Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo e motivi della decisione
Con il ricorso in esame notificato il 5 giugno 2003 il sig. A.S., al quale sono medio tempore succeduti gli odierni ricorrenti, ha adito questo Tribunale per veder condannato il Comune di Roma al risarcimento del danno dallo stesso subito a seguito della irreversibile trasformazione di terreno di sua proprietà.
La vicenda origina da delibera n. 2849 del 20 maggio 1980 con cui il Consiglio comunale di Roma approvava il progetto per l’allargamento della via Marco Simone da via Tiburtina a via Casal Bianco. Il progetto di cui è questione è stato quindi riapprovato con successiva deliberazione consiliare n. 6889 del 19 dicembre 1983, che provvide a fissare nuovi tempi e costi. Quindi, con deliberazione n. 2198 del 20 marzo 1984, la Giunta comunale autorizzava una prima occupazione d’urgenza delle aree occorrenti all’esecuzione dell’opera, occupazione concretamente effettuata il 6 giugno 1984, giusta relativo verbale di consistenza e di immissione in possesso. Interveniva però la necessità di una variante al progetto originario, per cui la medesima Giunta, con delibera n. 11307 del 27 dicembre 1984, approvava una seconda occupazione di ulteriori aree fissando nuovi limiti di tempo oltre all’indennità di esproprio. Detta seconda occupazione veniva effettuata in data 23 aprile 1985, giusta relativo verbale di consistenza ed immissione in possesso.
Il 10 giugno 1986 i lavori sono stati ultimati, come attestato dal relativo certificato di collaudo.
Il 3 luglio 1988, tuttavia, gran parte delle aree precedentemente occupate sono state restituite ai legittimi proprietari con verbale prot. n. 4465/98.
Con atto di citazione notificato il 6 novembre 1992 i proprietari, tra cui il dante causa degli odierni ricorrenti, hanno convenuto il Comune di Roma davanti al Tribunale civile di Roma per veder condannato il Comune al risarcimento del danno per la cd. accessione invertita relativamente ad una superficie complessiva di mq. 13.900. Il Tribunale civile, con sentenza n. 24005 del 2001, ha rigettato le domande attoree per essere assolutamente indeterminato ed indeterminabile l’oggetto del contendere dei singoli attori, e cioè la porzione di terreno in proprietà di ciascuno di essi, non individuata e non individuabile.
Le medesima domanda risarcitoria è stata quindi avanzata dal S.A. con il ricorso in esame, all’epoca della notifica del ricorso al giudice amministrativo unico titolare dell’area interessata all’espropriazione di fatto in virtù di divisione intervenuta per atto notarile.
In sostanza, questi ha chiesto la condanna del Comune di Roma al risarcimento del danno quantificato in euro 112.237,18, oltre interessi e rivalutazione nonché a corrispondere ulteriori euro 38.733,83 a titolo di indennità di occupazione.
Si è costituita in giudizio l’intimata Amministrazione comunale preliminarmente eccependo l’inammissibilità del proposto ricorso per essere stata la medesima domanda di risarcimento già respinta dal Tribunale civile di Roma con la sentenza innanzi ricordata. Ne eccepisce inoltre la inammissibilità per difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo. Quanto al merito della pretesa dedotta, eccepisce il Comune la intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno di cui è questione, per essere stata l’opera ultimata prima del 10 giugno 1986, data di effettuazione del collaudo dei lavori. Da ultimo, rileva che a seguito di restituzione di area, di cui a verbale in atti del giudizio, il terreno effettivamente interessato ed acquisito dal Comune di Roma è pari a mq. 4.659 e non già 13.171.
Successivamente, a seguito del decesso dell’originario ricorrente si sono costituiti in giudizio gli eredi, di cui ad atto di costituzione del 2 novembre 2007.
Alla pubblica udienza del 28 aprile 2010 il ricorso viene ritenuto per la decisione in esito alla discussione orale.
Va rilevata, innanzitutto, la infondatezza della eccezione di inammissibilità del proposto ricorso, di cui alla memoria del Comune di Roma, poiché riproduttivo di domanda già respinta dall’A.G.O. E’ agevole, infatti, osservare che la decisione del giudice civile non sostanzia un pronunciamento nel merito della controversia. Essa, invero, accerta la nullità della citazione per mancata determinazione dell’oggetto. In altri termini, è accertata la invalidità dell’atto introduttivo (di quel giudizio) a causa della indeterminatezza dell’oggetto. E ciò si ricava agevolmente dalla lettura della motivazione della richiamata sentenza del Tribunale civile di Roma, a nulla allora rilevando, ai fini di che trattasi, che il dispositivo rechi la locuzione "rigetta" piuttosto che "dichiara inammissibile". In sostanza, la pronuncia del Tribunale civile è di carattere processuale, come tale inidonea a precludere l’esame nel merito della questione da parte di questo giudice.
Il ricorso è dunque ammissibile, invero con la sola esclusione del capo di domanda relativo all’indennità per il periodo di occupazione legittima, per il quale, invece, vi è difetto di giurisdizione di questo adito giudice amministrativo e nel merito è fondato, sicché merita accoglimento, nei termini che si passa a precisare.
Preliminarmente in rito occorre dare atto della sussistenza della giurisdizione di questo adito giudice amministrativo (per il che è sufficiente il rinvio alle condivisibili statuizioni di Cons. Stato, ad. plen., 22 ottobre 2007, n. 12, nonché 30 agosto 2005, n. 4, 9 febbraio 2006, n. 2 e 30 luglio 2007, n. 9) e della irrilevanza, nella fattispecie, della questione della cd. pregiudizialità amministrativa, che invero non viene in rilievo in un caso, come quello in esame, in cui non si contesta la legittimità illo tempore della disposta occupazione, ma se ne contesta la sopravvenuta abusività (secondo il noto meccanismo della cd. "occupazione appropriativa"). La controversia, dunque, ha ad oggetto non già il danno da lesione di un interesse legittimo dipendente dall’illegittimità di un provvedimento dell’Autorità, bensì il danno al diritto di proprietà inferto da un comportamento (non già "mero", bensì "amministrativo") dell’Autorità che, pur avendo avviato un complesso procedimento ablatorio volto alla realizzazione di un’opera pubblica, e pur avendo tale opera realizzata, ha poi omesso di completare la serie procedimentale lasciando decorrere il termine quinquennale di legittimità della disposta occupazione d’urgenza.
La ritenuta giurisdizione di questo adito T.A.R. soffre però l’eccezione del capo della domanda, come si è già rilevato, con il quale si è chiesta la condanna dell’amministrazione al pagamento dell’indennità relativa al periodo di occupazione legittima, domanda per la quale continua a tutti gli effetti, senza che possano ipotizzarsi effetti di assorbimento per la concentrazione del giudizio, la riserva al giudice ordinario disposta dall’art. 53, comma 3, del d.P.R. n. 327 del 2001.
Sempre in rito, giova precisare che, per giurisprudenza condivisibile e pacifica, la proposta domanda risarcitoria – in base al principio dispositivo – comporta l’implicita abdicazione della proprietà del fondo occupato (Cass., ss.uu., 6 maggio 2003, n. 6853), donde l’irrilevanza, in questa fattispecie, di ogni questione relativa alla restituibilità del bene, così come resta fuori da questa controversia ogni questione inerente la giuridica configurabilità dell’istituto della cd. "accessione invertita", negato in radice dalla C.E.D.U. da ultimo con sentenza 6 marzo 2007 – Scordino c. Italia.
Nel merito, risulta dagli atti – ed è comunque non contestato dall’amministrazione intimata – che il Comune di Roma ha disposto l’occupazione d’urgenza per la durata di cinque anni della proprietà dei ricorrenti, per la realizzazione dei lavori di allargamento di una sede stradale, opera questa dichiarata di pubblica utilità, con rituale immissione in possesso; ha dunque provveduto all’esecuzione dei lavori, con irreversibile trasformazione del bene per l’intervenuta completa esecuzione dell’opera (in data 10 giugno 1986, come attestato dal certificato di collaudo), ma non ha mai concluso la procedura ablatoria.
La pretesa risarcitoria è dunque fondata, e ciò per la semplice constatazione della grave illegittimità in cui è incorsa l’amministrazione intimata, che ha omesso di concludere la procedura ablatoria con l’adozione del formale decreto di esproprio dell’immobile dei ricorrenti, realizzando l’opera pubblica prevista, ancorché durante la vigenza del periodo di legittima occupazione dell’immobile.
L’illecito dell’amministrazione – denunciato da parte ricorrente – come sopra ricostruito, consistente nell’apprensione del bene al di fuori di una compiuta e corretta procedura ablatoria, concreta un’ipotesi di illegittimità grave e manifesta e risulta adeguatamente provato in tutti i suoi elementi costitutivi, oggettivi e soggettivi.
Né la pretesa risarcitoria di cui è questione può ritenersi prescritta, come di contro eccepisce il Comune di Roma.
Infatti, la trasformazione irreversibile del fondo con la realizzazione dell’opera pubblica è un fatto e tale resta; quindi, non può di per sé costituire impedimento alla restituzione del bene, mentre la perdita della proprietà da parte del privato e l’acquisto della stessa in capo all’Amministrazione possono conseguire unicamente all’emanazione di un provvedimento formale, nel rispetto del principio di legalità e preminenza del diritto. Se si deve escludere che l’Amministrazione, in assenza di un titolo previsto dalla legge, possa acquisire a titolo originario la proprietà dell’area altrui quando su di essa ha realizzato in tutto o in parte un’opera pubblica in attuazione della dichiarazione di pubblica utilità, ne deriva che, nel caso di specie, a causa della mancanza dell’adozione di un provvedimento di acquisizione del bene ex art. 43, d.P.R. n. 327 del 2001 da parte dell’amministrazione, quest’ultima continua ad utilizzare il bene stesso sine titulo a far data dalla scadenza dell’occupazione legittima. Quindi, a decorrere da detta scadenza, spetta alla parte ricorrente il risarcimento del danno per l’utilizzazione illegittima del suolo. Ulteriore corollario di tali premesse è la permanenza dell’illecito fino a che l’Amministrazione continua a detenere sine titulo il bene. Il che implica la non decorrenza della prescrizione dei diritti risarcitori (cfr. T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 29 aprile 2009, n. 2212). In altri termini, l’ordinamento italiano non consente che un’Amministrazione, mediante un proprio illecito e in assenza di un atto ablatorio, acquisti a titolo originario la proprietà di un’area altrui, sulla quale sia stata realizzata un’opera pubblica o di interesse pubblico (anche se prevista in una dichiarazione della pubblica utilità). Anche se l’opera pubblica o di interesse pubblico è ultimata, non comincia a decorrere alcun termine di prescrizione per il risarcimento del danno (cfr. Consiglio di Stato, IV Sezione, 15 settembre 2009 n. 5523; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 2 ottobre 2009, n. 9557).
Venendo al quantum della pretesa risarcitoria, ritiene il Collegio che possa, nel caso in esame, farsi utilmente ricorso alla speciale previsione dell’articolo 35, comma 2, del d.lgs. n. 80 del 1998, in base al quale "il giudice amministrativo può stabilire i criteri in base ai quali l’amministrazione pubblica o il gestore del pubblico servizio devono proporre a favore dell’avente titolo il pagamento di una somma entro un congruo termine".
All’uopo devono stabilirsi i seguenti criteri direttivi che dovranno orientare l’amministrazione comunale intimata nel formulare la suddetta proposta di definizione dell’importo del risarcimento dovuto:
– l’ammontare del risarcimento dovrà corrispondere al valore di mercato del suolo all’epoca dell’atto di irreversibile trasformazione dell’immobile;
– la stima del valore di mercato del suolo andrà stabilita dal Comune obbligato al risarcimento, in contraddittorio con la parte ricorrente, sulla base degli elementi in possesso della stessa amministrazione e di quelli che verranno forniti dalla controparte, nonché delle informazioni che potranno essere acquisite presso uffici fiscali o da altri pubblici ufficiali, in ordine ai prezzi ed alle valutazioni dei beni (avuto riguardo, in particolare, ad atti di cessione, a procedimenti relativi all’applicazione di imposte e tributi ovvero a procedimenti in sede giudiziaria, per beni ubicati nella zona ed aventi analoghe caratteristiche di destinazione urbanistica, di utilizzazione, di stato e conformazione dei luoghi);
– il valore venale dell’area dovrà determinarsi tenendo conto prioritariamente della (eventuale) edificabilità legale del fondo, salva la considerazione del profilo della cd. "edificabilità di fatto" in via solo residuale e integrativa, secondo l’insegnamento della Corte di cassazione (Cass. civ., sez. I, 11 febbraio 2005, n. 2871: "nel sistema di disciplina della stima dell’indennizzo espropriativo introdotto dall’art. 5bis, legge n. 359 del 1992, un’area va ritenuta edificabile quando come tale essa risulti classificata dagli strumenti urbanistici al momento dell’apposizione del vincolo espropriativo, mentre la cosiddetta edificabilità "di fatto ", correlata alle peculiari circostanze del caso che rafforzano o comprimono l’edificabilità, rileva esclusivamente in via complementare od integrativa, nella fase dell’apprezzamento del valore venale, con la conseguenza che sulla parte che invoca dette circostanze, al fine di sostenere una variazione in positivo o in negativo del valore dell’area derivante dall’attitudine edificatoria fissata dagli strumenti urbanistici, grava l’onere di allegarle e di dimostrarle");
– l’ammontare della proposta risarcitoria dovrà tenere conto della svalutazione monetaria intercorsa dalla data dell’immissione in possesso alla data della proposta medesima, e dovrà essere maggiorata degli interessi al tasso legale dalla medesima data maturati;
– andranno detratte dal totale complessivo dovuto tutte le somme comunque (eventualmente) già percepite dalla parte ricorrente, a titolo indennitario o risarcitorio, nelle more del presente giudizio, in relazione alla vicenda ablatoria per cui è causa.
Sussistono tuttavia giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, II Sezione definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, lo accoglie ai sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, condanna il Comune di Roma, in persona del suo legale rapp.te p.t., al risarcimento del danno nei confronti dei ricorrenti, nell’importo corrispondente al valore venale dell’immobile alla data della sua irreversibile trasformazione, importo che dovrà essere determinato in una specifica proposta formulata dal Comune resistente ai sensi dell’articolo 35, comma 2, del d.lgs. n. 80 del 1998, secondo i criteri stabiliti in motivazione, da comunicarsi ai ricorrenti nel termine di giorni 60 (sessanta) dalla comunicazione (o dalla notifica di parte, se anteriore) della presente sentenza; dichiara, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 50 c.p.c. ed all’art. 59 della legge n. 69 del 2009, il ricorso medesimo inammissibile per difetto di giurisdizione quanto al capo di domanda concernente la richiesta di condanna del Comune di Roma al pagamento dell’indennità di occupazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2010 con l’intervento dei Magistrati:
Luigi Tosti, Presidente
Salvatore Mezzacapo, Consigliere, Estensore
Giampiero Lo Presti, Consigliere
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