Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo e motivi della decisione
1. Il sig. I.M., odierno ricorrente, ha presentato domanda ed è stato inserito con riserva nelle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo della Provincia di Milano, per gli anni scolastici 2007/2008 e 2008/2009 (ambito disciplinare A02: educazione fisica negli istituti superiori e nella suola media), quale beneficiario della partecipazione all’abilitazione/idoneità riservata ex art. 2 della legge n. 134/04.
1.2. Successivamente lo stesso si è quindi iscritto al corso speciale abilitante di cui all’art. 2 della succitata legge, istituito presso l’Università Cattolica di Milano, superandolo con esito positivo in data 13 maggio 2008.
1.3. A seguito del superamento del suindicato corso è stata sciolta la riserva di iscrizione nelle graduatorie ad esaurimento, nelle quali l’interessato è stato pertanto inserito a pieno titolo.
1.4. Sennonché, con provvedimento datato 7 luglio 2008, a firma del Dirigente dell’Ufficio Scolastico Provinciale di Milano, è stato disposto il depennamento del sig. I. dagli elenchi dei partecipanti al corso speciale per il conseguimento dell’abilitazione. Ciò in quanto, a dire della predetta Autorità, il ricorrente non sarebbe in possesso dei requisiti di servizio necessari per poter accedere ai corsi speciali: in particolare, l’attività di insegnamento svolta dallo stesso sarebbe di soli centoventi giorni, invece dei trecentosessanta previsti dalla vigente normativa.
1.5. Avverso tale provvedimento l’interessato ha proposto il ricorso in esame.
1.6. Successivamente il ricorrente ha notificato atto contenente motivi aggiunti con i quali vengono gravati i decreti del 17 luglio 2008 e del 18 luglio 2008, di approvazione rispettivamente delle graduatorie provinciali ad esaurimento del personale docente della scuola secondaria di primo grado e della scuola secondaria di secondo grado, per l’anno scolastico 2008/2009, dalle quali il ricorrente risulta escluso. Con il medesimo atto è altresì impugnato il decreto del 4 luglio 2008, di approvazione degli elenchi del personale abilitato, nella parte in cui detti elenchi non contengono il nominativo del sig. I..
1.7. A seguito della notificazione dei motivi aggiunti, in data 4 agosto 2008, l’Ufficio Scolastico Provinciale di Milano ha ripubblicato le suindicate graduatorie provinciali ad esaurimento, inserendovi questa volta il nominativo del ricorrente.
1.8. Sennonché con provvedimento del 6 agosto 2008, le medesime graduatorie venivano rettificate, specificandosi che il sig. I. vi era inserito con riserva.
1.9. Avverso tali atti l’interessato muove ulteriori motivi aggiunti.
1.10. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Istruzione Università e Ricerca per opporsi all’accoglimento del gravame.
1.11. La Sezione, con ordinanza n. 1445 del 2 ottobre 2008, ha accolto l’istanza di sospensione cautelare degli effetti dei provvedimenti impugnati
1.12. In prossimità dell’udienza di discussione del merito, le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle proprie conclusioni.
1.13. Tenutasi la pubblica udienza in data 6 maggio 2010, la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Prima di passare all’esame del merito del ricorso, il Collegio deve preliminarmente osservare che con esso sono state impugnate due diverse tipologie di atti: da un lato, il provvedimento che ha disposto il depennamento del nome del ricorrente dagli elenchi dei partecipanti al corso speciale per il conseguimento dell’abilitazione, ed il provvedimento che ha approvato gli elenchi degli abilitati, nei quali non è compreso il nome del ricorrente; da altro lato, i provvedimenti di approvazione delle graduatorie ad esaurimento dei docenti per l’anno scolastico 2008/2009, relativi alla scuola secondaria di primo grado ed alla scuola secondaria di secondo grado.
2.1. Con riferimento a tale ultima tipologia di atti, va rilevato che la Sezione, con diverse recenti pronunce, alle quali si rimanda per ampiezza e dovizia di argomentazioni, ha optato per la tesi seguita dalla Corte di Cassazione, secondo la quale le controversie a questi afferenti appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr., ex multis, TAR Lombardia Milano, sez. III, 9 febbraio 2010 n. 313).
2.2. Deve pertanto essere dichiarata l’inammissibilità, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, dei primi motivi aggiunti e degli ulteriori motivi aggiunti, nella parte in cui censurano le predette graduatorie.
3. Questa conclusione porta necessariamente a respingere l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso, per difetto di notifica ad almeno uno dei controinteressati, sollevata dalla difesa erariale.
3.1. Invero, anche a prescindere dal rilievo che i motivi aggiunti sono stati notificati a tre candidati inseriti nelle graduatorie, la presenza di controinteressati può tuttalpiù rinvenirsi nelle controversie che attengono alle graduatorie ad esaurimento, laddove l’accoglimento del gravame proposto da colui che è vi stato escluso potrebbe pregiudicare coloro che vi sono invece inseriti i quali, a seguito dell’inclusione di un nuovo soggetto, potrebbero venir collocati in posizioni meno favorevoli.
3.2. Ma come si è detto di tali controversie questo giudice non può conoscere.
3.3. Al contrario non vi possono essere controinteressati con riferimento ai provvedimenti di approvazione degli elenchi degli abilitati, giacché l’abilitazione di un nuovo soggetto (in precedenza escluso dai predetti elenchi), a seguito della pronuncia giurisdizionale, di per sé non arreca alcun pregiudizio alla posizione di altro soggetto parimenti abilitato.
3.4. Va pertanto ribadita l’infondatezza dell’eccezione sollevata dall’Amministrazione resistente.
4. Può a questo punto passarsi all’esame del merito del gravame (ovviamente per quella sola parte non coperta da inammissibilità, e segnatamente per la parte riferita al depennamento del ricorrente dai partecipanti al corso speciale di abilitazione e all’esclusione dello stesso dagli elenchi degli abilitati).
4.1 Ritiene il Collegio che questa parte del ricorso sia fondata essendo fondato il quinto motivo, contenuto nell’atto introduttivo del giudizio, avente carattere assorbente.
4.2. Con tale doglianza il ricorrente lamenta che l’Amministrazione intimata, nel ritenere che egli non avesse maturato un periodo di servizio sufficientemente lungo, ha erroneamente omesso di considerare il servizio prestato presso l’ISEF di Napoli.
4.3. Invero, qualora anche tale periodo di servizio fosse stato preso in considerazione, si sarebbe potuto rilevare come in realtà l’attività di insegnamento da egli espletata superava il periodo di trecentosessanta giorni previsto dalla normativa, e come quindi poteva a buon titolo partecipare ai corsi speciali di abilitazione.
5. Sul punto il Collegio osserva quanto segue.
5.1. In via generale, le modalità di reclutamento degli insegnanti sono disciplinate dall’art. 399 del d.lgs. 16 aprile 1994 n. 297 (recante "Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado"), in base al quale "l’accesso ai ruoli del personale docente della scuola materna, elementare e secondaria, ivi compresi i licei artistici e gli istituti d’arte, ha luogo, per il 50 per cento dei posti a tal fine annualmente assegnabili, mediante concorsi per titoli ed esami e, per il restante 50 per cento, attingendo alle graduatorie permanenti di cui all’articolo 401".
5.2. Tale norma ha dunque previsto una duplice modalità di selezione: da un lato, il concorso per titoli ed esami; da altro lato, la chiamata dei soggetti collocati in posizione utile nelle graduatorie di cui all’art. 401 dello stesso d.lgs. n. 297/94, alle quali sono stati iscritti, in prima fase, coloro che erano risultati idonei ai concorsi per titoli di cui alla previgente disciplina, e che vengono via via aggiornate con l’inserimento di nuovi soggetti abilitati.
5.3. Tale sistema tuttavia, in ragione della volontà del legislatore di attuare una riforma in materia (è attualmente in itinere il procedimento per l’approvazione di una nuova legge di disciplina del reclutamento degli insegnati) è entrato in una fase di stallo: l’ultimo concorso per titoli ed esami è stato bandito dall’Amministrazione scolastica nell’anno 1999; mentre, con la legge finanziaria 2007, le graduatorie permanenti sono state trasformate in graduatorie ad esaurimento, nel senso che in esse non può essere iscritto alcun nuovo nominativo.
5.4. Ciò ha avuto come conseguenza l’insorgenza di un ingente fenomeno di precariato, cui il legislatore ha tentato di porre rimedio con il decreto legge 7 aprile 2004 n. 97, convertito in legge 4 giugno 2004 n. 143.
5.5. Stabilisce l’art. 2, comma 1 ter, di tale decreto che "….sono definite le modalità di formazione per consentire ai docenti non abilitati che hanno prestato almeno 360 giorni di servizio di insegnamento dal 1° settembre 1999 alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, l’inserimento nelle graduatorie permanenti di cui all’articolo 401 del testo unico".
5.6. Con tale disposizione il legislatore ha inteso favorire i soggetti che fanno parte del cosiddetto precariato storico, prevedendo che coloro che hanno prestato servizio non di ruolo per almeno trecentosessanta giorni, nel periodo sopra indicato, possono accedere, previo espletamento di una particolare attività di formazione, alle graduatorie permanenti di cui al citato art. 401.
5.7. A questa disposizione ha dato attuazione il d.m. 18 novembre 2005 n. 85, il quale ha previsto che l’abilitazione (e quindi la possibilità di essere iscritti nelle graduatorie ad esaurimento) può essere acquisita da coloro che partecipino ad uno speciale corso annuale organizzato dalle università, sempre che ovviamente sussista il requisito del periodo minimo di servizio (pari a trecentosessanta giorni) svolto in condizioni di precariato.
5.8. Con particolare riferimento al requisito del periodo minimo di servizio espletato, ai fini che qui interessano, occorre richiamare l’art. 1, comma 1, lett. c) del predetto decreto il quale, con particolare riferimento ai docenti di scuola di secondaria, stabilisce che ai predetti corsi possono partecipare "…gli insegnanti in possesso del diploma di laurea, del diploma di Accademia di Belle Arti, del diploma di istituto superiore delle industrie artistiche, del diploma ISEF o della laurea in scienze motorie, che danno accesso all’insegnamento per il quale si chiede l’ammissione al corso abilitante, privi della specifica abilitazione e in possesso di 360 giorni di servizio prestato nella scuola secondaria statale, paritaria e legalmente riconosciuta nel periodo sopra indicato.
5.9. Nel caso di più contratti a tempo determinato, stipulati per ordini e gradi diversi di scuola l’interessato può far valere, ai fini del raggiungimento dei 360 giorni di servizio utile, in aggiunta al servizio prestato nella scuola secondaria, il servizio prestato in altro ordine di scuola".
5.10. In base a tale disposizione dunque il periodo di servizio utile ai fini della partecipazione ai corsi abilitanti può essere espletato non solo nella scuola secondaria, ma anche in scuole di ordine diverso.
5.11. Ci si deve a questo punto chiedere se il servizio di insegnamento prestato presso gli istituti universitari possa rilevare ai fini che qui interessano.
5.12. Alla domanda deve essere data risposta affermativa.
5.13. Il Collegio non ignora che con la locuzione "ordine di scuola" il legislatore indica generalmente le diverse articolazioni in cui si suddivide il sistema educativo di istruzione e di formazione (scuola dell’infanzia, scuola primaria e scuola secondaria), e che dunque tale dizione, se interpretata in maniera restrittiva, non si presta a ricomprendere anche gli istituti universitari.
5.14. Si deve tuttavia ritenere che, in considerazione della ratio specifica della norma qui considerata, sia opportuno procedere ad una interpretazione estensiva della stessa la quale permetta di includere, fra i servizi di insegnamento utile espletati, anche l’attività di docenza svolta presso l’università.
5.15. Invero, come già è stato detto, la ratio degli istituti qui in considerazione, è quella di porre rimedio al fenomeno del precariato nella scuola; pertanto, si deve ritenere che del rimedio debbano poter beneficiare tutte quelle figure che abbiano svolto attività di docenza in qualità di precari, senza che possano essere esclusi coloro che, alle esperienze di insegnamento maturate in ambito scolastico strettamente inteso, cumulino esperienze di insegnamento in condizioni di precariato svolte in ambito universitario.
5.16. Differenziare tali figure da quelle che hanno prestato servizio solo in ambito strettamente scolastico, e quindi escluderle dal beneficio della possibilità di stabilizzazione del loro rapporto lavorativo, non avrebbe infatti alcun senso, posto che, da un lato, la situazione di disagio dei soggetti interessati è perfettamente identica e che, da altro lato, perfettamente identica è altresì la tipologia di attività espletata, trattandosi comunque di attività di insegnamento svolta in condizione di precariato.
5.17. Sotto questo secondo particolare profilo, questo Tribunale, in un precedente specifico, ha avuto modo di affermare come l’irrilevanza del servizio prestato presso istituti universitari (in quel caso si trattava di servizio svolto presso l’Accademia Militare) "…porterebbe alla paradossale conclusione di precludere la partecipazione al corso (n.d.e. abilitante) di un docente la cui esperienza didattica appare in ogni caso significativa e certamente non inferiore, per qualità dell’attività svolta, a quella di un docente della scuola superiore..", paventando la violazione dell’art. 97 della Costruzione qualora si fosse data alle norme in esame una opposta interpretazione (cfr. TAR Lombardia Milano, sez. IV, 18 novembre 2009 n. 5073).
5.18. Va poi considerato che il legislatore, per ciò che concerne il caso specifico della scuola secondaria, ha mostrato di voler ampliare la platea dei beneficiari omettendo di indicare gli ambiti specifici nei quali può essere maturato il periodo di servizio minimo pari a trecentosessanta giorni. Come visto infatti, l’art. 2, comma 1 ter, del d.l. n. 97/2004 parla genericamente di "servizio di insegnamento" senza indicare le tipologie di istituti presso i quali le esperienze debbano maturarsi; al contrario, con riferimento alla stabilizzazione degli insegnanti nella scuola dell’infanzia e nella scuola primaria, l’art. 2, comma 1, lett. c bis) del d.l. n. 97/2004 ha specificato chiaramente che detto servizio, per poter rilevare ai fini della possibilità di iscrizione ai corsi di abilitazione, deve essere svolto in tali ultime tipologie di scuole.
5.19. La normativa primaria, con riferimento alla scuola secondaria, ha quindi mostrato di considerare del tutto fungibile l’ambito presso il quale viene espletata l’attività di docenza; pertanto, anche le disposizioni regolamentari, contenute nel citato art. 1, comma 1, lett. c) del d.m. n. 85/2005, debbono essere lette in tale ottica estensiva, in modo da attribuire rilievo anche ai periodi di insegnamento svolti in condizione di precariato in ambito universitario.
5.20. Ciò premesso va osservato che, nel caso concreto, l’Amministrazione intimata, nell’escludere che il ricorrente avesse maturato un periodo di insegnamento sufficientemente lungo per poter partecipare ai corsi abilitanti relativi alla scuola di secondo grado, ha omesso di considerare il periodo di docenza svolto dal medesimo presso l’ISEF di Napoli.
5.21. Come si è visto tuttavia tale periodo avrebbe dovuto essere preso in considerazione.
5.22. La doglianza sollevata dall’interessato merita quindi condivisione, mentre rimangono assorbiti gli altri mezzi di gravame.
6. Per le ragioni illustrate il ricorso va in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, con la precisazione che, ai sensi dell’art. 59, comma 2, della legge 18 giugno 2009 n. 69, gli effetti sostanziali e processuali della domanda rimangono salvi ove il giudizio sia riassunto, entro il termine ivi indicato, dinnanzi al predetto giudice.
6.1. In parte va invece accolto e, per l’effetto, va annullato il provvedimento datato 7 luglio 2008, a firma del Dirigente dell’Ufficio Scolastico Provinciale di Milano, con cui è stato disposto il depennamento del sig. I. dagli elenchi dei partecipanti al corso speciale per il conseguimento dell’abilitazione, nonché il decreto del 4 luglio 2008, di approvazione degli elenchi del personale abilitato, nella parte in cui detti elenchi non contengono il nominativo del sig. I..
7. La novità della questione induce il Collegio a disporre la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sez. III, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, in parte dichiara il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario e in parte lo accoglie ai sensi di cui in motivazione.
Spese compensate
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 06/05/2010 con l’intervento dei Magistrati:
Domenico Giordano, Presidente
Stefano Celeste Cozzi, Referendario, Estensore
Fabrizio Fornataro, Referendario
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