei magistrati assegnati a ciascuna Sezione giurisdizionale i giudizi sui conti che, depositati nella Segreteria, postulano una pronuncia nel merito, ai fini della normalizzazione della situazione".
Con successivo deliberato 7/CP/2009, assunto nell’Adunanza dell’8 gennaio 2009, il Consiglio di Presidenza ha approvato i criteri di valutazione, qualitativa e quantitativa, del lavoro dei magistrati della Corte dei Conti, enucleando, quali parametri di valutazione della professionalità dei magistrati:
– la capacità
– la laboriosità
– la diligenza.
Gli indicatori dei suddetti parametri, per quanto specificamente attiene la "laboriosità", sono stati individuati nei seguenti elementi:
– numero dei procedimenti e processi definiti per ciascun anno (per il controllo, delibere e referti depositati, relazioni e deliberazioni, o determinazioni, predisposte);
– rispetto degli standard medi di definizione dei procedimenti;
– rispetto dei tempi di trattazione dei procedimenti e dei processi;
dovendosi, ulteriormente, dare anche rilievo "alla partecipazione a udienze, adunanze, ecc., alle ordinanze, all’attività istruttoria".
Fra le "fonti di conoscenza ed acquisizione dei relativi dati" vengono, poi, indicate le "relazioni annuali dei titolari degli uffici" e la "relazione annuale del magistrato".
3. Come sopra individuato il quadro di riferimento rilevante ai fini del decidere, va dato atto della fondatezza del ricorso, con particolare riferimento all’assorbente rilevanza assunta dalla condivisibilità del profilo di censura relativo all’errato apprezzamento, da parte del Consiglio di Presidenza, dei presupposti di fatto sui quali risulta fondata la contestata decisione.
3.1 Va in argomento evidenziato che le deliberazioni con le quali l’organo di autogoverno della magistratura (nella fattispecie, contabile) valuti il merito o il demerito ai fini dell’avanzamento dei magistrati (così come ai fini del conferimento di incarichi direttivi o semidirettivi), ancorché espressione di attività amministrativa ampiamente discrezionale, non si sottraggono al sindacato giurisdizionale, quanto meno sotto il profilo della esistenza dei presupposti e congruità della motivazione, nonché dell’accertamento del nesso logico di conseguenzialità fra presupposti e conclusioni.
Il riscontro di legittimità che il giudice è chiamato svolgere è, peraltro, astretto nell’alveo dell’eventuale emersione di profili inficianti, oltre che sub specie della violazione di legge, anche sotto l’aspetto dell’eccesso di potere, segnatamente per carenze e/o inadeguatezze di carattere motivazionale, ovvero travisamento e/o errato apprezzamento delle circostanze di fatto.
La profondità di penetrazione del sindacato giurisdizionale di legittimità deve, peraltro, tenere anche conto della particolare posizione nel sistema dell’organo di autogoverno, che comporta che la valutazione del giudice amministrativo, per quanto attiene alla censura di eccesso di potere, si soffermi appunto sui profili sintomatici, senza impingere nel merito delle valutazioni discrezionali dell’organo di autogoverno
3.2 Nella specie, come in precedenza rilevato, la valutazione sul demerito è stata motivata in base all’emersione, a giudizio dell’organo di autogoverno, di gravi inadempienze, da parte del ricorrente, sostanziatesi in "elementi di una insufficiente produttività rispetto allo standard medio di lavoro riscontrato", nel periodo compreso fra il 1° luglio 2007 ed il 15 settembre 2009, presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Calabria, con sede in Catanzaro.
Tale circostanza, acriticamente recepita dall’organo di autogoverno con riferimento alle segnalazioni effettuate dal Presidente dell’ufficio calabrese della Corte, non dimostra, con inequivoca concludenza, che lo standard prestazionale offerto dal magistrato nel periodo preso in rassegna sia stato inadeguato al punto di fondare, con carattere di derivata obbligatorietà, il giudizio di non meritevolezza ai fini dell’avanzamento a Consigliere.
Va escluso, in primo luogo, che i parametri di valutazione del rendimento dei magistrati della Corte, per come enucleati dal Consiglio di Presidenza alla stregua di quanto in precedenza riportati, si atteggino con carattere di predeterminata rigidità ed oggettività, sì da consentire, con un raffronto meramente numerico, l’espressione di un giudizio di attestazione – o meno – della prestazione individuale all’interno di prefissati standards di riferimento.
Se, conseguentemente, l’apprezzamento dell’attività del magistrato non consegue – né potrebbe, con ogni evidenza, conseguire – ad una valutazione di carattere asfitticamente ragionieristico, va decisamente confutato l’assunto (espresso nella gravata determinazione; ed enfatizzato, con incondivisibili argomentazioni, nella memoria depositata dalla difesa erariale il 9 ottobre 2010) per cui, in presenza di prestazioni anche eventualmente sottodimensionate, verrebbe in considerazione, con carattere di ineludibile conseguenzialità, la preclusa espressione del giudizio di "non demerito" rilevante ai fini della promozione al grado superiore.
Va infatti rammentato come, proprio sulla base dell’autolimitazione del potere valutativo che lo stesso Consiglio di Presidenza ha delineato con i deliberati in precedenza riportati, il giudizio sull’attività del magistrato (ed il connesso standard prestazione) consegua non soltanto alla mera individuazione numerica dei procedimenti trattati e/o dei provvedimenti resi (rilevanti nel solo quadro dell’apprezzamento della "laboriosità"); quanto, piuttosto, alla complessiva considerazione del complesso di elementi (peraltro compiutamente enucleati dallo stesso organo di autogoverno) suscettibili di refluire nel conclusivo giudizio rilevante, anche, ai fini della promozione a qualifica superiore.
Vuole, in altri termini, affermarsi che la valutazione rassegnata dal Consiglio di Presidenza nei confronti dell’odierno ricorrente si atteggia quale meccanicistica derivazione logica rispetto al solo dato numerico delle prestazioni rese dall’interessato: il quale – impregiudicata la rilevanza, ai fini di che trattasi, di tale elemento (per la quale cfr. infra, sub 3.3) – avrebbe, invece, dovuto essere apprezzato in una logica di più complessiva valutazione del profilo professionale del magistrato.
Altrimenti opinandosi, viene a valorizzarsi – con carattere di assorbente rilevanza – un solo elemento di giudizio (sicuramente significativo; ma non certo connotato da carattere di esclusività ai fini in discorso), con corrispondente devalutazione di altri parametri sicuramente suscettibili di essere considerati nel quadro della valutazione della "meritevolezza" per il conseguimento della qualifica superiore.
In tal senso, il provvedimento gravato si dimostra inficiato, con riferimento al percorso logico seguito dal Consiglio di Presidenza, sotto il profilo dell’errato apprezzamento delle circostanze fattuali sottese alla valutazione rimessa a quest’ultimo: laddove, come precedentemente osservato, è stata annessa univoca concludenza al solo dato numerico dello standard prestazionale, senza invece procedere – come sarebbe stato, diversamente, doveroso – ad un complessivo apprezzamento del profilo professionale del magistrato onde inferire l’esprimibilità – o meno – del richiesto giudizio di "non demerito".
3.3 Né, d’altro canto, la stessa affermata inadeguatezza della produttività riscontrata in capo al dott. O. si dimostra connotata da inequivoci elementi dimostrativi.
Il Collegio non intende soffermarsi sulla comparazione numerica del livello prestazionale offerto dal ricorrente rispetto a quello di altri magistrati addetti al medesimo ufficio: pur tuttavia non potendo omettere di rilevare come lo stesso dato offerto dalla difesa erariale non dimostri in alcun modo la presenza di gravi deficit prestazionali, tali da indurre – con carattere di univoca derivazione logica – l’espressione di un così grave giudizio, quale quello che ha precluso al dott. O. l’avanzamento al grado di Consigliere.
Piuttosto, i riscontri fattuali acquisiti al giudizio evidenziano che la produttività dell’interessato, quantunque non attestata a livelli di eccellenza, nondimeno non è – specularmente – caratterizzata da connotazioni di palese sottodimensionamento, né sotto il profilo assoluto, né comparativamente assunta rispetto a quanto è dato riscontrare a proposito degli altri magistrati addetti alla Sezione calabrese della Corte.
Se tale elemento avrebbe dovuto indurre ad un più prudente apprezzamento, da parte del Consiglio di Presidenza, della rilevanza ascrivibile alla produttività nel quadro del complessivo giudizio di "non demerito" (rilevanza che, invece, è stata apoditticamente riconosciuta con connotazione invero assorbente), va d’altro canto osservato come i medesimi elementi fattuali considerati ostativi ai fini della promozione siano stati diversamente apprezzati in altra sede.
Intende il Collegio riferirsi al provvedimento con il quale il Procuratore generale della Corte, sulla base dei medesimi riscontri che hanno indotto il Consiglio di Presidenza a rassegnare il contestato giudizio, ha ritenuto (con determinazione del 29 dicembre 2009) che:
– "rispetto all’esame dei conti giudiziali, per il periodo preso in esame, non emergono scostamenti tali da assumere rilievo ai fini disciplinari";
– "rispetto al ritardo nel deposito delle decisioni, lo stesso… non appare né numericamente, né statisticamente, tale da poter condurre ad un addebito di responsabilità disciplinare";
conclusivamente disponendo di "non doversi procedere in ordine agli addebiti menzionati" relativi alla nota del Presidente della Sezione giurisdizionale di Catanzaro del 30 giugno 2009".
Appare invero singolare che i medesimi rilievi abbiano condotto – sia pure nella evidente diversità degli apprezzamenti concernenti, rispettivamente, la presenza di profili di interesse disciplinare e l’espressione del giudizio di non demerito ai fini dell’avanzamento – a così dissonanti decisioni.
In ogni caso, se il dato numerico non rivela (sul punto condividendosi quanto osservato dal Procuratore generale) univoca concludenza, al punto da indurre (con carattere di automatica conseguenzialità) l’espressione di un giudizio radicalmente negativo in ordine all’osservanza, da parte del dott. O., dei doveri d’ufficio sul medesimo incombenti, va allora ribadito quanto dal Collegio precedentemente osservato in ordine all’esigenza che la valutazione dell’assenza di demerito scaturisca non già dalla mera valorizzazione della configurazione quantitativa (del rispetto) degli standards prestazionali, quanto, piuttosto, da una complessiva valutazione che, nella fattispecie, è stata illegittimamente pretermessa.
Nel dare atto delle consistenti perplessità manifestate, segnatamente per quanto concerne i profili precedentemente esaminati, da taluni componenti dell’organo di autogoverno nel corso della discussione che ha preceduto l’assunzione della determinazione impugnata, va quindi ribadito l’insoddisfacente livello di analisi che l’organo di autogoverno dimostra di aver conseguito ai fini in discorso: con esso dovendosi conclusivamente rappresentare che l’operata valorizzazione, in termini di pressoché univoca esclusività, dello standard prestazionale (peraltro non confermata da univoci riscontri oggettivi) ha indotto all’assunzione di una determinazione inficiata sotto il divisato profilo del non completo apprezzamento delle presupposte circostanze di fatto e della inidoneità del percorso logicoargomentativo a supportare legittimamente la denegata espressione del giudizio di "non demerito".
4. Le condotte considerazioni, con inevitabile assorbimento dei rimanenti argomenti di censura, inducono la Sezione a dare atto della fondatezza delle doglianze in proposito articolate con il mezzo di tutela all’esame; per l’effetto imponendosi, in accoglimento del ricorso, l’annullamento degli atti con esso gravati.
Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti con esso impugnati.
Condanna il Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti, nella persona del legale rappresentante, al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente dott. M. O., per complessivi Euro 1.500,00 (euro mille e cinquecento/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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