Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 25.112010 e depositato il 17.12.2010 F.S.C. Onlus ha cumulativamente proposto una serie di domande nei confronti dell’Amministrazione comunale di Bonate Sopra:
A) ha chiesto "l’annullamento previa sospensiva" della delibera del consiglio comunale di Bonate Sopra n. 26 del 30.9.2010 di adozione (dalla ricorrente erroneamente indicata come "approvazione") del PGT nella parte in cui "reitera il vincolo espropriativo in capo alla ricorrente per l’area ubicata in via Carlo Carsana s.n. – Frazione Ghiaie – Comune di Bonate Sopra (BG) censita al foglio 10 mapp. 4008 sub 701 (ex mapp. 314/b), confermandola nuovamente negli "ambiti per verde attrezzature sportive di uso pubblico"";
B) ha impugnato "il conseguente silenzio rifiuto" "sulla "domanda per il rilascio del permesso di costruire ex art. 10 DPR 380/2001 per ristrutturazione edilizia ed ampliamento", depositata in data 14.1.2010, antecedentemente l’adozione del PGT di cui sub a) – per la realizzazione di una "ristrutturazione con ampliamento ex art. 9) DPR 380/2001 di immobili già esistenti in loco per edificare un "Centro di preghiera ed accoglienza dei pellegrini intitolato a Maria Regina della Famiglia" in località Ghiaie di Bonate Sopra (BG), via Carlo Carsana s.n., contraddistinti al foglio 10 mapp. 4008 sub 701, nel periodo in cui il precedente vincolo di esproprio quinquennale da PRG era decaduto fin dalla data 15/4/2009";
C) ha proposto azione "per la fondatezza dell’istanza e la nomina di un commissario" richiedendo che "si pronunci codesto tribunale sulla fondatezza dell’istanza di cui sub B ex art. 2), comma 5), della legge 7 agosto 1990 n. 241, considerata la decadenza del vincolo espropriativo ed il suo reitero a posteriori e del caso, in subordine, provveda ex art. 21) bis comma 2) L. 1034/1971 TAR, per la constatata prolungata inadempienza dell’amministrazione de quo, protrattasi oltre ogni ragionevole termine ex art. 97) Costituzione, considerati i precedenti tre ricorsi amministrativi dell’istante, sulla materia del contendere e gli oltre tre anni di attesa, alla nomina di un Commissario";
D) "per il risarcimento del danno" "conseguente all’impossibilità di poter esercitare da parte dell’ente, per questi tre anni, alcuna attività istituzionale benefica sul luogo a favore dell’infanzia e delle famiglie dissestate, nonostante le ingenti spese sostenute sia per l’acquisto che per la bonifica del terreno ed anche a titolo di rimborso degli onorari per l’attività tecnica e legale espletata per operare la giusta difesa degli interessi della ricorrente e delle persone disagiate che potevano essere assistite (pubblica utilità)".
Premessa un’analitica ricostruzione dei fatti antecedenti, la ricorrente deduce:
"Violazione e falsa applicazione del DPR 380/2001 T.U. edilizia; Violazione e falsa applicazione del disposto di cui alla Legge Lombardia 12/2005; Violazione e falsa applicazione del disposto di cui al vigente regolamento edilizio comunale di Brembate Sopra;
Violazione e falsa applicazione del disposto di cui alla Legge 241/1990 sulla trasparenza degli atti amministrativi, specificatamente in relazione all’immotivato silenzio sulla pratica edilizia depositata nel periodo di decadenza del vincolo.
Difetto di forma, istruttoria e di motivazione, eccesso ed abuso di potere, totale assenza di motivazione ed inesistenza dei presupposti di applicazione del reitero quinquennale di un vincolo espropriativo.
Violazione del disposto di cui all’art. 19) della Costituzione in relazione agli scopi di devozione religiosa della ricorrente (Ente laicale cattolico), che con il continuo reitero dei vincoli ha sostanzialmente evidenziato una discriminazione e la violazione del dettame costituzionale."
Il ricorso è stato fissato alla camera di consiglio del 12.1.2011 per la trattazione dell’istanza cautelare sulla domanda d’annullamento nonché per la disamina dell’azione ex art. 21 bis L. n. 1034/71 (ora art. 117 del c.p.a.).
All’esito di tale camera di consiglio – con ordinanza collegiale n. 34/11 del 13.1.2011 – è stato ordinato al non costituito Comune di Bonate Sopra di "depositare una relazione di chiarimenti sui fatti di causa con allegata la relativa documentazione", assegnando il termine di giorni 30 dalla comunicazione dell’ordinanza stessa o dalla sua notifica e con rinvio alla c.c. del 23.2.2011.
In data 16.2.2011 si è costituito in giudizio il Comune di Bonate Sopra, dispiegando le proprie difese e depositando la documentazione relativa alle procedure in contestazione, richiesta con la predetta ord. N. 34/11.
In data 22.2.2011 la ricorrente ha presentato memoria (oltre il termine di due giorni liberi prima della camera di consiglio stabilito dall’art. 55 c. 5 del c.p.a. di cui al D.Lgs. 2.7.2010 n. 104), con la quale eccepisce l’inammissibilità della costituzione del Comune in quanto avvenuta oltre il termine perentorio di trenta giorni stabilito dall’ordinanza collegiale e contestando le argomentazioni svolte dal Comune, in particolare evidenziando di avere depositato all’UTC in data 4.3.2010 la documentazione integrativa richiesta con la nota 29.1.2010.
Alla c.c. del 23.2.2011 è stato disposto il rinvio alla successiva c.c. del 9.3.2011 onde fare verificare – da parte del Comune – quanto affermato dalla ricorrente, con la memoria del 22.2.2011, riguardo all’avvenuto deposito della documentazione integrativa richiesta dall’UTC in relazione alla domanda di permesso di costruire.
Con memoria depositata in data 5.3.2011, la resistente Amministrazione contesta, sulla base di certificazione dell’UTC, la completezza della documentazione integrativa prodotta all’UTC in data 4.3.2010.
Alla c.c. del 9.3.2011 il ricorso è dunque passato in decisione in relazione all’istanza cautelare (respinta con ord. n. 229 depositata il 10.3.2011) e alla azione ex art. 117 del c.p.a.
Motivi della decisione
Con il presente ricorso la F.S.C. Onlus ha cumulativamente introdotto quattro distinte domande – individuate con le lettere da A a D ed analiticamente descritte, riportando le dizioni usate dalla ricorrente, nella parte in fatto che precede.
Provvedendo alla qualificazione giuridica delle suddette domanda – che per consolidato orientamento giurisprudenziale spetta al giudice (principio ora espressamente enunciato dall’art. 32, c. 2 del c.p.a.) – va rilevato che le azioni proposte sono in realtà tre:
1) la prima (indicata con la lett. A) è quella di annullamento della delibera del consiglio comunale di Bonate Sopra n. 26 del 30.9.2010 di adozione del PGT (nella parte in cui ha impresso all’area di proprietà della ricorrente la destinazione "ambiti per verde attrezzature sportive di uso pubblico",
2) la seconda è quella volta a far accertare l’illegittimità del silenzio tenuto dall’Amministrazione sulla domanda di rilascio di permesso di costruire depositata in data 14.1.2010, dovendosi così qualificare e riunire le due domande contraddistinte con le lett. B) e C);
3) la terza è la domanda di condanna al risarcimento del danno conseguente all’impossibilità di edificazione sull’area in questione (indicata in epigrafe con la lett. D).
Invero, occorre rilevare che l’art. 20 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, che ha previsto che le domande di permesso di costruire debbano essere esaminate e definite entro termini ben definiti, trascorsi i quali, in base al disposto del comma 9, "sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenziorifiuto", va interpretato (cfr. ex multis T.A.R. Campania, sez. II, 31 marzo 2009 n. 1693, T.A.R. Lecce, sez. III, 26 ottobre 2010 n. 2296) nel senso che, trascorso tale termine, non si è di fronte ad un silenzio reso significativo dalla legge in termini di diniego implicito della pretesa avanzata, ma ad un silenzioinadempimento (un silenzio, cioè, che esprime piuttosto l’inerzia dell’Amministrazione quanto al suo obbligo generale di concludere, entro termini certi, il procedimento con un provvedimento espresso; il che comporta da un lato che l’Amministrazione competente, pur dopo lo spirare del termine legalmente assegnatole per la conclusione del procedimento di cui all’art. 20 del D.P.R. n. 380 del 2001, non perde il potere di determinarsi espressamente sulla domanda di permesso di costruire, e dall’altro che la parte privata può ricorrere ai sensi dell’art. 21 bis della l. n. 1034 del 1971.
Ciò premesso, va previamente disattesa l’eccezione d’inammissibilità del ricorso cumulativo sollevata dal resistente Comune.
Invero, va rilevato che il c.p.a. (di cui al D.Lgs. 2.7.2010 n. 104) ha innovato rispetto al pregresso prevalente orientamento giurisprudenziale che escludeva la possibilità del cumulo di azioni. Si richiama, in proposito, Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 febbraio 2010 n. 773, secondo cui: è inammissibile il ricorso che propone contestualmente un’azione avverso il silenziorifiuto dell’Amministrazione e un’altra volta all’annullamento di specifici provvedimenti, non potendosi introdurre due distinti mezzi, disciplinati da differenti riti ed aventi diverso oggetto e contenuto, attesa l’incompatibilità del procedimento camerale in materia di silenzio rifiuto (sostitutivo anche di ogni pronunzia cautelare) con quello ordinario di sostanziale natura impugnatoria, che si svolge in pubblica udienza e nel quale il primo di detti procedimenti giurisdizionali (silenziorifiuto) non può essere convertito, operando soltanto sul piano processuale e rivelandosi, quindi, non idoneo al conseguimento di statuizioni attinenti al merito della vertenza).
Ora, l’art. 32, c. 1 del c.p.a. consente espressamente che nello stesso giudizio avvenga la proposizione congiunta (il cumulo) di domande connesse.
Nella fattispecie all’esame invero le domande cumulativamente avanzate si basano sugli stessi presupposti di fatto o di diritto e sono riconducibili nell’ambito del medesimo rapporto.
Va pertanto chiarito che il ricorso all’esame è stato portato in camera di consiglio per la trattazione dell’istanza cautelare sulla domanda d’annullamento e per quella di accertamento del silenzio, nel mentre la domanda risarcitoria potrà essere trattata solamente nella fase di merito.
L’istanza cautelare è stata respinta con ord. n. 229 depositata il 10.3.2011.
Con la presente sentenza non definitiva (ex art. 36, c. 2 c.p.a.) viene definita la domanda ex art. 117 c.p.a., mentre le domande di merito (quella di annullamento e quella risarcitoria) saranno esaminate in prosieguo allorché verrà fissata l’udienza di discussione.
Ciò premesso, va rilevata l’infondatezza della domanda sul silenzio.
Sotto il profilo processuale, vanno innanzi tutto rigettate le eccezioni delle parti circa il mancato rispetto dei termini di deposito delle rispettive memorie (in particolare la ricorrente sostiene che il Comune, non avendo rispettato il termine di 60 giorni dalla notifica del ricorso e neppure il termine di 20 giorni fissato dall’ ord. n. 34/11 del 13.1.2011, non avrebbe più potuto costituirsi e controdedurre, mentre la resistente contesta l’ammissibilità della memoria di controdeduzioni depositata dalla ricorrente il 22.2.2011, per mancato rispetto dl termine di due giorni liberi prima della camera di consiglio stabilito dall’art. 55 c. 5 del c.p.a.).
Invero, la costituzione dell’Amministrazione oltre il termine non è sanzionata da alcuna inammissibilità. Nel processo amministrativo, i termini di costituzione delle parti diverse dal ricorrente hanno natura ordinatoria e pertanto la loro violazione non determina alcuna decadenza.
In relazione alla violazione del termine di cui all’art. 55 c. 5 c.p.a. da parte della ricorrente, va rilevato che – una volta intervenuto il rinvio della camera di consiglio a quella successiva – siffatta violazione dei termini vie a perdere qualsiasi significato.
Sotto il profilo sostanziale va rilevata l’insussistenza dell’obbligo di provvedere da parte dell’Amministrazione.
Infatti, l’art. 20 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, che ha previsto che le domande di permesso di costruire debbano essere esaminate e definite entro termini ben definiti, prevede al c. 5 che: "Il termine di cui al comma 3 può essere interrotto una sola volta dal responsabile del procedimento, entro quindici giorni dalla presentazione della domanda, esclusivamente per la motivata richiesta di documenti che integrino o completino la documentazione presentata e che non siano già nella disponibilità dell’amministrazione o che questa non possa acquisire autonomamente. In tal caso, il termine ricomincia a decorrere dalla data di ricezione della documentazione integrativa.".
Analoga previsione reca l’art. 38 della L.R. 11.3.2005 n. 12.
Nella fattispecie all’esame, dalla documentazione agli atti risulta che dopo la presentazione, in data 14.1.2010, da parte della odierna ricorrente della domanda di rilascio di permesso di costruire (doc. n. della ricorrente e doc. n. 4 del Comune) è intervenuta, il 29.1.2010 (doc. n. 5 del Comune) la richiesta (prot. N. 1600) da parte dell’UTC di procedere all’ integrazione dei documenti.
In particolare, con tale nota venivano richiesti i seguenti documenti mancanti:
" – tavole progetto: planimetria con indicata la strada di accesso, estratto mappa e di PRG con individuazione del lotto oggetto di istanza; standard urbanistici previsti; schema di fognatura;
– deposito Vigili del fuoco, o dichiarazione di esenzione,
– deposito progetto impianti DM 22.1.2008 n. 37;
– progettazione energetica. Documentazione di cui al punto 5 della delib. GR 31/10/2007 n. 8/5773 di modifica della delib. GR n. 8/5018 del 2007;
– elaborati grafici di cui all’art. 14 LR 6/1989 (eliminazione delle barriere architettoniche);
– dimostrazione del rispetto della superficie drenante di cui all’art. 3.2.3 del RLI Regione Lombardia;
– scheda ASL relativa a prevenzione rischi cadute dall’alto;
– elaborati grafici relativi a prevenzione rischi cadute dall’alto;
– documentazione di previsione di impatto acustico."
Va rilevato che la predetta nota comunale conteneva l’espressa informativa che i termini di cui all’art. 20 c. 3 del DPR 380/2001 sarebbero rimasti sospesi sino al deposito di tutta la documentazione integrativa richiesta.
La ricorrente sostiene (cfr. la memoria depositata il 22.2.2011 a pag. 3) di aver provveduto – con raccomandata ricevuta dal Comune il 5.3.2010 – a trasmettere tutta la documentazione richiesta (cfr. allegato 2).
Al fine di verificare tale circostanza, il Collegio ha disposto il rinvio dalla c.c. del 23.2.2011 a quella del 9.3.2011, invitando il Comune ad effettuare tale riscontro.
Con memoria depositata il 5.3.2011, il Comune ha evidenziato che con il predetto deposito del 5.4.2010 sono stati effettivamente trasmessi parte dei documenti richiesti, ma che risultano ancora mancanti il progetto impianti D.M. 22.1.2008 n. 37, la progettazione energetica (Documentazione di cui al punto 5 della delib. GR 31/10/2007 n. 8/5773 di modifica della delib. GR n. 8/5018 del 2007) e la documentazione di previsione di impatto acustico.
La mancata presentazione di tali documenti risulta invero confermata dalla stessa nota di trasmissione della Fondazione, nella quale si comunicava che detti documenti sarebbero stati prodotti "a seguito dell’approvazione del progetto, prima dell’inizio dei lavori".
In tale contesto fattuale va quindi rilevato che la mancata ottemperanza alle richieste istruttorie del Comune ha mantenuto in atto la sospensione del termine ex art. 20 c. 5 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, sicché nessuna inadempimento è stato posto in essere da parte del Comune.
Resta riservata al definitivo ogni ulteriore pronuncia sulle altre domande, così come sulla liquidazione delle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, respinge l’istanza di accertamento del silenzio inadempimento (di cui ai capi B e C dell’epigrafe) sull’istanza di rilascio di permesso di costruire.
Spese al definitivo.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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