Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ordinanze n. 20/2006 prot. n. 11378 del 6.9.2006 e n. 23/2006 prot. n. 12351 del 26.9.2006, il Responsabile del Settore Polizia Locale del Comune di Basiglio (MI), dettava una serie di disposizioni relative alla sosta nel territorio comunale di roulottes, camper e autocaravan.
Il sig. M.M., qualificatasi come delegato di altri soggetti sedicenti possessori di autocaravan ed altresì in asserita rappresentanza del "C.C.L.G." con sede in Cuneo, proponeva ricorso amministrativo contro le suddette ordinanze al Ministero dei Trasporti, ai sensi dell’art. 37 comma 3° del D.Lgs. 285/1992 (Codice della Strada).
Il Ministero accoglieva il suddetto ricorso, annullando così le ordinanze comunali, con decreto prot. 65065 del 9.7.2007.
Contro quest’ultimo decreto ministeriale, era proposto il presente gravame, con domanda di sospensiva, per i motivi che possono così essere sintetizzati:
1) carenza di interesse e di legittimazione attiva del signor M., che non sarebbe né proprietario di autocaravan né residente a Basiglio e non avrebbe quindi avuto titolo alcuno a proporre ricorso contro le ordinanze;
2) sviamento di potere;
3) violazione dell’art. 17 del Regolamento di Polizia Urbana, degli articoli 5, 6 e 7 del Codice della Strada, travisamento, difetto di motivazione ed illogicità manifesta.
Si costituiva in giudizio il Ministero dei Trasporti, eccependo l’inammissibilità ed in ogni caso l’infondatezza nel merito del gravame.
In esito all’udienza cautelare del 25.9.2007, la Sezione IV del TAR Lombardia ordinava la rinnovazione della notificazione del ricorso al sig. M., con ordinanza n. 1482/2007.
Il Comune provvedeva alla nuova e rituale notifica dell’atto introduttivo.
Alla successiva udienza in camera di consiglio del 23.10.2007, la medesima Sezione IV accoglieva la domanda di sospensiva con ordinanza n. 1621/2007, ritenendosi sussistente il fumus del gravame.
La causa era successivamente assegnata alla Sezione II del TAR ed alla pubblica udienza del 27.1.2011 era trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. In via preliminare deve essere affrontata la questione del difetto di legittimazione ad agire del Comune di Basiglio, sollevata nelle proprie memorie difensive dall’Avvocatura erariale.
A detta di quest’ultima, infatti, il Comune non potrebbe impugnare la decisione di un ricorso gerarchico adottata da un’autorità (Ministero dei Trasporti), sovraordinata a quella che ha emanato l’atto oggetto di ricorso.
L’eccezione non appare convincente, per le ragioni che seguono.
In primo luogo, occorre premettere che il ricorso amministrativo di cui all’art. 37 del Codice della Strada non costituisce un ricorso gerarchico vero e proprio, rivolto cioè all’autorità immediatamente superiore a quella che ha emesso l’atto impugnato, bensì un ricorso gerarchico c.d. improprio, quindi diretto ad un’autorità non dotata di un potere di supremazia gerarchica, ma soltanto di un generico potere di vigilanza.
Il rapporto fra il Ministero dei Trasporti ed il Comune, quest’ultimo quale soggetto proprietario della strada in cui è collocata la segnaletica, non può infatti essere considerato un rapporto di gerarchia amministrativa vera e propria, in quanto l’Amministrazione comunale, nell’attività di apposizione e manutenzione della segnaletica di cui all’art. 37 comma 1° del Codice della Strada, esercita i poteri propri dell’Ente Locale di gestione ed amministrazione del territorio, ai sensi dell’art. 13 del D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali) ed anche, giova ricordarlo, dell’art. 118 comma 1° della Costituzione.
Di conseguenza, i provvedimenti comunali di cui al citato art. 37 sono espressione della potestà amministrativa del Comune e la previsione di un ricorso amministrativo al Ministero contro gli stessi non si giustifica con una presunta supremazia di quest’ultimo ma soltanto alla luce di un generale potere di vigilanza in materia di circolazione stradale riconosciuto all’Amministrazione centrale dei Trasporti.
Il Codice della Strada, del resto, conosce diverse – e molto diffuse in pratica – ipotesi di ricorsi gerarchici impropri; basti pensare al ricorso al Prefetto ex art. 203 del D.Lgs. 285/1992 contro i verbali di accertamento di infrazioni alla disciplina del Codice stesso.
Ciò premesso, la tesi dell’Avvocatura dello Stato potrebbe forse trovare accoglimento nel caso di ricorsi gerarchici veri e propri (si pensi, a mero titolo di esempio, al ricorso al Ministero dell’Interno contro gli atti del Prefetto), visto che in tal caso la decisione dell’autorità gerarchicamente sovraordinata, adottata a seguito di ricorso amministrativo, si sostituisce in ogni caso a quella dell’autorità gerarchicamente inferiore, che non ha certamente legittimazione ad impugnare davanti al giudice amministrativo la decisione di un organo ad essa superiore (il ricorso giurisdizionale si trasformerebbe, infatti, in un inammissibile strumento per dirimere un conflitto fra organi della stessa Amministrazione).
Nel caso di specie, però, trattandosi di un ricorso gerarchico improprio contro un atto del Comune, ente autonomo di rilievo costituzionale (cfr. art. 114 della Costituzione), non può escludersi in capo a quest’ultimo la legittimazione ad impugnare la decisione del Ministero, allo scopo di consentire all’Ente Locale la salvaguardia delle proprie prerogative ed attribuzioni, anche di rilievo costituzionale (sul ricorso gerarchico c.d. improprio, si veda Consiglio di Stato, Adunanza Generale, 10.6.1999, n. 8, nella quale è chiaramente affermato che: "….se si vuole individuare un tratto comune distintivo in quelli che tradizionalmente si denominano ricorsi gerarchici impropri, ebbene tale tratto deve rinvenirsi in ciò che la legge li prevede in casi eccezionali nei quali non esiste un rapporto di gerarchia fra autorità emanante e autorità decidente, ma solo l’occasionale rapporto funzionale che si estrinseca nella potestà di decisione del gravame… "; si ricordi ancora che nella suddetta pronuncia dell’Adunanza Generale, furono considerati quali ricorsi gerarchici impropri quelli di cui agli articoli 120 e 223 del Codice della Strada, a conferma che tale corpo normativo contiene diverse fattispecie di tale tipologia di ricorso).
Si aggiunga ancora, a sostegno di quanto sopra esposto, che l’accoglimento dell’eccezione dell’Avvocatura dello Stato porterebbe ad una conclusione paradossale: qualora, infatti, il signor M. avesse impugnato le ordinanze comunali davanti al TAR e quest’ultimo avesse accolto il ricorso, il Comune avrebbe potuto senz’altro interporre appello al Consiglio di Stato; al contrario – a voler seguire la tesi della P.A. resistente – l’annullamento delle ordinanze attraverso un ricorso amministrativo priverebbe l’Amministrazione comunale di ogni tutela giurisdizionale.
Si tratta, a ben vedere, di una soluzione paradossale ed in contrasto con ogni principio costituzionale sulla tutela dei diritti e degli interessi legittimi.
2. Nell’esame del presente ricorso, occorre valutare l’assorbente motivo del Comune ricorrente circa il difetto di legittimazione ed interesse ad agire del sig. M..
Quest’ultimo, infatti, nonostante si affermi proprietario di autocaravan, non risulta in realtà proprietario di un veicolo oggetto delle ordinanze comunali 20/2006 e 23/2006, come risulta dal doc. 18 del Comune (certificato dell’archivio della Motorizzazione Civile), dal quale si desume – al contrario – che il controinteressato è invece proprietario di diversi automezzi (autocarri ed autovetture), nessuno dei quali però interessato dai provvedimenti comunali contestati.
Parimenti irrilevante è il rapporto (peraltro non molto chiaro, se si ha riguardo al ricorso amministrativo proposto), che legherebbe il sig. M. al sedicente "C.C.L.G." di Cuneo, al quale non può essere riconosciuta legittimazione per il solo fatto di costituire un’associazione fra camperisti, avendo sede in una città (Cuneo), sita addirittura al di fuori della Regione Lombardia.
Se si ammettesse la legittimazione di qualsivoglia associazione di titolari di autocaravan ad impugnare un provvedimento di qualsiasi Comune, per il solo fatto di avere ad oggetto camper e mezzi simili, si finirebbe per aprire la strada ad una sorta di azione popolare di controllo generalizzato dell’attività amministrativa in materia di segnaletica.
Ciò premesso, non si vede a quale titolo il sig. M. abbia potuto proporre ricorso al Ministero dei Trasporti, visto che dall’annullamento delle ordinanze comunali non avrebbe potuto ottenere alcuna concreta utilità.
Sul punto, si ricordi che, anche per i ricorsi amministrativi, valgono esattamente i principi sulla legittimazione e sull’interesse ad agire, relativi ai ricorsi giurisdizionali, per cui l’impugnazione dell’atto amministrativo presuppone la titolarità di un interesse attuale, personale e concreto all’annullamento, dal quale il ricorrente deve trarre una effettiva utilità.
Nel caso di specie, il Ministero ha omesso ogni controllo sulla legittimazione e sull’interesse del sig. M., violando così non solo elementari principi processuali, ma anche l’esplicita previsione dell’art. 74 del DPR 495/1992 (Regolamento di esecuzione del Codice della Strada), per il quale il ricorso in materia di segnaletica di cui all’art. 37 del Codice deve contenere la "indicazione del titolo da cui sorge l’interesse a proporlo".
Nel provvedimento impugnato (doc. 17 del Comune), il Ministero ripete più volte che l’ordinanza sarebbe "sostanzialmente illegittima", quasi a giustificare il carattere "oggettivo" del controllo dallo stesso svolto, ma tale asserzione appare assolutamente ingiustificata, non potendo un ricorso amministrativo, inammissibile per difetto di legittimazione del ricorrente, trasformarsi in una sorta di improprio strumento di controllo dell’operato dell’Amministrazione comunale.
Si aggiunga ancora che lo stesso Ministero, in una nota del 19.12.2006 relativa ad altro ricorso ex art. 37 del Codice della Strada contro la medesima ordinanza comunale, ammetteva espressamente che dal testo del ricorso non si evinceva l’interesse diretto del ricorrente (cfr. doc. 10 del Comune), il che avrebbe però dovuto indurre ad una decisione finale non di accoglimento ma di declaratoria di inammissibilità dell’impugnativa in via amministrativa.
Il Comune di Basiglio, inoltre, nella propria nota di controdeduzioni del 15.3.2007 al Ministero (doc. 16 del ricorrente), aveva evidenziato il difetto di interesse del sig. M., ma tale osservazione era stata ignorata dall’Amministrazione statale nella sua decisione finale, in aperta violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento (cfr. art. 10 della legge 241/1990), che avrebbero importo invece al Ministero quanto meno di prendere in esame l’osservazione medesima.
Da ultimo, non appaiono condivisibili le argomentazioni difensive sul punto addotte dalla difesa erariale nella propria memoria del 24.12.2010.
La legittimazione ad impugnare l’ordinanza comunale non può che spettare ai proprietari di autoveicoli di cui all’ordinanza, residenti nel Comune, i quali offrano però concreta ed esaustiva prova di quanto sopra e non certamente a chiunque adduca, in maniera assolutamente apodittica e generica, di essere possessore di camper o di avere un qualsivoglia interesse (peraltro assolutamente indimostrato nel caso di specie), collegato in qualche modo alla sosta degli autocaravan nel territorio di Basiglio.
Se così fosse, infatti, si introdurrebbe una sorta di azione popolare in materia di segnaletica stradale, assolutamente abnorme ed in contrasto con i più elementari principi dell’ordinamento.
L’ulteriore affermazione della difesa erariale, contenuta nella memoria del 22.10.2007, secondo cui un familiare del sig. M. sarebbe proprietario di autocaravan, è irrilevante, visto in primo luogo che di tale circostanza non è fornita la benché minima prova ed in ogni modo dalla stessa potrebbe tutt’al più desumersi la legittimazione del sedicente familiare, ma non certo quella del sig. M..
In conclusione, atteso il palese difetto di istruttoria e la violazione delle regole processuali in cui è incorso il Ministero dei Trasporti, il presente gravame deve essere accolto, con annullamento del decreto ministeriale impugnato.
3. La particolarità delle questioni trattate e la natura pubblica delle parti coinvolte inducono il Collegio a compensare interamente le spese di causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.