Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con deliberazione n. 36 del 19.06.2000 il Comune di Cantello ha adottato variante al P.R.G. ai sensi della legge regionale n. 23/1997. Indi, con successiva deliberazione n. 64, in epigrafe meglio specificata, ha approvato la predetta variante, previo esame e controdeduzione alle osservazioni medio tempore pervenute.
Contro tale ultima deliberazione Legambiente ONLUS ha interposto l’odierno gravame, affidato ai motivi di seguito specificati:
1) Violazione di legge ed eccesso di potere per erroneità dei presupposti e sviamento della causa tipica, in relazione all’art. 2 della legge regionale n.23/1997.
Ciò, poiché, secondo l’esponente, il Comune avrebbe utilizzato il procedimento accelerato di cui alla legge del 1997 per introdurre modifiche che avrebbero richiesto la procedura ordinaria.
2) Violazione di legge, per mancato rispetto del termine di cui all’art. 3, co. III°, L.R. n. 23/1997. Ciò, poiché la deliberazione di adozione della variante sarebbe stata sottoposta all’approvazione del Consiglio comunale dopo la scadenza del termine di giorni 90, di cui al co. II° della cit. norma.
3) Violazione di legge ed eccesso di potere, per mancata applicazione del disposto di cui agli artt. 3, co. II°, 3, co. IV°, lett. a), e 2, co. III° della legge regionale n. 23/1997.
Ciò, in quanto il Consiglio comunale avrebbe esaminato e deliberato su osservazioni pervenute oltre i termini di legge e, comunque, poiché la variante non sarebbe stata corredata dalla scheda informativa descrittiva del contenuto della variante medesima.
4) Violazione di legge, per mancata applicazione dell’art. 3, co. IV°, della legge regionale n. 23/1997 ed eccesso di potere per difetto di motivazione e disparità di trattamento.
Ciò, atteso che, soltanto le osservazioni della ricorrente sarebbero state valutate tutte insieme, in un’unica votazione e in modo del tutto insoddisfacente.
5) Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, co.IV°, lett. a) della legge regionale n. 23/1997.
Ciò, poiché l’effetto della citata variante sarebbe stato quello di disporre la trasformazione in zona residenziale di una precedente zona agricola, attuando così la sanatoria di abusi che sarebbero già stati perpetrati, in spregio della previsione di cui all’articolo citato.
6) Violazione di legge per falsa applicazione dell’art.2, co. 2, lett. e) della legge regionale n. 23/1997.
Ciò, in quanto la ridetta variante avrebbe erroneamente individuato aree edificabili in zone omogenee classificate "E’ (agricole), diversamente ed in contrasto con la citata disposizione, che prevede il completamento delle sole zone classificate come "B", "C" e "D"; nonché, avrebbe erroneamente individuato altre aree, che non potrebbero comunque essere considerate di completamento, per la specifica collocazione e dimensione delle stesse.
7) Violazione di legge per mancata applicazione dell’artt. 146 del d.lgs. n. 490/1999 e dell’art. 40 della legge regionale n. 51/1975.
Ciò, atteso che, la ridetta variante andrebbe ad incidere, mediante previsione di aree edificabili o destinate alla viabilità, su zone boscate, sottoposte a vincolo idrogeologico o su aree scoscese, con rischio di instabilità dei versanti.
8) Violazione di legge ed eccesso di potere per difformità e mancato adeguamento al Piano Sovracomunale della Comunità Montana della Valceresio, ex art. 5 P.U.C.M.
Ciò, poiché il Comune non avrebbe, neppure in occasione della qui contestata variante, adeguato il proprio piano alle disposizioni del piano di valle.
9) Violazione di legge ed eccesso di potere per errata applicazione dell’art. 2 della legge regionale n.23/1997.
Ciò, poiché sarebbe stata utilizzata la procedura semplificata al di fuori dei casi per essa previsti.
10) Violazione e falsa applicazione di legge ed eccesso di potere per sviamento della causa tipica e difetto di motivazione ex art. 3 della legge n. 241/1990, in relazione alla deliberazione di immediata esecutività ex art. 134, co. IV°, del d.lgs. n. 267/00.
Ciò, poiché non sarebbe dato di comprendere quali sarebbero stati i motivi d’urgenza a giustificazione della immediata eseguibilità.
Si è costituito il Comune di Cantello, controdeducendo alle censure avversarie e sollevando, altresì, delle questioni preliminari.
Con ordinanza n. 1845 del 28/6/2001 la II Sezione ha respinto la domanda incidentale di sospensione.
Con motivi aggiunti depositati il 31.03.2003 l’esponente, oltre a richiamare i motivi già esposti nel ricorso introduttivo, rafforzandone la bontà sulla scorta della circolare n. 25 del 13.05.2002, della Direzione Generale Territorio e Urbanistica della Regione Lombardia, ha nuovamente impugnato la deliberazione n. 64, chiedendone cautelativamente la sospensione, unitamente agli atti consequenziali e attuativi, quali:
– la delibera n. 73, del 27.12.2002, con cui il C.C. ha deliberato l’approvazione del piano urbanistico esecutivo convenzionato (P.U.E.C.) della proprietà Baj Pietro Carlo – Zuccoli Orsola, in località Milano, mappale n. 471 ed altri, adottato con deliberazione consiliare n. 39 del 28/6/2002; nonché:
– la delibera n. 74, del 27.12.2002, con cui il C.C. ha deliberato di approvare definitivamente il P.U.E.C. della proprietà Valli V. sas di V.S., località via Clivio al mappale n. 3095 ed altri, adottato con deliberazione consiliare n. 31 del 16.05.2002.
Gli atti su menzionati sarebbero affetti dai medesimi vizi enunciati nel ricorso introduttivo in relazione alla variante n. 64, di cui le richiamate deliberazioni ne rappresenterebbero i piani attuativi.
Si è costituito anche in relazione ai predetti motivi aggiunti il Comune di Cantello, richiamando le controdeduzioni già espresse con il ricorso introduttivo e sollevando, anche qui, delle questioni preliminari.
Ha spiegato intervento ad opponendum la società V. sas di V.S., eccependo la inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.
Con ordinanza n. 731 del 08/05/2003 è stata nuovamente respinta la domanda incidentale di sospensione.
Alla Pubblica udienza del 21.12.2010 la causa, su concorde richiesta delle parti, è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
Motivi della decisione
1. Preliminarmente, il Collegio deve affrontare le questioni preliminari sollevate sia da parte resistente che da parte interveniente.
2. In primo luogo, viene prospettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata notifica alla controinteressata Regione Lombardia.
L’eccezione deve essere disattesa.
Benché sia noto al Collegio l’orientamento giurisprudenziale che, facendo leva sulla natura di atto complesso della variante a un piano regolatore generale (P.R.G.), caratterizzato dal concorso di volontà di Comune e Regione, reputa imprescindibile la notifica dell’impugnazione a entrambi gli Enti, quali amministrazioni emananti (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 16 luglio 2008 n. 3560, C.G.A.R.S., 14 settembre 2007, n. 819; Cons. di Stato, sez. V, 4 febbraio 2004, n. 367; Consiglio di Stato, sez. V, 19 maggio 1998, n. 616; Consiglio di Stato, sez. V, 04 novembre 1996, n. 1289; Consiglio di Stato, sez. IV, 19 febbraio 2010, n. 1004), tuttavia, nel caso di specie, stante la procedura adottata per addivenire all’approvazione della contestata variante, la Regione non risulta assumere né la qualità di Autorità coemanante e, neppure, quella di soggetto controinteressato.
3) Quanto all’eccezioni che fa leva sulla inammissibilità del ricorso per violazione del divieto di cumulo di azioni, rileva il Collegio come, il principio generale di concentrazione delle azioni e, quindi, di economia dei mezzi processuali, sia stato sempre immanente nel processo amministrativo. In tal senso, si deve, quindi, rilevare come – stando alla prevalente giurisprudenza – gli unici limiti all’applicazione di detti principi sarebbero da rinvenire, "per un verso, nell’eventuale ipotesi di confusione, sia dal lato soggettivo, sia dal lato oggettivo, delle domande proposte, di talché non fosse possibile, sotto il primo profilo, distinguere le posizioni giuridiche e, quindi, gli effetti sulle stesse della pronunzia da rendersi e, sotto il secondo profilo, gli ambiti propri dei provvedimenti da annullare"; e, per altro verso, nella "impossibilità di conciliare riti processuali distinti e diversi" (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 07 febbraio 2011, n. 823).
Sennonché, ritiene il Collegio che, nel caso in esame, non ricorra alcuna ipotesi comunque riconducibile all’eccepito divieto di "cumulo di azioni" poiché, a ben vedere, le domande giudiziali sostanzialmente proposte con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti sono chiaramente rivolte all’eliminazione dal mondo giuridico delle deliberazioni urbanistiche adottate dal Comune di Cantello, sicché vengono in evidenza domande tipicamente annullatorie. E, d’altra parte, neppure astrattamente si potrebbe più porre un problema di incompatibilità dei riti relativi alla pluralità di azioni, posto che, come questa Sezione ha già avuto occasione di chiarire, il codice del processo amministrativo in vigore dal 16.09.2010 ha ammesso (art. 32 d.lgs. n. 104/2010) il cumulo di azioni soggette a differenti riti (cfr., T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV, 28 ottobre 2010, n. 7139).
4) Passando ad esaminare l’eccezione di inammissibilità per carenza di legittimazione attiva, il Collegio osserva quanto segue.
L’ente resistente riferisce la carenza di legittimazione a ricorrere soltanto al Presidente di Circolo di Legambiente – Cantello, che risulta avere apposto una delle due sottoscrizioni della Procura alle liti in calce al ricorso, sull’erroneo presupposto che l’altra sia "apparentemente" riferibile al rappresentante nazionale di Legambiente (cfr. pg. 11 della memoria comunale depositata il 17.11.2010).
Dal canto suo la ricorrente precisa, invece, che la sottoscrizione apposta dal sig. Andrea Poggio deve essere riferita a quest’ultimo in qualità di Presidente regionale di Legambiente Lombardia, a cui l’art. 24 dello Statuto dell’associazione nazionale attribuirebbe la rappresentanza in giudizio.
Ebbene, il Collegio ritiene che siffatta eccezione, con le precisazioni di seguito esposte, sia fondata in relazione tanto al ricorso introduttivo che ai motivi aggiunti.
Non può porsi in dubbio, infatti, il difetto di legittimazione attiva in capo, tanto, alle articolazioni regionali di Legambiente, quanto – a fortiori – ai circoli locali.
In tal senso, appare condivisibile la tesi secondo cui deve essere negata la legittimazione (anche in caso di impugnazione di provvedimenti ad efficacia territoriale circoscritta) delle articolazioni territoriali di Associazioni riconosciute ex art. 13 L. n. 349, e cioè di soggetti associativi i quali – come l’Associazione Legambiente Lombardia Onlus, nel caso all’esame – non agiscono allegando una propria ed autonoma legittimazione ma ripetono, per così dire, il titolo legittimante da quello ex lege conferito all’Associazione nazionale di cui fanno parte (cfr., in tal senso, Consiglio di Stato, sez. IV, 14 aprile 2006, n. 2151; TAR Lombardia, Brescia, 28.10.2010 n. n.4456).
Proprio la circostanza – evidenziata da parte ricorrente nella propria memoria depositata in occasione dell’udienza pubblica del 21.12.2010 – per cui, nel caso di specie, l’Associazione avrebbe agito non per far valere una propria specifica posizione differenziata, ma un interesse generale al rispetto della legalità nell’applicazione di norme poste a tutela del bene ambientale, per il perseguimento del quale la legge attribuisce specifica legittimazione all’associazione nazionale, esclude, quindi, la legittimazione della propaggine locale (cfr. in tal senso anche T.A.R. Lombardia, Milano, n. 5786 del 2.12.2008).
In altri termini, quindi, va ribadito come la ricorrente, non avendo prospettato una propria ed autonoma legittimazione, ma avendo ricavato il titolo legittimante da quello attribuito per legge all’Associazione nazionale, quale portatrice dell’interesse ambientale di cui si prospetta la lesione a mezzo degli atti qui gravati, non vantasse un’autonoma legittimazione ad agire in giudizio.
Sul punto, è utile riportare il passaggio della decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 1 dell’11 gennaio 2007, in cui si legge, ancorché con riferimento ad un’associazione di tutela dei consumatori, che, in situazioni come quella in esame, in cui "la legittimazione ad agire discende direttamente dalla legge" (come nel caso dell’associazione Legambiente, n.d.r.) "neppure la previsione statutaria potrebbe assegnare ad articolazioni interne dell’ente associativo la contitolarità della predetta legittimazione, che resta in capo all’ente di carattere nazionale accreditato in sede ministeriale".
Il Collegio non esclude che possa, in linea di principio, ritenersi ammissibile, in ragione delle previsioni dello Statuto, una sorta di delega ai presidenti regionali affinché essi possano sostituirsi, a livello locale, al Presidente nazionale, ma ciò implica che il soggetto agente sia comunque rappresentato dall’Associazione nazionale – delegante e non anche dalla sua articolazione locale.
Ebbene, in relazione al caso che qui occupa, è innegabile che ad agire in giudizio sia stata proprio l’articolazione regionale, tenuto conto che, nell’epigrafe del ricorso introduttivo è espressamente previsto che il ricorso è promosso da Legambiente ONLUS "con sede in Milano, via Bazzini n.24", mentre, nella procura alle liti, accanto alla sottoscrizione del Presidente regionale, è apposto il timbro della medesima articolazione regionale recante come indirizzo proprio quello di Milano, Via Bazzini n. 24.
Ne discende che, parte ricorrente dell’odierno giudizio deve essere identificata proprio nell’articolazione regionale Lombardia di Legambiente ONLUS, in persona del suo Presidente, nonché, del Presidente del Circolo di Cantello.
Sennonché, legittimata a promuovere l’odierno ricorso sarebbe stata – anche nel caso in esame, in cui si tende ad affermare il principio secondo cui l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto attivare una procedura di pianificazione ordinaria per l’adozione della contestata variante, in presenza di modifiche in materia urbanistica suscettibili di arrecare un pregiudizio ambientale in zone vincolate – l’Associazione nazionale, sia pure in personale del legale rappresentante individuato nel Presidente regionale, ma non l’articolazione regionale (cfr. da ultimo, sul punto, Consiglio di Stato, n. 1403, del 9.03.2010, secondo cui: "Con ripetuti arresti giurisprudenziali questo Consiglio si è espresso, con riguardo anche all’associazione ambientalista odierna appellante, nel senso che la legittimazione ad "intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi", prevista dall’art. 18 della legge n. 349/1986, spetta alla sola associazione ambientalistica nazionale – destinataria del decreto di individuazione di cui all’art. 13 della legge citata – e non alle sue strutture territoriali, le quali non possono ritenersi munite di autonoma legittimazione neppure per l’impugnazione di un provvedimento ad efficacia territorialmente limitata. (cfr. "ex plurimis" sez. VI n. 5453 del 19.10.2007; n. 5111 del 03.10.2007; Sez. IV n. 2151 del 14.04.2006; sez. IV n. 3878/2001).
L’articolazione regionale costituisce un soggetto a sé stante e non rientra nella sfera di previsione del citato art. 13, che assume a riferimento il "carattere nazionale" degli organismi che perseguono gli scopi di protezione ambientale e, in tali limiti, assegna, previo atto di individuazione formale, la legittimazione ad essere parte nei giudizi contemplati dal successivo art. 18, comma quinto.
Né lo speciale regime pubblicistico sulla legittimazione ad agire, che discende dall’art. 13 della legge n. 349/1986 e dal provvedimento ministeriale attuativo, può ricevere deroga dalle disposizioni dello statuto dell’associazione o per effetto di accordi fra gli associati, che sono chiamati ad operare su un piano strettamente privatistico.
Siffatte norme si riflettono sull’assetto organizzatorio interno dell’ente e possono, tutto, al più disciplinare il potere di stare in giudizio in rappresentanza della persona giuridica o associazione, ma non distribuire verso le articolazioni territoriali la posizione legittimante all’impugnativa, che resta in capo all’ente che ne è titolare in virtù di investitura legale ed eccezionale.
Segue che, diversamente da quanto invocato dall’Associazione istante, la carenza di legittimazione all’impugnativa non può formare oggetto di sanatoria in virtù di successivo atto di ratifica. Questa potrebbe intervenire a convalida del difetto di rappresentanza organica della persona fisica che ha promosso la lite, ma non al fine di conferire, sul piano sostanziale, la legittimazione alla contestazione dell’atto di rilievo ambientale ad ente che ne è privo, essendo la titolarità dell’azione – nei limiti e per l’oggetto individuato dall’art. 18 comma quinto, della legge n. 349/1986 – riservata alle sole associazioni selezionate ai sensi dell’art. 13 della legge medesima".).
Nessun ulteriore rilievo può spiegare, in tal senso, la costituzione del Presidente di Circolo Legambiente Cantello, tenuto conto che lo stesso, come correttamente rilevato dalla difesa resistente, appare privo anche del potere di rappresentanza processuale.
In altri termini, non soltanto, il Circolo di Cantello non vanta alcuna autonoma legittimazione a ricorrere ma, d’altra parte, lo stesso Presidente del ridetto circolo è, come già detto, privo del potere di rappresentanza in giudizio dell’associazione nazionale, ai sensi dell’art. 24 dello Statuto (secondo cui: "Il Presidente nazionale ha la rappresentanza legale dell’associazione nazionale sia in giudizio che nei confronti di terzi. La rappresentanza in giudizio dell’associazione nazionale è altresì attribuita ai Presidenti regionali").
5) Dalle suesposte considerazioni discende l’inammissibilità tanto del ricorso introduttivo, quanto dei motivi aggiunti, in quanto proposti da soggetto privo di legittimazione attiva.
6) Sulle spese il Collegio, anche in considerazione della definizione in rito dell’impugnazione, ravvisa giusti motivi per disporne l’integrale compensazione fra tutte le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sul ricorso ed i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili in ogni domanda.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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