Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
I signori P. e P.V. sono comproprietari di un terreno identificato al foglio 27, particella 280 del catasto terreni del Comune di Firenze, pervenuto per successione ereditaria dalla madre, signora A.M.; tale area ha attualmente in parte destinazione urbanistica D/1 (artigianale e industriale) e in parte F/3 (viabilità pubblica), come precisato nella perizia di stima depositata in giudizio dai deducenti (documento n.7).
Il Comune di Firenze, con comunicazione del 22/3/2000 inviata alla signora M. ai sensi dell’art.10 della legge n.865/1971 e dell’art.7 della legge n.241/1990, ha informato del deposito della documentazione riguardante un’opera di pubblica utilità da realizzare in attuazione del programma comunale di recupero urbano denominato "Le Piagge".
In data 15/6/2000 l’amministrazione e C. s.p.a. hanno sottoscritto la convenzione attuativa del citato programma, la quale prevede a carico di quest’ultima l’obbligo di realizzare alcune opere di urbanizzazione primaria, tra le quali i tratti 1, 2 e 3 del 2° lotto della strada di collegamento tra via Pistoiese e via Cattani (si vedano la pagina 2 della memoria difensiva e il documento n.2 depositati in giudizio dal Comune; tuttavia, nella premessa della deliberazione della giunta comunale n.406 del 20/5/2003, si premette che la costruzione della strada si articola in tre lotti, di cui i primi due a carico del Comune e il terzo da realizzarsi a cura della C. s.p.a. -documento n.5 degli esponenti). In particolare, l’art.4 della convenzione impegna l’Ente a rilasciare al soggetto attuatore le concessioni e/o autorizzazioni edilizie necessarie alla rapida realizzazione del progetto di intervento.
Successivamente il Comune stesso, con determina del 27/12/2000, richiamate le deliberazioni consiliari di approvazione dei programmi preliminari di intervento, di approvazione del programma di recupero urbano e di ratifica degli accordi di programma, ha controdedotto alle osservazioni presentate, ha dichiarato di pubblica utilità il programma stesso ed urgenti e indifferibili i relativi lavori, ed ha stabilito come termine di avvio dell’opera e del procedimento espropriativo il 30/5/2001 e come termine di conclusione il 30/5/2006 (documento n.5).
La giunta comunale, con deliberazione n.507 del 4/6/2002, ha approvato il progetto esecutivo della predetta strada di collegamento (1° lotto di intervento) ed ha provveduto all’adeguamento cartografico di piano regolatore essendo emersa la necessità di una strada a quattro corsie. Tale progetto è stato modificato con deliberazione della giunta comunale n.406 del 20/5/2003 (documento n.5 depositato dai ricorrenti, i quali precisano però che il terreno di loro proprietà non rientra nel lotto n.1).
Con nota del 20/12/2002 il Comune ha informato il signor P.V. del deposito della documentazione relativa alla predetta opera, destinata a ricadere, quanto alla proprietà dei ricorrenti, sul foglio 27, particella 280, con superficie da espropriare di mq.156 e superficie oggetto di occupazione temporanea prevista in mq.64 (documento n.4 depositato in giudizio dalla parte istante).
A decorrere dalla metà del 2003 il terreno di proprietà dei signori V. è stato occupato per la realizzazione dell’opera da parte della società C..
In data 30/9/2005 i ricorrenti hanno presentato il frazionamento (n.212843) dell’area interessata dalla realizzazione della strada, frazionamento che ha comportato la soppressione dell’originaria particella catastale n.280 ed ha originato, tra le altre, la particella n.912 (strada) avente superficie di mq.690 (documento n.6 depositato in giudizio dalla parte istante).
In data 14/12/2006 la società C. e la società Rotonda (acquirente degli immobili realizzati dalla prima nell’area di sua proprietà) hanno presentato al Comune il progetto di costruzione del lotto 2, tratti 1, 2 e 3, della strada di collegamento tra via Pistoiese e via Cattani, in sostituzione del progetto n.482/2000, archiviato senza esito.
In data 15/3/2007 il responsabile del procedimento ha chiesto documentazione integrativa da trasmettere alla Direzione Nuove Infrastrutture per il parere di competenza; tale documentazione è stata inviata alla Direzione in data 27/3/2007. Il progetto è stato quindi esaminato dalla Conferenza dei servizi tenutasi il 26/4/2007 presso la Direzione Nuove Infrastrutture. Con nota del 30/4/2007 la Direzione medesima ha comunicato che la Conferenza si era espressa in senso contrario al tracciato della strada "in quanto le geometrie evidenziate dalle tavole di progetto e relative al tratto 3 non sono rispondenti alle caratteristiche geometriche previste nel D.M. 5/11/2001 -norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade- punto 3.4.2…." (la predetta cronistoria, riferita al periodo dal 14/12/2006 al 30/4/2007, è descritta nella relazione del Comune di Firenze datata 11/5/2010, costituente il documento n.9 depositato in giudizio dall’Ente).
Tuttavia, secondo quanto dichiarato nelle memorie difensive dei ricorrenti e del Comune, già prima della suddetta presentazione del progetto (cioè prima del 14/12/2006) la costruzione della strada prevista nel programma urbano di recupero era stata ultimata, utilizzando in parte il terreno di proprietà dei signori V.. Quest’ultimi anzi precisano che "l’intero asse viario non soltanto è stato totalmente completato, ma è aperto al traffico pubblico da ormai quasi sette anni" (pagina 5 della memoria difensiva). La strada in questione taglia in due il lotto formando due porzioni: una a nord (di circa mq.7.104), e l’altra a sud, estesa per circa mq.186, mentre il terreno soggetto ad esproprio per viabilità pubblica è di circa mq.700 (documento n.7 depositato in giudizio dalla parte istante).
I deducenti, qualificando come occupazione usurpativa o, in alternativa, come occupazione acquisitiva la fattispecie sopra descritta, hanno chiesto l’annullamento o la declaratoria di inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità ed il risarcimento del danno in misura corrispondente al valore venale del bene, secondo i criteri illustrati in apposita perizia di stima (documento n.7 depositato in giudizio).
Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze, il quale ha eccepito il difetto di giurisdizione e di legittimazione passiva, sull’assunto che mai l’amministrazione ha affidato i lavori in argomento alla società C., la quale non ha neppure ritirato la concessione edilizia ad essi relativa.
Il Comune ha altresì obiettato che i ricorrenti hanno in realtà tratto vantaggio dalla nuova viabilità, avendo gli stessi presentato, in data 18/5/2004, richiesta di permesso di costruire un edificio a destinazione artigianale, permesso che, rilasciato nel 2006 (documento n.7 depositato in giudizio dall’Ente), sarebbe rimasto privo di utilità se la strada in questione non fosse stata ultimata ("in caso di mancata previsione della strada essi non avrebbero potuto conseguire il permesso di costruire n.3 del 2006…o avrebbero potuto conseguirlo solo impegnandosi a realizzare la strada medesima a loro spese -ed a parziale scomputo degli oneri di urbanizzazione": pagine 10 e 11 della memoria difensiva comunale).
All’udienza del 4 novembre 2010 la causa è stata posta in decisione.
Motivi della decisione
In via preliminare occorre soffermarsi sulla questione della giurisdizione.
La Corte costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art.34, comma 1, del d.lgs. n. 80/1998, come sostituito dall’art.7 della legge n.205/2000, nella parte in cui comprendeva nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo i comportamenti estendendola a fattispecie nelle quali l’amministrazione non esercita, nemmeno mediatamente, alcun pubblico potere (Corte cost., 6/7/2004, n.204).
Successivamente, con sentenza dell’11 maggio 2006, n.191, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale anche dell’art.53, comma 1, del d.lgs.n.325/2001, nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati, non escludeva i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.
Ne deriva che, in materia urbanisticoedilizia ed espropriativa, vanno ascritti alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in tema di risarcimento da comportamenti dannosi che, pur se illegittimi, siano riconducibili, almeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, rientrando esse invece, in mancanza di tale riconducibilità, nella giurisdizione del giudice ordinario (Cass., S.U., 9/7/2009, n.16093).
Nel caso di specie la strada, pur facendo parte delle opere dichiarate di pubblica utilità con determina del 27/12/2000 (documento n.3 depositato in giudizio dai ricorrenti) in quanto prevista nel programma di recupero urbano "Le Piagge", non risulta rientrare, per come in concreto realizzata, nella volontà della pubblica amministrazione. Infatti il progetto presentato dalla società C. è stato respinto dal Comune, in quanto ritenuto contrastante con il D.M. 5/11/2001, cosicchè l’opera in questione è stata costruita in assenza del titolo edilizio previsto dall’art.4 della convenzione.
In particolare, l’art.7, comma 1, della convenzione attuativa del programma di recupero prevede l’impegno del soggetto attuatore a realizzare le opere di urbanizzazione di cui al progetto presentato al Comune con busta n.482/2000, facendo salve, in fase di redazione del progetto esecutivo (prevista dall’art.9 della convenzione), le modificazioni planimetriche rispetto al progetto preliminare. Tuttavia il progetto n.482/2000 è stato archiviato senza esito, ed in sua sostituzione è stato presentato in data 14/12/2006, a lavori già eseguiti, il progetto n.6676/2006, che la Conferenza dei servizi, in data 26/4/2007, ha ritenuto non meritevole di approvazione (si veda la relazione sottoscritta il giorno 11/5/2010 dal Servizio edilizia privata del Comune di Firenze, costituente il documento n.9 da quest’ultimo depositato in giudizio).
Orbene, la mancanza sia di una preventiva approvazione del progetto esecutivo (ex art.9 della convenzione), sia di un titolo edilizio (art.4 della convenzione), unita al diniego di approvazione del progetto da parte del Comune, induce a ritenere scissa dalle scelte e dalla volontà dell’ente pubblico l’opera oggetto di ricorso. L’illecita occupazione di cui i ricorrenti si dolgono non appare riconducibile, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, stante l’esplicita scelta della pubblica amministrazione di non approvare i lavori in questione e di pretendere un progetto diverso da quello presentato da C. s.p.a. (documento n.9 del Comune).
Per tali ragioni, il Collegio reputa che rilevi nel caso di specie un comportamento meramente materiale di un soggetto privato, causativo di danno, come tale ascrivibile alla giurisdizione del giudice ordinario, cosicchè i ricorrenti potranno assumere il giudizio davanti all’autorità giudiziaria ordinaria nel termine e con le modalità indicate dall’art.11 del d.lgs. n.104/2010.
In conclusione, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio, inclusi gli onorari difensivi, stante la particolarità della controversia esaminata.
Infine il Collegio ritiene di disporre la trasmissione di copia della presente sentenza alla procura Regionale della Corte dei Conti per la Toscana e alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Firenze, per quanto di eventuale competenza, considerato che l’opera risulta realizzata in assenza di concessione edilizia e di preventiva valida approvazione del progetto esecutivo (si veda ad esempio la pagina 7 della memoria difensiva dell’amministrazione resistente) e considerato che, secondo quanto si desume dalla lettura combinata della relazione del Servizio comunale edilizia privata (documento n.9) e delle memorie difensive dell’Ente (pagine 4 e 5) e dei ricorrenti (pagina 5), risulta che il progetto dell’opera è stato presentato al competente ufficio comunale (senza ottenere la necessaria approvazione) dopo l’ultimazione dei lavori.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo per la Toscana, Terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile, con l’avvertenza che la causa potrà essere riassunta innanzi al giudice ordinario nel termine e con le modalità di cui all’art.11 del d.lgs. n.104/2010.
Spese compensate.
Dispone la trasmissione di copia della presente sentenza alla Procura regionale della Corte dei Conti per la Toscana ed alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Firenze.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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