Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Va anzitutto disposta la riunione dei due appelli, che riguardano le medesime questioni giuridiche.
2. Gli odierni appellanti, con separati ricorsi di primo grado, hanno impugnato:
a) la deliberazione della giunta comunale del Comune di Serrana Fontana del 9 giugno 2006 recante determinazione dei canoni in relazione a concessione demaniale marittima;
b) la concessione demaniale marittima 28 giugno 2006 n. 81 rilasciata dalla Regione Campania in favore del Comune di Serrana Fontana;
c) gli atti preordinati.
Essi hanno inoltre chiesto l’accertamento che la concessione demaniale, a ciascuno di essi rilasciata dal Comune per la durata di tre anni, avesse la durata legale di sei anni e si rinnovasse automaticamente per altri sei anni alle medesime condizioni tariffarie.
Con le censure di primo grado, gli interessati hanno dedotto che la competenza al rilascio delle concessioni demaniali fosse nel caso di specie del Comune, con conseguente illegittimità della concessione n. 81/2006 rilasciata dalla Regione al Comune.
Inoltre tale concessione sarebbe illegittima, perché le concessioni demaniali marittime potrebbero essere rilasciate solo a privati e non a pubbliche amministrazioni, e perché nel corso del procedimento di rilascio non sarebbero stati sentiti i precedenti concessionari.
A sua volta, il provvedimento comunale sarebbe viziato da incompetenza e per l’erronea fissazione dei criteri di determinazione del canone.
3. Il T.a.r. adito, con le due sentenze in epigrafe, di identico tenore, lo ha accolto in parte, limitatamente alla censura sui criteri di determinazione del canone.
Le altre censure sono state respinte in base ai seguenti argomenti:
a) dal quadro normativo si evincerebbe che spetta alla Regione la competenza a rilasciare le concessioni demaniali marittime;
b) la concessione demaniale marittima può essere rilasciata anche ad enti pubblici;
c) la Regione ha assolto all’obbligo di pubblicazione e informazione prima del rilascio della concessione al Comune;
d) la concessione triennale rilasciata dal Comune esclude espressamente il rinnovo tacito, con una clausola, che anche ove risulti un contrasto con la previsione della proroga legale, sarebbe dovuta essere tempestivamente impugnata, sicché ogni censura è inammissibile nel presente giudizio;
e) non sussistono i vizi di omesso avviso di avvio del procedimento e di mancata conclusione del procedimento con provvedimento espresso, in relazione agli atti adottati dal Comune;
f) non sussiste il vizio di incompetenza in relazione all’impugnato provvedimento comunale.
4. Gli originari ricorrenti hanno proposto separati appelli, parziali.
4.1. In pubblica udienza è stata rilevata d’ufficio, come da verbale, la questione del tardivo deposito delle memorie.
Conseguentemente, va dichiarata la tardività del deposito delle memorie depositate sia dagli appellanti che dalla Regione, rispettivamente in data 20 e 21 gennaio 2011, dopo il decorso del termine di trenta giorni liberi prima dell’udienza, fissato dall’art. 73, comma 1, del c.p.a.
Al riguardo, va osservato che i termini sono stati determinati dalla legge a garanzia non solo del contraddittorio tra le parti, ma anche della corretta organizzazione del lavoro del collegio giudicante.
L’art. 73, comma 1, c.p.a. deve trovare applicazione anche ai giudizi, come quelli in esame, proposti prima del 16 settembre 2010, per i quali sia stato inviato, prima del 16 settembre 2010, l’avviso di fissazione di udienza per una data successiva al 16 settembre 2010, recante tuttavia l’indicazione dei previgenti termini per il deposito di memorie e documenti.
Invero, come chiarito dalla circolare del Presidente del Consiglio di Stato nell’immediatezza dell’entrata in vigore del c.p.a. (circolare 27 settembre 2010), circolare di cui il Collegio condivide il contenuto, premesso che secondo l’art. 2, disp. trans., c.p.a., per i termini che sono in corso alla data di entrata in vigore del c.p.a. continuano a trovare applicazione le norme previgenti, nel processo amministrativo i documenti, le memorie e le repliche fanno parte di un’unica sequenza procedimentale, con la conseguenza che i relativi depositi devono essere soggetti ad una disciplina unitaria.
Corollario di tale premessa è che per individuare quali sono i "termini in corso" è necessario fare riferimento al primo elemento di tale segmento.
La tesi conseguentemente preferibile è quella di applicare la nuova disciplina attribuendo decisivo rilievo al deposito dei documenti relativi ai ricorsi la cui udienza di merito sia stata fissata ad una data tale che l’intervallo temporale tra la data di avviso e la data di udienza ricomprenda l’intero termine di quaranta giorni, previsto dal c.p.a. per il deposito dei documenti e quindi, quelli di trenta e venti giorni per il deposito, rispettivamente, delle memorie e delle repliche.
Tale intervallo temporale altro non è che quello di sessanta giorni previsto dall’art. 71, comma 5, c.p.a., da calcolare a decorrere dalla data di sua entrata in vigore.
Dunque, per le udienze celebrate dopo il 16 settembre 2010, ma prima dello scadere dei sessanta giorni decorrenti dalla medesima data, continua a trovare applicazione la pregressa disciplina e, quindi, rilevano i termini di venti e dieci giorni per il deposito, rispettivamente, dei documenti e delle memorie e con esclusione della possibilità di presentare le repliche, non previste nella pregressa disciplina.
Deve infatti ritenersi che l’unica deroga all’entrata in vigore, il 16 settembre 2010, delle nuove disposizioni introdotte dal c.p.a. sia stata disposta dagli artt. 2 e 3 disp. att. c.p.a., come emerge dal suo tenore letterale e dalla relazione finale illustrativa del Codice, sicché non è consentito all’interprete di aggiungere ad essa l’ipotesi di una comunicazione di segreteria che, in quanto inviata prima del 16 settembre 2010, riporti prestampata l’indicazione dei termini relativi alla pregressa disciplina.
4.2. L’infondatezza nel merito degli appelli esonera il Collegio dall’esame delle eccezioni di difetto di interesse.
5. Con il primo motivo, gli appellanti lamentano che il porticciolo di Sant’Angelo non potrebbe essere ricompreso nel novero dei veri e propri porti, e dunque tra quelli di rilevanza economica regionale ed interregionale, trattandosi piuttosto di approdo turistico; di qui l’incompetenza regionale, e per converso la competenza comunale, a rilasciare la concessione demaniale.
5.1. La censura è inammissibile perché nuova, in quanto articolata per la prima volta in appello.
Come correttamente affermato dalla sentenza di primo grado, nel ricorso di primo grado non vi era "contestazione da parte del ricorrente sul fatto che il porto di S. Angelo rientri tra i porti di rilevanza economica regionale".
Siffatta contestazione, che in effetti non si evince dal ricorso di primo grado, non può essere introdotta per la prima volta con l’atto notificato in sede di appello.
6. Con il secondo motivo di appello, si contesta il capo di sentenza secondo cui, per beneficiare della proroga legale di sei anni, sarebbe stato necessario impugnare tempestivamente la clausola, apposta alla concessione rilasciata nel 2003, che escludeva la proroga legale.
Si sostiene che il Tar avrebbe errato nell’interpretazione della clausola in questione, che, non avrebbe precisato il termine di scadenza della concessione, che pertanto avrebbe la durata legale di sei anni.
Ad avviso degli appellanti, andrebbe per analogia considerata la disciplina legale dei contratti di locazione, che – se stipulati per durata inferiore a quella di legge – sono automaticamente prorogati.
6.1. La censura è infondata.
Le concessioni rilasciate ai due appellanti, ancorché rilasciate, nel 2003, dopo l’entrata in vigore, nel 2001, della disciplina che prevede la durata legale di sei anni ( l. n. 88/2001, che ha novellato il d.l. n. 400/1993), e la proroga legale per altri sei anni, recano una espressa durata di tre anni, e dichiarano che la durata di tre anni è conforme alla richiesta degli interessati.
Ne consegue che sia la clausola del termine triennale, sia quella che esclude la proroga, essendo contenute in un atto amministrativo autoritativo, successivo alla data di entrata in vigore della normativa invocata, dovevano se del caso essere tempestivamente impugnate, e non possono essere contestate dopo che si è verificata la prima scadenza della concessione.
Né è estensibile analogicamente il regime della proroga legale dei contratti di locazione, dettata per altro tipo di rapporto, nel quale la tutela legale supplisce alla inadeguatezza degli strumenti giudiziali a disposizione del conduttore. Siffatta esigenza non sussiste nel regime delle concessioni demaniali, per le quali, peraltro, la disciplina, pur prevedendo la durata legale e la proroga legale, non prevede una sostituzione automatica di clausole difformi.
Una tale sostituzione automatica, in ipotesi, si sarebbe potuta disporre in sede amministrativa, ma non può essere disposta in questa sede, perché si trasformerebbe il rapporto concessorio, da autoritativo, in paritetico.
Non può al riguardo farsi applicazione degli invocati precedenti della sezione Cons. St., n. 881/2006 e Cons. St. n. 257/2009, perché nel caso di specie è ostativa la considerazione della mancata tempestiva impugnazione delle clausole difformi dalle regole legali, mentre negli invocati precedenti non si faceva questione di tempestività o tardività del ricorso.
7. Con il terzo motivo, si lamenta che occorreva dare avviso di avvio del procedimento prima dell’emanazione della nota del luglio 2006 che ha chiesto il versamento del nuovo canone.
La censura va disattesa, sia perché si tratta di nota emessa in un procedimento di rinnovo di concessione avviato su istanza di parte, sia perché si tratta di atto infraprocedimentale nell’ambito del procedimento di rinnovo.
8. Si lamenta ancora che gli appellanti non sarebbero stati messi in condizione di partecipare al procedimento regionale sfociato nel rilascio della concessione in favore del Comune.
8.1. Tuttavia il T.a.r. ha accertato che la Regione ha assolto agli oneri di pubblicità e informativa mediante affissione dell’istanza di concessione presentata dal Comune presso gli uffici dell’Autorità marittima e dell’Amministrazione comunale.
Tale statuizione del T.a.r. è stata oggetto di generica contestazione, ribadendo gli appellanti di non aver avuto notizia del procedimento, ma la mancata conoscenza individuale non costituisce vizio del provvedimento regionale, una volta assolti gli oneri pubblicitari.
9. Si lamenta poi la mancata valutazione del diritto di insistenza dei precedenti concessionari in sede di rilascio della concessione in favore del comune: ma in disparte il rilievo che tale diritto non è stato fatto valere in sede di procedimento, è assorbente la considerazione che l’interesse del Comune al rilascio di una concessione globale, e più ampia che consente una risistemazione del porto, è prevalente su quello dei singoli precedenti concessionari di più ridotte aree.
10. Con l’ultima censura si lamenta che la nota del luglio 2006 sarebbe elusiva dell’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
Siffatta censura non può essere condivisa, perché tale nota rende edotti i richiedenti che il Comune è divenuto nel frattempo concessionario delle aree già oggetto di concessione in favore dei privati, e che tali aree possono formare oggetto di sub affidamento, previo aggiornamento del canone.
11. In conclusione, gli appelli vanno respinti.
Le spese seguono la soccombenza e vengono poste a carico degli appellanti – per ciascuno di essi – nella misura di euro tremila, in favore della Regione Campania e di euro tremila in favore del Comune di Serrana Fontana.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa riunione, li respinge.
Condanna ciascun appellante, senza vincolo di solidarietà, al pagamento delle spese e onorari del presente grado di giudizio, nella misura di euro tremila in favore della Regione Campania e di euro tremila in favore del Comune di Serrana Fontana, per un totale di seimila euro, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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