Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 23 del 9-6-2010
Sentenza
nei giudizi di legittimita’ costituzionale dell’art. 99, secondo
comma, del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973,
n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), promossi
dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Toscana, con ordinanza del 3 aprile 2009 e dalla Corte dei conti,
sez. giurisdizionale per la Regione Piemonte, con ordinanza del 13
maggio 2009, iscritte ai nn. 193 e 287 del registro ordinanze 2009 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 28 e 48,
prima serie speciale, dell’anno 2009.
Visti gli atti di costituzione di B.V. e dell’INPDAP (di cui uno
fuori termine), nonche’ gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell’udienza pubblica del 13 aprile 2010 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
Uditi gli avvocati Paolo Guerra per B. V., Dario Marinuzzi per
l’INPDAP e l’avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Toscana, in composizione monocratica, con ordinanza del 3 aprile 2009
(r. o. n. 193 del 2009) ha sollevato, in riferimento agli articoli 3,
36 e 38 della Costituzione, questione di legittimita’ costituzionale
dell’articolo 99, secondo comma, del decreto del Presidente della
Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico
delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e
militari dello Stato), come risultante dopo la sentenza della Corte
costituzionale n. 494 del 1993.
Il giudice rimettente deve pronunciare in un giudizio nel quale
la parte privata, titolare di due distinti trattamenti pensionistici,
ha chiesto l’accertamento del diritto a riscuotere per intero
l’indennita’ integrativa speciale su entrambe le pensioni, pure in
presenza di quanto stabilito dal citato art. 99, secondo comma,
secondo cui «Al titolare di piu’ pensioni o assegni l’indennita’
integrativa speciale compete ad un solo titolo», nel testo risultante
dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 494 del 1993, che
dichiaro’ l’illegittimita’ costituzionale del medesimo art. 99,
secondo comma, nella parte in cui non prevedeva che, nei confronti
del titolare di due pensioni, pur restando vietato il cumulo delle
indennita’ integrative speciali, dovesse comunque farsi salvo
l’importo corrispondente al trattamento minimo previsto per il Fondo
pensioni lavoratori dipendenti.
La Corte dei conti, dopo avere richiamato la propria ordinanza n.
58 del 2006, con la quale aveva rimesso gli atti alla Corte
costituzionale per lo scrutinio dell’art. 99, secondo comma, del
d.P.R. n. 1092 del 1973, nonche’ l’ordinanza n. 119 del 2008 con la
quale la Corte costituzionale aveva restituito gli atti stessi al
giudice rimettente per un nuovo esame della sollevata questione di
legittimita’ costituzionale, alla luce dello jus superveniens
costituito dall’articolo 1, commi 774 e 776, della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), menziona la
propria sentenza n. 350 del 2008.
Con tale decisione la rimettente ha ritenuto che, a seguito del
predetto jus superveniens e per interpretazione autentica del
legislatore, desumibile dall’art. 1, comma 774, della legge n. 296
del 2006, rafforzata dall’abrogazione dell’articolo 15, comma 5,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), disposta dall’art. 1, comma 776, della
medesima legge n. 296 del 2006, l’indennita’ integrativa speciale
deve intendersi parte integrante del trattamento pensionistico,
indipendentemente dalla decorrenza e, come tale, spetti in misura
intera su ogni pensione a decorrere dal 1° gennaio 1995, cosi’
restando rimossa la prospettata illegittimita’ costituzionale.
Il giudice rimettente prosegue osservando che, pero’, varie
sentenze delle sezioni giurisdizionali d’appello della Corte dei
conti hanno negato l’incidenza del ricordato jus superveniens sul
quadro normativo concernente il cumulo della indennita’ integrativa
speciale nel caso di piu’ pensioni, riaffermando la persistenza del
divieto di cui all’art. 99, secondo comma, d.P.R. n. 1092 del 1973
sui trattamenti pensionistici anteriori al 31 dicembre 1994; e che
anche le sezioni riunite della stessa Corte dei conti, con sentenza
n. 1/QM/09 in data 26 febbraio 2009, pronunziando sulla relativa
questione di massima, hanno statuito che la legge n. 296 del 2006 non
ha innovato in materia di cumulo dell’indennita’ integrativa speciale
su piu’ pensioni anteriori al 31 dicembre 1994, confermando in
sostanza il principio di massima espresso nella precedente sentenza
n. 2/QM/2006, con la quale tuttavia erano stati manifestati dubbi di
costituzionalita’ sul citato art. 99, secondo comma, come integrato
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 494 del 1993.
Avuto riguardo alle memorie difensive, ed alla richiesta della
parte privata diretta ad ottenere che la questione di legittimita’
costituzionale della suddetta norma sia nuovamente rimessa alla Corte
costituzionale, il giudice rimettente ritiene che tale questione non
sia manifestamente infondata, perche’ questa Corte, che non si e’
ancora pronunziata su di essa, aveva sottoposto ai remittenti la
valutazione dello jus superveniens, in quanto evidentemente ritenuto
idoneo a rimuovere i denunciati vizi di legittimita’ costituzionale.
Questa interpretazione adeguatrice, pero’, non sarebbe stata recepita
dalle ricordate decisioni della Corte dei conti, tra cui la citata
sentenza delle sezioni riunite n. 1/2009/QM in data 26 febbraio 2009
(che ha effetto vincolante nel giudizio a quo), onde si deve ritenere
sussistente un «diritto vivente» ormai consolidato in un’opzione
interpretativa in contrasto con i precetti costituzionali, «secondo
quanto ampiamente motivato da questo giudice con la citata ordinanza
n. 58/06 del 30 marzo 2006, con la quale ha rimesso gli atti alla
Corte costituzionale per lo scrutinio dell’art. 99, secondo comma,
del d.P.R. n. 1092 del 1973».
Tanto premesso, la Corte rimettente afferma che «la legge n. 724
del 1994 segna il discrimine temporale dell’evoluzione normativa
dell’indennita’ integrativa speciale – com’e’ stato riconosciuto
anche dalla piu’ recente giurisprudenza costituzionale e,
soprattutto, dall’ordinanza n. 89 del 2005 del Giudice delle leggi –
poiche’ il legislatore ha trasformato quella che era una retribuzione
(differita) accessoria in retribuzione primaria, con cio’
evidenziando il suo chiaro intento di non riproporre il precedente
divieto, pur temperato dalla tutela del minimo pensionistico».
In tale nuova prospettiva andrebbe collocata la pronuncia
d’illegittimita’ costituzionale della norma censurata (rispetto
all’assetto normativo conosciuto dal giudice costituzionale nel
1993).
Diversamente opinando, «si verserebbe nella macroscopica
disparita’ di trattamento tra i percettori di plurimi trattamenti
pensionistici ante legge n. 724 del 1994 (che godrebbero del
mantenimento di piu’ indennita’ integrative speciali, ma ancorate
inevitabilmente al cosiddetto minimo INPS) e i percettori di plurime
pensioni post legge n. 724 del 1994 (i quali a parita’ di condizioni
e di trattamenti pensionistici, solo temporalmente differenziati
quanto al momento della loro liquidazione, godrebbero di indennita’
integrative speciali senz’altro integrali)».
2. – Nel giudizio di legittimita’ costituzionale si e’ costituito
il ricorrente nella causa principale, signor B. V., con memoria
pervenuta a mezzo servizio postale il 7 luglio 2009.
La parte privata prende le mosse dal rilievo che oggetto di
scrutinio e’ l’art. 99, secondo comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973,
recante il divieto di cumulo dell’indennita’ integrativa speciale su
due pensioni pubbliche, norma che e’ ancora ritenuta in vigore nel
testo modificato dalla sentenza «additiva» di questa Corte n. 494 del
1993 per le sole posizioni pensionistiche pubbliche anteriori al 31
dicembre 1994. E cio’, nonostante le sopravvenute disposizioni
normative della legge n. 724 del 1994 (art. 15), della legge 8 agosto
1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare), e della legge n. 296 del 2006 (art. 1, comma 776).
Dopo aver rilevato che la questione non avrebbe trovato soluzione
univoca davanti al giudice delle pensioni (sono menzionate varie
decisioni della Corte dei conti), onde ne sarebbe derivata una grave
e illegittima discriminazione tra i pensionati, la parte privata
richiama la giurisprudenza della Corte costituzionale nella materia
de qua, illustra la propria posizione pensionistica, sostiene
l’ammissibilita’ della questione sollevata con l’ordinanza di
rimessione e, nel merito, ne propugna la fondatezza.
In particolare, la parte privata afferma che, dopo il 1° gennaio
1995, per effetto dell’art 15, comma 3, della legge n. 724 del 1994,
«la pensione (diretta) spettante viene determinata sulla base degli
elementi retributivi assoggettati a contribuzione, ivi compresa
l’indennita’ integrativa speciale, ovvero l’indennita’ di
contingenza, ovvero l’assegno per il costo della vita spettante».
Con tale nuovo sistema di calcolo, confermato dalla legge n. 335
del 1995, fatte salve le precedenti posizioni pensionistiche piu’
favorevoli, il legislatore, recependo quanto statuito da questa Corte
sulla natura retributiva dell’indennita’ integrativa speciale, ha
modificato, con decorrenza dal 1° gennaio 1995, il sistema di calcolo
del trattamento pensionistico, facendo rientrare la detta indennita’
nella retribuzione pensionabile.
Pertanto, ad avviso della parte privata, a seguito della
liquidazione del trattamento pensionistico con il nuovo sistema di
calcolo (art. 15, comma 3, della legge n. 724 del 1994), sarebbe
implicitamente venuta meno l’ipotesi di divieto di cumulo
dell’indennita’ integrativa speciale su piu’ contestuali pensioni
(art. 99, secondo comma, del T. U. n. 1092 del 1973), fondato sulla
natura "accessoria" del detto emolumento. Ne deriverebbe che, dopo il
1° gennaio 1995, nei confronti del titolare di pensione pubblica
(diretta o di reversibilita’) da data anteriore al 31 dicembre 1994
con indennita’ integrativa speciale separata, divenuto titolare di
altra pensione pubblica diretta dopo la predetta data, sarebbe
ripristinata l’indennita’ integrativa speciale sulla prima pensione,
essendo scomparsa detta indennita’ come assegno accessorio su quella
successiva. Dal che il discrimine di identiche posizioni, rilevato
dal giudice rimettente, «che non costituisce assolutamente l’effetto
diacronico voluto dal legislatore nei diversi periodi».
Richiamata la sentenza di questa Corte n. 516 del 2000, relativa
ad una legge della Regione Siciliana che pure vietava il cumulo
dell’indennita’ integrativa speciale su piu’ trattamenti
pensionistici, e posta in rilievo la differenza della statuizione in
essa contenuta rispetto alle precedenti pronunzie, la parte privata
ne trae la conseguenza che «la disposizione dell’art. 99, secondo
comma, del T. U. 1092/73, nella ipotesi in cui dovesse essere stata
soltanto "modificata" dalla sentenza 494/93 (additiva-manipolativa) e
non annullata, non potrebbe comunque trovare attuale cittadinanza
nell’ordinamento pensionistico, come si desume dagli interventi della
Corte costituzionale del 1998 (ord. 438/98) e del 2000 (ord. 517/00 e
sent. 516/2000)». Se, invece, detta disposizione e’ ritenuta vigente
nel testo manipolato, essa «non puo’ non essere nuovamente scrutinata
e dichiarata incostituzionale, questa volta con identica motivazione
della sentenza 516/00, vale a dire per violazione degli artt. 3, 36 e
38 della Carta fondamentale».
Infine, la parte privata richiama la precedente ordinanza di
rimessione n. 58 del 2006 della Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Toscana, osserva che al riguardo non
vi e’ stata pronuncia di merito a seguito dell’ordinanza di
restituzione atti adottata da questa Corte (n. 119 del 2008) e
conclude per la declaratoria d’illegittimita’ costituzionale della
norma censurata.
3. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha spiegato intervento
nel presente giudizio, osservando che sulla questione le sezioni
riunite della Corte dei conti si sono chiaramente pronunciate con le
sentenze n. 14/QM/03 dell’11 luglio 2003 e 2/QM/06 del 22 febbraio
2006. Con tali statuizioni il divieto di cumulo dell’indennita’
integrativa speciale e’ stato ritenuto operante.
La difesa dello Stato osserva che, mentre la norma censurata
stabilisce che al titolare di piu’ pensioni o assegni la detta
indennita’ compete ad un solo titolo, l’art. 99, quinto comma, del
d.P.R. n. 1092 del 1973, del quale fu dichiarata l’illegittimita’
costituzionale con sentenza n. 566 del 1989, prevedeva la sospensione
del versamento dell’indennita’ medesima nei confronti del titolare di
pensione o di assegno, prestatore d’opera retribuita sotto qualsiasi
forma. Nel caso deciso con la sentenza da ultimo citata, dunque,
assumevano valore due elementi, uno dei quali, cioe’ la pensione, e’
noto e determinabile, mentre l’altro, ossia la retribuzione di
un’opera prestata sotto qualsiasi forma, puo’ avere il piu’ diverso
contenuto e, quindi, e’ da considerare incerto e aleatorio. Pertanto,
l’illegittimita’ della norma era stata desunta dall’impossibilita’
d’individuare un limite minimo dell’emolumento dell’attivita’
lavorativa. Invece, nel caso di due pensioni entrambi gli emolumenti
sono fissati per legge e, percio’, sono noti.
Ad avviso dell’Avvocatura generale, questa e’ la ragione per cui
il mantenimento di una sola indennita’, stabilito dalla norma in
esame, puo’ essere sufficiente per assolvere alle finalita’ di cui
all’art. 38 Cost., in quanto l’indennita’ stessa costituisce la
componente sulla quale il legislatore ben puo’ esercitare la propria
discrezionalita’, salvo il limite della manifesta irragionevolezza.
Infine essa, ponendo in evidenza come il percorso argomentativo
seguito da questa Corte nella sentenza n. 494 del 1993 sia connesso a
quello effettuato in precedenti sentenze (n. 307 del 1993 e n. 172
del 1991), ritiene non fondati i dubbi di legittimita’ costituzionale
sollevati in ordine alla norma censurata.
4. – Nel giudizio di legittimita’ costituzionale si e’ costituito
anche l’Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti
dell’amministrazione pubblica (INPDAP), chiedendo che la questione
sia dichiarata inammissibile o, in subordine, non fondata.
Il detto ente, dopo aver riassunto gli aspetti salienti del
processo promosso (dalla parte privata) davanti alla Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Toscana, osserva che le
sezioni riunite della stessa Corte dei conti sono state investite
della questione di massima, relativa alla corretta interpretazione
dell’art. 99, comma secondo, del d.P.R. n. 1092 del 1973, proprio a
seguito di ordinanza pronunziata dall’attuale Giudice rimettente nel
processo a quo.
Richiamato il contenuto della pronuncia adottata dalle sezioni
riunite, l’INPDAP prosegue osservando che essa ha efficacia
vincolante nel giudizio a quo, sicche’ la sezione giurisdizionale per
la Regione Toscana doveva applicare il principio di diritto nella
medesima decisione enunciato. Da cio’ deriverebbe che l’ordinanza,
con la quale la detta sezione giurisdizionale ha nuovamente sollevato
la questione di legittimita’ costituzionale, si dovrebbe ritenere
inammissibile.
Nel merito, l’Istituto sostiene la non fondatezza della
questione.
L’ente richiama i precedenti della Corte costituzionale (sentenze
n. 376 del 1994, n. 494 del 1993 e n.172 del 1991, della cui natura
additiva non si potrebbe dubitare) ed afferma che le pronunzie
d’illegittimita’ costituzionale delle norme, relative al cosiddetto
divieto di cumulo dell’indennita’ integrativa speciale su plurimi
trattamenti pensionistici, sarebbero state limitate alla parte in cui
le norme stesse «non hanno previsto la salvezza, sul secondo
trattamento pensionistico, dell’importo corrispondente al c.d.
"minimo INPS"». Cio’ diversamente dalle statuizioni del giudice delle
leggi, intervenute in merito alla distinta ipotesi di cumulo
dell’indennita’ integrativa speciale in caso di godimento di
retribuzione e di trattamento di quiescenza, alle quali andrebbe
riconosciuta natura di sentenze di "mero annullamento".
Pertanto, la norma censurata non sarebbe stata affatto espunta
dall’ordinamento, ma soltanto integrata dalla disciplina introdotta
dalla Corte costituzionale, al fine di assicurarne la conformita’ ai
principi costituzionali.
L’Istituto aggiunge che tale interpretazione e’ stata condivisa
in piu’ decisioni delle sezioni riunite della Corte dei conti, le cui
conclusioni, a suo avviso, trovano conferma nella recente evoluzione
normativa introdotta con le disposizioni contenute nell’art. 1, commi
774 e 776, della legge n. 226 (recte: 296) del 2006.
Infatti, il legislatore avrebbe inteso fornire una
interpretazione definitiva circa le modalita’ di computo
dell’indennita’ integrativa speciale, sia pure in relazione alle sole
pensioni di reversibilita’, con una disciplina destinata a spiegare
efficacia anche nel caso in esame.
Dopo aver posto l’accento sull’art. 15, comma 3, della legge n.
724 del 1994 e sull’art. 1, comma 41, della legge n. 335 del 1995,
l’ente osserva che l’art. 1, comma 774, della legge n. 296 del 2006
ha disposto che l’estensione della disciplina dell’assicurazione
generale obbligatoria alle pensioni di reversibilita’ del settore
pubblico deve intendersi nel senso che l’indennita’ integrativa
speciale, in godimento al dante causa e indipendentemente dalla
decorrenza della pensione diretta, e’ attribuita, sui trattamenti di
reversibilita’ liquidati successivamente all’entrata in vigore della
legge n. 335 del 1995, nella sola misura percentuale prevista per il
trattamento di reversibilita’ (cioe’ con la riduzione al 60 per
cento).
Con il successivo comma 776, per evidenti esigenze di ordine
sistematico, e’ stata abrogata la disposizione introdotta dall’art.
15, comma 5, della legge n. 724 del 1994, che faceva salvo il computo
della suddetta indennita’ in misura intera, per i trattamenti di
reversibilita’ che (per quanto liquidati dopo l’entrata in vigore
della legge n. 335 del 1995) fossero comunque relativi a trattamenti
diretti liquidati prima del 31 dicembre 1994.
Ad avviso dell’ente, con tale intervento il legislatore avrebbe
inteso interpretare nel modo piu’ restrittivo, per esigenze
perequative nonche’ di contenimento della spesa previdenziale, le
norme in tema di computo dell’indennita’ in questione sui trattamenti
di reversibilita’.
Cio’ si rifletterebbe anche in tema di calcolo della medesima
indennita’ su plurimi trattamenti pensionistici, conducendo ad
escludere il computo di essa in misura integrale su tali trattamenti.
Invero, per i casi di concorso tra pensione diretta e di
reversibilita’, una diversa interpretazione dell’art. 99, secondo
comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973, nel senso di ritenere caducato il
divieto di cumulo, si porrebbe in contrasto con le disposizioni
dettate dalla legge finanziaria per il 2007, in quanto giungerebbe al
risultato inaccettabile di consentire il computo integrale
dell’indennita’ integrativa speciale sui trattamenti di
reversibilita’ anche successivi al 1995. In sostanza, ad avviso
dell’ente, se non e’ piu’ consentito computare detta indennita’ in
misura intera sul trattamento di reversibilita’ liquidato dopo il
1995, ed ovviamente cumulare piu’ indennita’ in misura intera qualora
uno dei trattamenti pensionistici sia di reversibilita’, non si vede
come si potrebbe giungere a tale risultato qualora essi siano
entrambi diretti, cioe’ piu’ favorevoli per il pensionato.
Infine, l’INPDAP richiama la piu’ recente giurisprudenza della
Corte dei conti, favorevole alla tesi interpretativa propugnata
dall’ente.
5. – La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Piemonte, in composizione monocratica, con ordinanza del 13 maggio
2009 (r. o. n. 287 del 2009), ha sollevato, in riferimento agli artt.
2, 3, 36 e 38 Cost., questione di legittimita’ costituzionale
dell’art. 99, secondo comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973.
La Corte rimettente premette di essere chiamata a pronunciare in
sette processi, promossi da soggetti tutti intestatari, a vario
titolo, di due pensioni liquidate entro il 31 dicembre 1994. Tutti i
ricorrenti chiedono che sia loro corrisposta l’indennita’ integrativa
speciale, da calcolare in misura intera su entrambe le pensioni in
godimento. Le Amministrazioni resistenti, pero’, sostengono che le
domande non possono essere accolte, stante il divieto di cumulo di
plurime indennita’ integrative su piu’ pensioni, tuttora parzialmente
previsto dall’art. 99, secondo comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973.
Il giudice a quo richiama il percorso giurisprudenziale
sviluppatosi in materia, ponendo l’accento sulle sentenze della Corte
costituzionale e sulle decisioni della Corte dei conti che hanno
affrontato, sotto diversi profili, il tema del cumulo della suddetta
indennita’. Ad avviso del medesimo Giudice, nel diritto vivente
sarebbe «venuta a delinearsi – almeno in apparenza – un’aporia
dell’ordinamento pensionistico pubblico. La Corte costituzionale, in
particolare, sembra aver risolto in maniera difforme due questioni
tra loro apparentemente analoghe, come pare desumersi dal raffronto
delle citate sentenze n. 494 del 1993 e n. 376 del 1994 (da un lato)
con l’orientamento successivamente espresso nella sentenza n. 516 del
2000 (dall’altro lato). Le prime due sentenze, specificamente, paiono
tenere distinte la fattispecie del cumulo di pensione e retribuzione
(per la quale si pronuncia una declaratoria di illegittimita’ con
effetto "ablatorio") rispetto a quella del cumulo tra piu’ pensioni
(per la quale si ha invece una pronuncia con effetto "additivo" o
"manipolativo", introducendo nella norma il criterio-soglia del
minimo INPS per adeguare il divieto di "cumulo" ai canoni di
legittimita’ costituzionale); la terza sentenza, al contrario, sembra
equiparare le due fattispecie (pensione piu’ retribuzione versus
plurime pensioni), ritenendole entrambe illegittime, senza dettare
alcun criterio di adeguamento».
La Corte rimettente, dopo aver formulato l’ipotesi che tale
discrasia possa spiegarsi con le innovazioni legislative intervenute
nel corso del tempo, richiama l’art. 1, commi 774 e 776, della legge
n. 296 del 2006, nonche’ l’art. 15 della legge n. 724 del 1994, ed
afferma che «in base al combinato disposto delle disposizioni appena
richiamate, un problema di cumulo di i.i.s. non poteva e non puo’
ulteriormente porsi per tutte quelle pensioni in cui la i.i.s. e’
stata effettivamente «conglobata» e, segnatamente: per le pensioni
dirette liquidate dopo il 31 dicembre 1994 e per le pensioni di
reversibilita’ ad esse riferite (legge n. 724 del 1994, art. 15,
commi 3 e 4 citati); per le pensioni di reversibilita’ sorte con
decorrenza pari o successiva al 17 agosto 1995 (legge n. 335 del
1995, art. 1, comma 41 citato, alla luce dell’interpretazione
autentica recata dal citato comma 774), ancorche’ riferite a pensioni
dirette ante 1995».
Il problema restava aperto, invece, per le pensioni dirette
liquidate entro il 31 dicembre 1994 e per le pensioni di
reversibilita’ ad esse riferite, se sorte entro il 16 agosto 1995
(art. 15, comma 5, legge n. 724 del 1994), perche’, dopo
l’abrogazione di tale norma ad opera dell’art. 1, comma 776, della
legge n. 296 del 2006, non era chiaro in giurisprudenza se per tali
pensioni l’indennita’ integrativa si potesse ancora considerare «voce
accessoria» ed autonoma rispetto alla pensione base.
Il giudice a quo, poi, pone l’accento sull’ordinanza di questa
Corte n. 119 del 2008 e rileva che, dopo la restituzione degli atti
disposta con tale provvedimento, la giurisprudenza della Corte dei
conti e’ pervenuta a soluzioni «variegate», alcune ritenendo la
sussistenza del divieto di cumulo, altre (come la Sezione d’appello
per la Sicilia) affermando la caducazione di tale divieto, cosi’
riconoscendo il diritto al cumulo di piu’ indennita’ senza
limitazioni di sorta.
La rimettente riferisce di aver prestato motivata adesione a
quest’ultima soluzione ermeneutica, nella prospettiva di una
interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata che
conduceva a ritenere non piu’ vigente, almeno dal 17 agosto 1995,
l’art. 99, secondo comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973.
Tuttavia, avuto riguardo alla rilevanza della questione ed ai
contrasti insorti nella giurisprudenza, la questione medesima e’
stata nuovamente rimessa alle sezioni riunite della Corte dei conti
che, con la sentenza n. 1/QM del 26 febbraio 2009, hanno tra l’altro
affermato, dopo ampia disamina, il seguente principio di massima:
«Per il periodo precedente all’entrata in vigore della legge
27.12.2006, n. 296, resta applicabile la disciplina della IIS con
riferimento al titolare di due pensioni decorrenti entrambe da data
anteriore al 1° gennaio 1995».
In questo quadro, il giudice a quo da’ atto del «diritto vivente»
«quale inequivocamente affermato da tre conformi successive pronunce
delle Sezioni riunite (n. 14/QM/2003 cit.; n. 2/QM/2006 cit.; n.
1/QM/2009 cit.) nonche’ dall’attuale univoco orientamento delle tre
Sezioni centrali d’appello della Corte dei conti (Sez. Prima, sent.
295 del 7 luglio 2008; Sez. Seconda, sent. 252 del 25 luglio 2008;
Sez. Terza, sent. 238 del 22 agosto 2008, gia’ citate; fa eccezione,
ma in relazione ai soli ricorrenti residenti in Sicilia, App.
Sicilia, sent. 100 del 6 marzo 2009». A suo avviso ne deriva, in
primo luogo, che il (parziale) divieto di cumulo di piu’ indennita’
integrative corrisposte su piu’ pensioni e’ da ritenere tuttora
vigente, in quanto lo jus superveniens, introdotto dalla legge
finanziaria per il 2007, non avrebbe influito sull’applicazione o
sull’interpretazione del citato art. 99, secondo comma, del d.P.R. n.
1092 del 1973 (come risultante dopo la sentenza di questa Corte n.
494 del 1993); in secondo luogo, che restano integre tutte le censure
di legittimita’ costituzionale, a suo tempo sollevate, nei confronti
di tale norma, per contrasto con gli artt. 3 e 36 Cost. (Sezione
Abruzzo, ordinanza n. 14 del 10 marzo 2006); ovvero con gli artt. 3,
36 e 38 Cost. (Sezione Toscana, ordinanza n. 33 del 30 marzo 2006); o
anche soltanto con l’art. 3 Cost. (Sezione terza appello, n. 153 del
16 maggio 2006). A tali ordinanze di rimessione, «i cui contenuti
devono intendersi qui integralmente richiamati, in quanto condivisi
da questo Giudice, viene ad aggiungersi, da ultimo, l’ordinanza Sez.
Toscana, n. 49 del 3 aprile 2009, anch’essa sostanzialmente condivisa
da questo Giudice e da intendersi qui recepita».
Cio’ posto, la Corte rimettente passa a motivare sulla rilevanza
della questione, osservando che i giudizi nei quali e’ chiamata a
pronunziare non possono essere decisi prescindendo dall’applicazione
della norma censurata, perche’ concernenti fattispecie di cumulo di
indennita’ integrative speciali relative a pensioni liquidate
anteriormente al 1° gennaio 1995, con domanda di riconoscimento di
ratei arretrati comunque ricadenti (tenuto conto del termine
quinquennale di prescrizione) in data anteriore al 2007.
Inoltre, nessuna interpretazione costituzionalmente orientata di
detta norma e’ percorribile, in presenza del chiarissimo principio di
diritto piu’ volte affermato e ribadito dalle sezioni riunite della
Corte dei conti, nonche’ dalle tre sezioni centrali d’appello, «le
cui conformi pronunce sostanziano il "diritto vivente"».
In ordine alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo –
richiamate ancora una volta le considerazioni svolte nelle citate
ordinanze di rimessione del 2006, nonche’ nell’ordinanza n. 49 del
2009 della sezione Toscana – osserva in via di sintesi che sono state
poste in evidenza «le molteplici incongruenze derivanti dalla piena
cumulabilita’ della indennita’ integrativa speciale per i pensionati
che siano ancora lavoratori attivi (cumulo pensione-retribuzione) con
cessazione del favorevole regime di cumulo all’atto del successivo
pensionamento (divieto di cumulo pensione-pensione), ma solo per i
pensionati ante 1995 (e per le relative pensioni di reversibilita’,
se maturate entro il 17 agosto 1995), cosi’ introducendo, tra
l’altro, una forte ed irragionevole cesura sul piano temporale senza
la contestuale previsione di alcun meccanismo di graduale adeguamento
dal «vecchio» al «nuovo» sistema di computo della i.i.s., con
particolare riguardo alla salvaguardia delle posizioni pregresse.
Irragionevolmente distonico appare, poi, il "conglobamento" della
i.i.s. nelle pensioni di reversibilita’ comunque sorte dopo il 17
agosto 1995, dal momento che quella stessa i.i.s., in capo al dante
causa, e’ tuttora considerata voce "accessoria" di contingenza».
Il giudice a quo, poi, «ritiene di dover rimarcare il profilo,
invero singolare, dell’irragionevole disparita’ di trattamento
venutasi a creare tra i pensionati della Regione Sicilia (interessati
ad oggi dalla citata pronuncia "ablatoria" n. 516 del 2000: v.
tabella O, lettera b, terzo comma, della legge della Regione
Siciliana 29 ottobre 1985, n. 41) e il resto dei pensionati pubblici
(interessati per contro dalla citata pronuncia "manipolativa" n. 494
del 1993: v. art. 99, secondo comma, t. u. 1092 del 1973)».
La Corte rimettente prosegue affermando che, se nel 2000 il
criterio del "minimo INPS" e’ stato ritenuto non piu’ idoneo a
rendere costituzionalmente legittima la citata norma della Regione
siciliana (come dovrebbe desumersi dalla sentenza n. 516 del 2000)
non sarebbe equo ne’ ragionevole che quello stesso criterio sia
parzialmente tenuto fermo dalla giurisprudenza contabile nel "diritto
vivente", facendo applicazione della norma qui censurata, tanto piu’
che il criterio dell’integrazione al minimo INPS rappresenta un
correttivo soltanto nominale, perche’ quasi tutte le pensioni dei
dipendenti pubblici sono superiori ad esso.
Sarebbe ravvisabile, quindi, una macroscopica violazione dei
principi fondamentali di uguaglianza e ragionevolezza, sottesi
all’art. 3 Cost., non essendo dato percepire le ragioni per le quali
le due originarie (e nella sostanza equivalenti) norme, una dello
Stato l’altra della Regione Sicilia, entrambe recanti il divieto di
cumulo dell’indennita’ integrativa, siano poi divenute, per effetto
di pronunce della Corte costituzionale (e non di scelte legislative,
espressione di discrezionalita’ nella materia), norme del tutto
diverse pure in assenza di apprezzabili differenze nelle fattispecie
disciplinate.
Andrebbe rilevato, infine, che, trattandosi di rendita vitalizia
pubblica, corrisposta mensilmente agli interessati, l’irragionevole
perdurante sperequazione «puo’ finire, in concreto, per minare non
soltanto l’effettivita’ del canone di uguaglianza, ma anche il
principio stesso di solidarieta’ sociale ed economica su cui si fonda
la Repubblica (art. 2 Cost.)».
6. – Nel giudizio di legittimita’ costituzionale si e’ costituito
l’INPDAP che, svolgendo argomentazioni analoghe a quelle esposte con
riferimento alla precedente ordinanza di rimessione (r.o. n. 193 del
2009), ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o, in
subordine, non fondata.
7. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, a sua volta e’
intervenuto concludendo per la non fondatezza della questione, con
argomenti analoghi a quelli esposti nel precedente giudizio.
In prossimita’ dell’udienza di discussione la difesa dello Stato
ha depositato memorie in entrambi i giudizi.
Considerato in diritto
1. – Le sezioni giurisdizionali per la Regione Toscana e per la
Regione Piemonte della Corte dei conti, in composizione monocratica,
con le ordinanze indicate in epigrafe dubitano della legittimita’
costituzionale dell’articolo 99, secondo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione
del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei
dipendenti civili e militari dello Stato), come risultante dopo la
sentenza di questa Corte n. 494 del 1993, in riferimento agli
articoli 2, 3, 36 e 38 della Costituzione.
Le dette sezioni giurisdizionali sono state chiamate a giudicare
su ricorsi proposti da diverse persone, ciascuna intestataria a vario
titolo di due pensioni liquidate entro il 31 dicembre 1994. I
ricorrenti chiedono che sia loro corrisposta su entrambe le pensioni
in godimento l’indennita’ integrativa speciale in misura intera. Le
amministrazioni resistenti, pero’, sostengono che le domande non
possono essere accolte, stante il divieto di cumulo di plurime
indennita’ integrative su piu’ pensioni, tuttora parzialmente
previsto dal citato art. 99, secondo comma, del d.P.R. n. 1092 del
1973, gia’ oggetto della sentenza di questa Corte n. 494 del 1993,
che dichiaro’ l’illegittimita’ costituzionale del medesimo art. 99,
secondo comma, «nella parte in cui non prevede che, nei confronti del
titolare di due pensioni, pur restando vietato il cumulo delle
indennita’ integrative speciali, debba comunque farsi salvo l’importo
corrispondente al trattamento minimo di pensione previsto per il
Fondo pensioni lavoratori dipendenti».
Le rimettenti richiamano i precedenti della questione, gli
orientamenti espressi sul tema de quo dalla Corte costituzionale e
dalla Corte dei conti, le trasformazioni normative intervenute nel
corso degli anni e rilevano che, pur dopo la pronunzia "ablatoria" di
questa Corte, adottata con la sentenza n. 516 del 2000 (in ordine ad
una norma della Regione siciliana avente contenuto analogo a quello
della norma qui censurata), la giurisprudenza delle sezioni riunite e
delle sezioni centrali d’appello (esclusa la sezione d’appello per la
Sicilia) della stessa Corte dei conti e’ ormai ferma nel senso di
ritenere tuttora vigente il (parziale) divieto di cumulo della
indennita’ integrativa speciale su piu’ pensioni, in guisa da
integrare un vero e proprio "diritto vivente".
In relazione a tale principio, tuttavia, restano intatte le
censure di illegittimita’ costituzionale a suo tempo sollevate, con
le ordinanze della sezione Abruzzo, della sezione Toscana e della
sezione terza d’appello della Corte dei conti, tutte emesse nel 2006,
sulle quali non vi e’ stata pronunzia di questa Corte perche’ essa, a
seguito della entrata in vigore della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge finanziaria 2007 -), e segnatamente dell’art. 1,
commi 774 e 776, della medesima, dispose la restituzione degli atti
ai giudici rimettenti con ordinanza n. 119 del 2008, avuto riguardo
alle intervenute modifiche del quadro normativo, costituenti jus
superveniens.
Pertanto le sezioni giurisdizionali in epigrafe, nel riportarsi
alle citate ordinanze di rimessione, «i cui contenuti devono
intendersi qui integralmente richiamati», rinnovano (nei termini che
saranno in prosieguo precisati) le censure mosse all’art. 99, secondo
comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973.
2. – I due giudizi di legittimita’ costituzionale, avendo ad
oggetto la medesima questione, devono essere riuniti e decisi con
unica pronunzia.
3. – Con riferimento alla questione proposta dalla Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Regione Toscana, l’Istituto
nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione
pubblica (INPDAP) ha eccepito che essa sarebbe inammissibile, in
quanto le sezioni riunite della Corte dei conti sono state investite
della questione di massima relativa alla corretta interpretazione
dell’art. 99, comma secondo, del d.P.R. n. 1092 del 1973 proprio a
seguito di ordinanza di rimessione pronunciata dalla detta Sezione
giurisdizionale nel giudizio a quo.
Le sezioni riunite, con sentenza n. 1/QM/2009, hanno statuito che
«In ragione dell’art. 99, secondo comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973,
vigente nel testo modificato dalla Corte costituzionale tuttora non
sussiste, in caso di pensioni liquidate, come nella deferita
questione, prima dell’1° gennaio 1995, il diritto al cumulo della
i.i.s. in misura intera su due trattamenti di pensione, dovendosi
assicurare sul secondo trattamento solo il minimo INPS».
L’Istituto prosegue rilevando che le stesse sezioni riunite si
sono soffermate anche sull’efficacia del cosiddetto jus superveniens,
di cui all’art. 1, commi 774 e seguenti, della legge n. 296 del 2006,
affermando che tali disposizioni non hanno «modificato l’assetto
normativo valevole per il periodo anteriore alla data di entrata in
vigore della legge n. 724 del 1994, quale modellatosi con le varie
sentenze della Corte costituzionale relative al divieto di cumulo».
Pertanto, l’INPDAP conclude sostenendo che, poiche’ la suddetta
sentenza ha efficacia vincolante nel giudizio a quo, la sezione
giurisdizionale per la Toscana della Corte dei conti avrebbe dovuto
applicare i principi sopra enunciati, senza poter sollevare la
questione di legittimita’ costituzionale.
3. 1. – L’eccezione non e’ fondata.
Questa Corte, con giurisprudenza costante, in relazione al
giudizio di rinvio dopo sentenza di annullamento pronunciata dalla
Corte di cassazione, ha affermato che la norma dichiarata applicabile
nella interpretazione dalla medesima Corte fornita puo’ formare
oggetto di questione di legittimita’ costituzionale da parte del
giudice del rinvio, perche’ quest’ultimo deve fare applicazione della
norma nel significato attribuitole, onde non si e’ al cospetto di
rapporti "esauriti"(ex plurimis: sentenze n. 305 del 2008, n. 349 e
78 del 2007, n. 58 del 1995 e n. 138 del 1993).
Per quanto qui interessa, la situazione non e’ dissimile con
riguardo alle sentenze pronunciate dalle sezioni riunite della Corte
dei conti in questioni di massima concernenti un giudizio pendente
davanti ad una sezione giurisdizionale territoriale, che ha rimesso
la questione stessa all’esame delle dette sezioni riunite. Anche la
sezione territoriale, infatti, deve fare applicazione della norma nel
significato che le e’ stato attribuito con la pronuncia sulla
questione di massima (sentenza n. 375 del 1996); e, del resto,
l’articolo 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme
sui giudizi di legittimita’ costituzionale e sulle garanzie
d’indipendenza della Corte costituzionale), stabilisce che la
relativa questione e’ rilevata d’ufficio o sollevata da una delle
parti nel corso di un giudizio, senza distinguere tra i gradi o le
fasi di questo (sentenza n. 138 del 1977).
4. – Entrambe le ordinanze di rimessione rinviano per relationem
alle precedenti ordinanze del 2006, dichiarando di far proprie le
motivazioni in esse contenute.
Questa Corte, pero’, con giurisprudenza costante, ha dichiarato
inammissibili le questioni cosi’ sollevate, dovendo il giudice a quo
esporre compiutamente ed in forma autosufficiente le ragioni del
proprio convincimento circa l’illegittimita’ costituzionale della
norma censurata (ex plurimis: sentenze n. 64 del 2009, n. 72 del
2008, n. 103 del 2007; ordinanze n. 75 del 2007 e n. 33 del 2006). Ne
deriva che i detti rinvii non possono trovare ingresso in questa
sede, sicche’ il thema decidendum resta circoscritto alle censure
esposte nelle ordinanze di rimessione indicate in epigrafe.
5. – Nel merito, si deve premettere che, ai sensi dell’art. 15,
comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), «con decorrenza dal
1°gennaio 1995, per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche di
cui all’art. 1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e
successive modificazioni e integrazioni, iscritti alle forme di
previdenza esclusive dell’assicurazione generale obbligatoria,
nonche’ per le altre categorie di dipendenti iscritti alle predette
forme di previdenza, la pensione spettante viene determinata sulla
base degli elementi retributivi assoggettati a contribuzione, ivi
compresa l’indennita’ integrativa speciale, ovvero l’indennita’ di
contingenza, ovvero l’assegno per il costo della vita spettante».
Pertanto, a far tempo dalla data suddetta, il pagamento
dell’indennita’ di contingenza e’ stato conglobato nel trattamento
pensionistico, mentre il detto art. 15, comma 3, e le disposizioni
successive di cui alla sentenza delle sezioni riunite della Corte dei
conti n. 1 del 26 febbraio 2009, non hanno modificato – secondo
l’orientamento della giurisprudenza menzionata nell’ordinanza di
rimessione – il carattere accessorio delle indennita’ integrative
speciali sulle pensioni liquidate in epoca anteriore al 1° gennaio
1995, con la conseguenza che, per i titolari di piu’ pensioni tutte
anteriori a tale data, permangono i limiti relativi al cumulo delle
indennita’ stesse posti dall’art. 99, comma secondo, del d.P.R. n.
1092 del 1973, nel testo risultante dopo la sentenza di questa Corte
n. 494 del 1993.
Detta norma dispone che «Al titolare di piu’ pensioni o assegni
l’indennita’ integrativa speciale compete a un solo titolo». La
sentenza da ultimo citata ne dichiaro’ l’illegittimita’
costituzionale «nella parte in cui non prevede che, nei confronti del
titolare di due pensioni, pur restando vietato il cumulo delle
indennita’ integrative speciali, debba comunque farsi salvo l’importo
corrispondente al trattamento minimo previsto per il Fondo pensioni
lavoratori dipendenti».
La pronuncia prese le mosse dall’art. 17 della legge 21 dicembre
1978, n. 843 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato), il quale disponeva, nel comma 1, che
«L’indennita’ integrativa speciale non e’ cumulabile con la
retribuzione percepita in costanza di rapporto di lavoro alle
dipendenze di terzi. Deve comunque essere fatto salvo l’importo
corrispondente al trattamento minimo di pensione previsto per il
Fondo pensioni lavoratori dipendenti» (cosiddetto minimo INPS); pose
l’accento, poi, sulla sentenza n. 172 del 1991, che aveva dichiarato
l’illegittimita’ costituzionale del detto art. 17 « nella parte in
cui non prevede che anche nei confronti del titolare di due pensioni,
pur restando vietato il cumulo delle indennita’ integrative speciali,
debba comunque farsi salvo l’importo corrispondente al trattamento
minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni lavoratori
dipendenti»; menziono’, inoltre, la sentenza n. 307 del 1993, con la
quale fu dichiarata l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 16
della legge 20 ottobre 1982, n. 773 (Riforma della Cassa nazionale di
previdenza ed assistenza a favore dei geometri), «nella parte in cui
non prevede che anche nei confronti del titolare di due pensioni, di
cui una a carico della Cassa nazionale di previdenza e assistenza dei
geometri, pur restando vietato il cumulo delle indennita’ integrative
speciali, debba comunque farsi salvo l’importo corrispondente al
trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni
lavoratori dipendenti»; e, ritenendo che le rationes decidendi poste
a fondamento delle sentenze da ultimo richiamate ricorressero anche
con riguardo al disposto dell’art. 99, secondo comma, del d.P.R. n.
1092 del 1973, pervenne alla declaratoria d’illegittimita’
costituzionale di tale norma, nei sensi sopra indicati.
Come si vede, tratto comune delle sentenze ora citate e’ il
principio che nei confronti dei titolari di due pensioni il cumulo
delle indennita’ integrative speciali resta vietato, sia pure con il
correttivo nelle sentenze medesime stabilito, ossia con il
riconoscimento del diritto alla riscossione della detta indennita’
anche sul secondo trattamento, ma limitatamente alla misura
necessaria per l’integrazione all’importo corrispondente al
trattamento minimo previsto per il Fondo pensioni lavoratori
dipendenti.
Il detto principio, che trova un ancoraggio normativo nell’art.
17, primo comma, della legge n. 843 del 1978, non si puo’ ritenere
espunto dall’ordinamento a seguito delle sentenze di questa Corte n.
204 del 1992 e n. 172 del 1991 (del resto, entrambe precedenti alla
sentenza n. 494 del 1993). Non certo per effetto della prima, che
anzi, nel dichiarare la (parziale) illegittimita’ della citata norma,
fece leva proprio sulla necessita’ di far salvo il trattamento minimo
di pensione previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti; e
nemmeno per effetto della seconda che, senza far riferimento al
menzionato trattamento minimo, pervenne alla declaratoria
d’illegittimita’ costituzionale delle due norme censurate (tra cui
l’art. 17, primo comma, della legge n. 843 del 1978), «nella parte in
cui non determinano la misura della retribuzione, oltre la quale
diventano operanti l’esclusione e il congelamento dell’indennita’
integrativa speciale», cosi’ mostrando di condividere la tesi che un
limite oltre il quale il divieto di cumulo diventava operante
rientrava nella sfera della legittimita’ costituzionale.
Lo stesso principio, peraltro, si trova ribadito anche nella
sentenza n. 376 del 1994. Essa affermo’ che la regola per cui al
titolare di piu’ pensioni l’indennita’ integrativa speciale compete
ad un solo titolo «e’ costituzionalmente legittima solo se e nella
misura in cui sia fatto salvo l’importo di detta indennita’
eventualmente occorrente a non ridurre la prestazione pensionistica
al di sotto del trattamento minimo INPS». Ed aggiunse, con
riferimento all’ipotesi del pensionato che presti attivita’
lavorativa retribuita, «che la sospensione o il congelamento
dell’indennita’ integrativa speciale relativa alla pensione non e’
legittima ove sia operante qualunque sia l’ammontare della
retribuzione percepita, spettando peraltro alla discrezionalita’ del
legislatore – che non risulta essere stata in concreto esercitata –
stabilire quale sia la soglia retributiva oltre la quale abbia vigore
tale decurtazione» (punto 2 del Considerato in diritto, penultimo
paragrafo).
Infine, questa Corte, chiamata a giudicare su una norma della
Regione Siciliana di contenuto simile a quello dell’art. 99, secondo
comma, con sentenza n. 516 del 2000 ne dichiaro’ l’illegittimita’
costituzionale «nella parte in cui non determina la misura del
trattamento complessivo oltre il quale diventi operante, per i
titolari di pensioni ed assegni vitalizi, il divieto di cumulo della
indennita’ di contingenza ed indennita’ similari».
E’ agevole constatare che, se la sentenza non fa riferimento al
trattamento minimo INPS, e’ vero del pari che nella declaratoria
d’illegittimita’ costituzionale si fa espressa menzione della misura
del trattamento complessivo oltre il quale il divieto di cumulo
diventa operante. C’e’ di piu’: nella motivazione (punto 5 del
Considerato in diritto) si chiarisce che «l’illegittimita’
costituzionale non deriva dal divieto di cumulo, di per se’ non
incostituzionale in relazione alla originaria funzione della
indennita’ di contingenza (o similare) come elemento aggiuntivo
(correlata a percentuale di stipendio o pensione) e separato dalla
retribuzione o pensione, con finalita’ di adeguarla ad un livello
minimo rispetto alle variazioni del costo della vita; ma si verifica
in presenza di divieto di cumulo di indennita’ di contingenza (o
similare) generalizzato, cioe’ senza che sia fissato un limite minimo
o trattamento complessivo per le attivita’ alle quali si riferisce,
al di sotto del quale non debba operare il divieto stesso».
In definitiva, come risulta dall’excursus fin qui compiuto, una
lettura complessiva e coordinata della giurisprudenza di questa Corte
fino ad oggi formatasi porta a concludere che il divieto di cumulo di
piu’ indennita’ integrative speciali su plurimi trattamenti
pensionistici e’ stato considerato conforme al quadro costituzionale,
con il correttivo individuato dalla giurisprudenza.
5. – Bisogna ora procedere all’esame delle questioni proposte
dalle ordinanze di rimessione, nei limiti indicati nel precedente
paragrafo 4.
5.1. – L’ordinanza della sezione giurisdizionale per la Regione
Toscana della Corte dei conti, oltre ad un rinvio per relationem al
provvedimento n. 58 del 2006 adottato nel 2006 (rinvio che, per
quanto sopra detto, non puo’ trovare ingresso in questa sede),
afferma che, «poiche’ il legislatore ha trasformato quella che era
una retribuzione (differita) accessoria in retribuzione primaria»,
cosi’ ponendo in evidenza il chiaro intento di non riproporre il
precedente divieto, pur temperato dalla tutela del minimo
pensionistico, era stata chiesta una pronuncia d’illegittimita’
costituzionale della norma censurata «sotto la nuova ottica (rispetto
all’assetto normativo che ha conosciuto il giudice costituzionale del
1993), in quanto diversamente opinando, si verserebbe nella
macroscopica diversita’ di trattamento tra i percettori di plurimi
trattamenti pensionistici ante legge n. 724 del 1994 (che godrebbero
del mantenimento di piu’ indennita’ integrative speciali, ma ancorate
inevitabilmente al cosiddetto minimo INPS) e i percettori di plurime
pensioni post legge n. 724 del 1994 (i quali a parita’ di condizioni
e di trattamenti pensionistici, solo temporalmente differenziati
quanto al momento della loro liquidazione, godrebbero di indennita’
integrative speciali senz’altro integrali)».
La questione non e’ fondata.
Premesso che si verte in tema di rapporti di durata, secondo la
giurisprudenza della Corte costituzionale non contrasta con il
principio di eguaglianza un trattamento differenziato, applicato ad
una determinata categoria di soggetti in momenti diversi nel tempo,
perche’ proprio il fluire del tempo costituisce un elemento di
diversificazione delle situazioni giuridiche (ex plurimis: sentenze
n. 94 del 2009, punto 7.2 del Considerato in diritto; n. 341 del
2007; n. 342 del 2006; ordinanze n. 61 del 2010 e n. 170 del 2009).
Inoltre, rientra nella discrezionalita’ del legislatore, nel rispetto
del principio di ragionevolezza, modulare diversamente nel tempo la
disciplina giuridica degli istituti e, nella specie, la diversa
disciplina dell’indennita’ integrativa speciale tra pensioni
precedenti e successive al 1° gennaio 1995 non puo’ definirsi
irragionevole, in quanto si colloca nella prospettiva di pervenire
all’armonizzazione delle basi contributive e pensionabili, previste
dalle diverse gestioni obbligatorie dei settori pubblico e privato
(art. 15, comma 3, della legge n. 724 del 1994).
I parametri riferiti agli artt. 36 e 38 Cost., ancorche’ evocati
nell’ordinanza di rimessione che ha dato luogo al presente giudizio
di legittimita’ costituzionale, sono privi di motivazione. Pertanto,
con riferimento ad essi la questione e’ inammissibile (ex plurimis:
ordinanze nn. 181 e 35 del 2009; nn. 206 e 32 del 2008).
5.2. – Passando all’ordinanza della sezione giurisdizionale per
la Regione Piemonte, si deve premettere che non spetta alla Corte
costituzionale, bensi’ al giudice delle controversie in materia
pensionistica, interpretare la normativa applicabile, anche nei suoi
profili diacronici, provvedendo altresi’ a comporre, con gli
strumenti predisposti dall’ordinamento, i contrasti giurisprudenziali
e le situazioni d’incertezza che ne derivano. Il che, peraltro, e’
avvenuto, come si desume dalla stessa ordinanza di rimessione (in
particolare, pag. 23), a seguito della sentenza delle sezioni riunite
della Corte dei conti, n. 1/QM del 26 febbraio 2009 (che ha dato
continuita’, nella sostanza, a precedenti decisioni adottate nel 2003
e nel 2006), cui hanno prestato adesione tre sezioni centrali
d’appello della stessa Corte dei conti.
Questa Corte, dunque, deve procedere allo scrutinio di
legittimita’ costituzionale della norma censurata, per come
interpretata dal «diritto vivente» al riguardo formatosi, sulla base
dei parametri evocati ed illustrati dalla Sezione rimettente, ferma
restando l’inammissibilita’ del rinvio per relationem ad altre
precedenti ordinanze.
Orbene, la detta sezione cosi’ riassume, "in estrema sintesi", le
censure mosse.
Andrebbero poste in rilievo le molteplici incongruenze derivanti
dalla piena cumulabilita’ della indennita’ integrativa speciale per i
pensionati che siano ancora lavoratori attivi (cumulo
pensione-retribuzione), «con cessazione del favorevole regime di
cumulo all’atto del successivo pensionamento (divieto di cumulo
pensione-pensione), ma solo per i pensionati ante 1995 (e per le
relative pensioni di reversibilita’, se maturate entro il 17 agosto
1995), cosi’ introducendo, tra l’altro, una forte ed irragionevole
cesura sul piano temporale senza la contestuale previsione di alcun
meccanismo di graduale adeguamento dal "vecchio" al "nuovo" sistema
di computo della i.i.s., con particolare riguardo alla salvaguardia
delle posizioni pregresse. Irragionevolmente distonico appare, poi,
il "conglobamento" della i.i.s. nelle pensioni di reversibilita’
comunque sorte dopo il 17 agosto 1995 dal momento che quella stessa
i.i.s., in capo al dante causa, e’ tuttora considerata voce
"accessoria" di contingenza».
Inoltre, andrebbe rimarcata l’irragionevole disparita’ di
trattamento venutasi a creare tra i pensionati della Regione Sicilia
(tuttora interessati dalla pronuncia ablatoria n. 516 del 2000) e il
resto dei pensionati pubblici, interessati, invece, dalla sentenza
"manipolativa" n. 434 (recte: 494) del 1993. Del resto, se nel 2000
il criterio del "minimo INPS" e’ stato ritenuto non piu’ idoneo a
rendere conforme a Costituzione la citata norma della Regione
Sicilia, non sarebbe equo, ragionevole e coerente che quello stesso
criterio, ormai abbandonato dalla Corte costituzionale, sia
parzialmente tenuto fermo dalla giurisprudenza contabile, tanto piu’
che si tratta di un correttivo soltanto nominale, giacche’ quasi
tutte le pensioni dei dipendenti pubblici sono, in concreto,
superiori al detto "minimo".
Verrebbe cosi’ a configurarsi «in aggiunta ai profili di
incostituzionalita’ gia’ delineati nelle richiamate ordinanze, una
macroscopica violazione dei principi fondamentali di uguaglianza e
ragionevolezza, sottesi all’art. 3 della Costituzione, non essendo di
agevole percezione la ragione (salvo dar rilievo, per l’appunto, al
diverso contesto "storico" dell’ordinamento pensionistico pubblico
entro cui sono state pronunciate le rispettive declaratorie di
illegittimita’ costituzionale) per cui le due originarie (e
sostanzialmente equivalenti) norme (statale e regionale), entrambe
recanti il divieto totale di cumulo della i.i.s., siano poi venute
paradossalmente a dipanarsi, per l’effetto di pronunce della Corte
costituzionale (e non di scelte legislative espressive di
discrezionalita’ nella materia) in due regole giuridiche
incommensurabilmente diverse (cumulo pieno per il solo personale
della Regione Sicilia; cumulo parziale ma, in concreto, inoperante
per gli altri»).
Infine, la rimettente rileva che, «trattandosi di una rendita
vitalizia pubblica, corrisposta mensilmente agli interessati per
importi tutt’altro che irrilevanti, l’irragionevole perdurante
sperequazione puo’ finire, in concreto, per minare non soltanto
l’effettivita’ del canone di uguaglianza, ma anche il principio
stesso di solidarieta’ sociale ed economica su cui si fonda la
Repubblica (art. 2 Cost.)».
Le suddette censure, mosse con riferimento all’art. 3 Cost. sotto
i profili della disparita’ di trattamento e dell’irragionevolezza,
non sono fondate.
Quanto alle presunte incongruenze derivanti dalla piena
cumulabilita’ dell’indennita’ integrativa speciale per i pensionati
che siano ancora lavoratori attivi, con cessazione di tale regime
all’atto del successivo pensionamento, si deve osservare che la
posizione del personale in quiescenza, che sia titolare di due
pensioni, non e’ omogenea a quella del personale in quiescenza che,
essendo titolare di una pensione, svolga anche attivita’ lavorativa
retribuita. Infatti, in questa seconda ipotesi, alla pensione si
aggiunge una ulteriore fonte di reddito, costituita dal corrispettivo
del lavoro svolto, di entita’ variabile in relazione al lavoro
stesso, il cui ammontare puo’ giustificare una diminuzione del
trattamento pensionistico complessivo qualora sia correlata ad una
retribuzione che ne giustifichi la misura (sentenza n. 566 del 1989,
che non a caso escluse violazioni dell’art. 3 Cost. per i profili in
quella sede dedotti: punto 3 del Considerato in diritto). La diversa
condizione del pensionato che svolga anche attivita’ lavorativa
rispetto a quella del titolare di piu’ pensioni o assegni rende non
irragionevole un trattamento giuridico differenziato.
In ordine alla disparita’ di trattamento per i pensionati
anteriori al 1995, e’ sufficiente richiamare le considerazioni svolte
in precedenza.
La disparita’ di trattamento venutasi a creare tra i pensionati
della Regione Sicilia ed il resto dei pensionati pubblici non deriva
da vizi di legittimita’ della norma censurata (nel testo risultante a
seguito della sentenza additiva di questa Corte n. 494 del 1993),
bensi’ dai contrasti ermeneutici emersi nella giurisprudenza,
attualmente peraltro superati, come sopra si e’ notato.
Ne’ puo’ condividersi l’assunto secondo il quale gia’ nel 2000 il
criterio del "minimo INPS" sarebbe stato ritenuto «non piu’ idoneo a
riportare a legittimita’ costituzionale la citata norma della Regione
Sicilia» (corrispondente alla disposizione in questa sede censurata),
e quindi sarebbe stato «abbandonato dalla Corte costituzionale». Se
con tale assunto si vuol fare riferimento alla sentenza di questa
Corte n. 516 del 2000, si deve ribadire che essa non fa alcun cenno
al "minimo INPS" e chiarisce, in motivazione, che il divieto di
cumulo delle indennita’ integrative di per se’ non e’
costituzionalmente illegittimo, cosi’ ricollegandosi all’orientamento
sopra richiamato. Orbene, fermo il punto che alla Corte
costituzionale non e’ consentito fornire l’interpretazione autentica
delle proprie precedenti decisioni (ordinanza n. 438 del 1998), ne’
dirimere contrasti sulla interpretazione della legge ordinaria
(ordinanza n. 89 del 2005), va osservato che, nel contesto di
quell’orientamento, l’affermazione relativa al presunto abbandono del
suddetto criterio si rivela priva di adeguata motivazione.
Infine, il rilievo secondo cui il criterio del "minimo INPS"
sarebbe soltanto nominale si risolve in una valutazione di fatto che
non puo’ trovare ingresso nel giudizio di legittimita’
costituzionale.
6. – Da ultimo, la sezione rimettente assume che, considerata la
natura dell’indennita’ integrativa, «l’irragionevole perdurante
sperequazione puo’ finire, in concreto, per minare non soltanto
l’effettivita’ del canone di uguaglianza, ma anche il principio
stesso di solidarieta’ sociale ed economica su cui si fonda la
Repubblica (art. 2 Cost.)». Questo parametro, pero’, e’ evocato in
forma non soltanto ipotetica, ma anche generica e meramente
assertiva. Ne segue che la questione, sollevata con riferimento ad
esso, e’ inammissibile.
Analoga declaratoria d’inammissibilita’ deve emettersi con
riguardo ai parametri individuati negli artt. 36 e 38 Cost., del pari
evocati senza adeguata motivazione (ex plurimis: ordinanze n. 181 e
n. 35 del 2009, n. 32 del 2008).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimita’
costituzionale dell’articolo 99, secondo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione
del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei
dipendenti civili e militari dello Stato), sollevate dalla Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Regione Toscana e sezione
giurisdizionale per la Regione Piemonte, in riferimento agli articoli
2, 36 e 38 della Costituzione, con le ordinanze indicate in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimita’ costituzionale
del medesimo art. 99, secondo comma, del d. P. R. n. 1092 del 1973,
sollevata dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Toscana e sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte, in
riferimento all’art. 3 della Costituzione, con le ordinanze indicate
in epigrafe.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2010.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Criscuolo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 giugno 2010.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.